Şeffaf ve Hesap Verebilir Bütçe için Ne Yapmalı?
Kamu kaynaklarının elde edilmesi ve bu kaynakların dağıtılması sürecinde vatandaşların karar mekanizmalarına katılımı demokrasinin temel göstergeleri arasında. Bütçenin; şeffaflık, hesap verebilirlik ve katılımcılık ilkeleri çerçevesinde oluşturulup kullanılması, gelirlerin adil ve toplumsal eşitsizlikleri giderecek politikalar doğrultusunda toplanıp harcanması özellikle son yıllarda güçlü bir talep olarak toplumda karşılık buluyor. Demokrasinin temel ilkeleri ancak kamu harcamalarının şeffaf ve geniş katılımlı bir karar mekanizması üzerinden yürütülmesiyle hayata geçirilebilir. Seçmenler ile karar alıcılar arasındaki bilgi asimetrisinin en yoğun yaşandığı konular arasında kamu kaynaklarının nasıl yaratıldığı, toplandığı ve nasıl kullanıldığı soruları öne çıkıyor. Yolsuzlukla mücadelenin temel çalışma sahası içinde yer alan kamusal harcamaların, siyasal yetkinin kapsadığı dönemin çok ötesinde yükümlülükler olarak nasıl bir demokrasi krizine dönüşebildiğini deneyimlediğimiz bir dönemdeyiz.
Kamusal kaynakların oluşturulması ve kullanılması süreçlerinin şeffaf, hesap verebilir ve katılımcı bir anlayışla yürütülmesi temel bir demokratik ilke olarak önerilerin başında gelmektedir. “Şeffaf ve Hesap Verebilir Kamusal Harcamalar” projesi kapsamında 2020 mali yılı ve 2021 mali yılı resmi verilerine dayanarak bir bütçe izleme çalışması hazırladık. Çalışmamız kapsamında gizli hizmet giderleri, sektörel kredi dağılımları ve donuk alacaklar, kamu bankalarına ödenen görev zararları, Şehir Hastaneleri kira ve hizmet ödemeleri gibi şeffaflık ve hesap verebilirlik ilkelerinin giderek artan bir şekilde önem kazandığı mali alanlar hakkında veri seti çıkararak ve kullanıcı dostu uygulamaları aracılığı ile görselleştirerek kamuoyuna sunduk. Ek olarak bu konularda çeyrek dönem ve yıllık analiz raporlarının yanı sıra bilgi notları, makale ve izleme çalışmalarıyla kamusal harcamalara yönelik faaliyet alanımızı genişlettik. Araştırma ve veri toplama sürecinde karşılaştığımız ihlalleri ve çeşitli toplumsal kesimlerce dile getirilen talepleri derleyerek bütçe reform önerileri oluşturduk. Şeffaf ve Hesap verebilir Kamusal Harcamalar reform önerilerini 2022 bütçe görüşmelerine kadar katılımcı bir anlayışla geliştirmeye ve maddeler özelinde savunuculuk kampanyalarına devam edeceğiz.
1) Kamu-Özel İş birliği kapsamında yapılan garanti ödemeleri kamuoyu ile paylaşılmalıdır. Kamu Özel İş birliği (KÖİ) projelerinin parlamentoda tartışılırken belirli bir kalemde kaydedilmemesi, milletvekillerinin yapılan garanti ödemelerini ve projelerini sağlıklı bir şekilde münazara edebilmelerini engellemiştir. Sözleşmeleri ve ihale süreçlerine ilişkin ayrıntıların kamuoyuna açıklanmaması kamusal harcamaların şeffaflığı açısından önemli bir ihlaldir. Ferhat Emil hazırladığı Merkezi Yönetim Bütçesi Takip Raporu’nda KÖİ harcamaların “ayrı ve kolay tespit edilebilir bir ödenek kaleminde”[1] olmasını öneriyor ve Hane Halkı Transferleri sınıflandırması altında yer almaması gerektiğini ekliyor.[2] Kamu yararı adına yapılan bu yatırımların mali bilgilerinin ticari sır olarak nitelendirilip kamuoyu ile paylaşılmaması kamu harcamalarında şeffaflık ilkesini zedelemektedir. Kamu- Özel İş birliği kapsamında ödemelerin ayrı bir bütçe cetveli olarak hazırlanıp Bütçe Kanununa eklenmelidir.[3]
2) İktisadi Devlet Teşekküllerinin, Kamu İktisadi Kuruluşlarının, Özelleştirme Kapsam ve Programındaki Kuruluşların, Kamu Sermayeli Bankaların ve diğer tüm Kamu İşletmelerinin Sayıştay tarafından denetlenmesi ve denetim raporunun Türkiye Büyük Millet Meclisi’ne zamanında sunulması gerekir. Denetim raporunun kamuoyu ile paylaşılması ve Mecliste denetim faaliyetinin yerine getirilmesinin ardından raporların görüşüldükleri oturumun tutanaklarının yayınlanması büyük bir önem taşımaktadır.
3) 16/10/2020 tarihli ve 7254 sayılı Kanunun 2’nci maddesiyle yapılan değişiklik sonucunda Türkiye’de uygulanan bütçe sınıflandırma sisteminde, fonksiyonel sınıflandırma 5018 sayılı Kanun metninden çıkarılmıştır. Kaynakların sektörler arası dağılımının[4] izlenmesine olanak sağlayan fonksiyonel sınıflandırma uygulaması sürdürülmelidir.
4) Mart 2021 tarihinde yayınlanan Ekonomi Reformları[5] paketine göre tek bir belge haline getirilecek olan Orta Vadeli Program (OVP) ve Orta Vadeli Mali Planın (OVMP[6]) zamanında yayımlanması ve bütçe ile üst politika belgesi arasında ilişkinin kurulması gerekmektedir.
5) Üst politika belgelerinin bütçe yapım sürecine uygun şekilde ilerlemesi. 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanununda 2011 yılında yapılan değişiklikle hazırlanma ve açıklanma süreçleri Mayıs ve Haziran aylarından Eylül ve Ekim aylarına çekilmiştir. Yılmaz ve Akdeniz’e göre, sürecin değiştirilmesiyle birlikte söz konusu iki belgenin “bütçeye yön verme özellikleri”nde[7] bir azalış söz konusudur. Üst politika belgelerinin yayınlanması ve bütçe hazırlık sürecinin başlaması arasındaki uyumsuzluk kamu idarelerini ödenek tavanları ve uygulanacak politikalar henüz belirsizken bütçe hazırlığı yapma yükümlülüğü altında bırakmaktadır.[8]
6) Üst politika belgelerinin[9] hazırlanma aşamasında Türkiye Büyük Millet Meclisinin sürece dahil edilmesi gereklidir.
7) Etkili bir denetim mekanizması için mevzuat çerçevesinde milletvekillerine sunulması hükme bağlanmış tüm raporların Plan ve Bütçe Komisyonunda görev alan milletvekillerine zamanında iletilmesi büyük bir önem taşımaktadır. Plan ve Bütçe Komisyonu tutanaklarında yer alan milletvekillerinin beyanlarına göre parlamenterler bütçe görüşmelerinden önce ilgili dokümanları yeterli seviyede inceleyecek zaman bulamadıklarını ifade etmişlerdir.
8) Türkiye Büyük Millet Meclisi Plan ve Bütçe Komisyon Tutanaklarını izleme çalışmamız sonucunda bütçeyi görüşmek için komisyona tanınan ellibeş günlük sürenin Merkezi Yönetim Bütçe kanun teklifi, kesin hesap kanun teklifi ve Sayıştay raporları ile bütçeye ek olarak sunulan diğer belgelerin birlikte görüşülebilmesi için yeterli olmadığı gözlemlenmiştir. Kesin hesap kanun teklifinin Sayıştay raporları ile detaylı bir şekilde görüşülmesi ve TBMM’nin denetim yetkisini uygulayabilmesi için bir alt komisyon kurulması, Meclisin denetim görevini yerine getirebilmesi adına önemli bulunmaktadır.
9) Türkiye Büyük Millet Meclisi’nin denetim ve katılım yükümlülüğünü yerine getirebilmesi amacıyla Merkezi Yönetim Bütçe Kanun Teklifi ve Kesin Hesap Kanun Teklifinin Plan ve Bütçe Komisyonu’nda görüşüldüğü sürenin arttırılması ve uluslararası standartlara uygun hale getirilmesi gereklidir.[10]
10) Bütçe hazırlık sürecinde sivil toplum örgütlerinin ve vatandaşların sürece dahil olmasının sağlanması demokratik ve katılımcı bir bütçe yapım süreci için önemlidir. Türkiye’de orta vadeli program ile orta vadeli mali plan vatandaş bütçe rehberi formatında yayınlanmamaktadır.[11]Cumhurbaşkanlığı Strateji ve Bütçe Başkanlığı tarafından 2019 yılından beri yayınlanan Vatandaşın Bütçe Rehberi, icraatın tanıtımı yerine teknik ve hukuki dilden arındırılmış, kolay anlaşılır ve ölçülebilir hedeflerin bulunacağı bir şekilde düzenlenmelidir.
11) Bütçe kanun teklifinin ve parlamentoda yasalaşan bütçenin açık veri politikası kapsamında makine tarafından okunabilen veri formatında kamuoyu ile paylaşılması gerekmektedir. Önceki maddede belirttiğimiz vatandaşlar için bütçe rehberi uygulamasının geliştirilmesine ek olarak; kamuoyunun, sivil toplum örgütlerinin, mesleki kuruluşların ve ilgili tüm paydaşların bütçe yapım sürecine üst politika belgelerinin belirlenmesi aşamasında dahil olması kaynakların dağıtım mekanizmasında demokratik sistemi geliştirmek için önemlidir.
12) Toplumsal Cinsiyete ve Eşitsizliklere Duyarlı ve Katılımcı Bütçeleme ilkelerinin uygulamaya konulması, eşitsizlikleri gidermek üzere stratejik politika belgelerinin hazırlanması ve ilgili tüm toplumsal kesimlerin katılımıyla eşitsizliklerle mücadele politikaları oluşturulması gerekmektedir.
[1] Emil, F. (2019). Merkezi Yönetim Bütçesi Takip Raporu IV 2018 Mali Yılı Merkezi Yönetim Bütçe Uygulaması Sonuçları (Ocak-Eylül 2018) (EAF-RR/19–01; Ekonomik Araştırma Forumu Çalışma Raporları Serisi). Koç Üniversitesi -TÜSİAD Ekonomik Araştırma Forumu. https://www.tusiad.org/tr/yayinlar/raporlar/item/10252-tusiad-merkezi-yonetim-butcesi-takip-raporu-iv
[2] Emil, F. (2019). Merkezi Yönetim Bütçesi Takip Raporu IV 2018 Mali Yılı Merkezi Yönetim Bütçe Uygulaması Sonuçları (Ocak-Eylül 2018) (EAF-RR/19–01; Ekonomik Araştırma Forumu Çalışma Raporları Serisi). Koç Üniversitesi -TÜSİAD Ekonomik Araştırma Forumu. https://www.tusiad.org/tr/yayinlar/raporlar/item/10252-tusiad-merkezi-yonetim-butcesi-takip-raporu-iv
[3] Emil, F. (2019). Merkezi Yönetim Bütçesi Takip Raporu IV 2018 Mali Yılı Merkezi Yönetim Bütçe Uygulaması Sonuçları (Ocak-Eylül 2018) (EAF-RR/19–01; Ekonomik Araştırma Forumu Çalışma Raporları Serisi). Koç Üniversitesi -TÜSİAD Ekonomik Araştırma Forumu. https://www.tusiad.org/tr/yayinlar/raporlar/item/10252-tusiad-merkezi-yonetim-butcesi-takip-raporu-iv
[4] Jacobs, D., Hélis, J., & Bouley, D. (2009). Budget Classification [Technical Notes and Manuals]. International Monetary Fund Fiscal Affairs Department. https://blog-pfm.imf.org/files/budget-classification-1.pdf
[5] Hazine ve Maliye Bakanlığı. (2021). Ekonomi Reformları. https://ms.hmb.gov.tr/uploads/2021/03/Ekonomik-Reformlar-Kitapcigi.pdf
[6] 20/5/2021 tarihli ve 7319 sayılı Kanunun 8 inci maddesiyle, “orta vadeli mali plan” 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’ndan çıkarılmıştır.
[7] Yılmaz, H. H., & Akdeniz, İ. (2020). Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sistemi İle Değişen Kamu Mali Yönetim Sisteminde Program Bazlı Bütçe Sistemine Yönelik Bir Yapılandırma Önerisi. Sayıştay Dergisi, 117, 87–114.
[8] Yılmaz, H. H., & Akdeniz, İ. (2020). Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sistemi İle Değişen Kamu Mali Yönetim Sisteminde Program Bazlı Bütçe Sistemine Yönelik Bir Yapılandırma Önerisi. Sayıştay Dergisi, 117, 87–114.
[9] Üst politika belgelerine örnek olarak Kalkınma Planı, strateji ve eylem planları, Cumhurbaşkanlığı programı, Cumhurbaşkanlığı yıllık programı gösterilebilir.
[10] Anayasanın 161’nci maddesinin üçüncü fıkrası ve 5018 sayılı kanunun 18. maddesine göre merkezî yönetim bütçe kanun teklifi malî yılbaşından en az yetmiş beş gün önce Cumhurbaşkanı tarafından Türkiye Büyük Millet Meclisine sunulur. Bütçe teklifinin ellibeş gün içinde Plan ve Bütçe Komisyonunda görüşülüp kabul edilmesinin ardından, bütçe kanun teklifi Genel Kurulda görüşülür ve mali yılbaşına kadar karara bağlanır.
[11] International Budget Partnership. (2019). Open Budget Survey Turkey Country Summary Report. https://www.internationalbudget.org/sites/default/files/country-surveys-pdfs/2019/open-budget-survey-turkey-2019-en.pdf
