基建工程是反映管治態度的一面鏡子
泛舟論章│劉炳章
近日，啟德體育園及廣華醫院建築工程被揭發電線槽不合規，再次引起社會關注香港基建工程超支、延誤、質素、安全等問題。發展局在去年指出，當時的過去5個財政年度，共有6項向財委會申請提高核准預算的項目，總超支約137億元，當中大部分是由港鐵沙中線工程（前期及餘下工程部分）造成。
此外，期間有約90個主要甲級工務工程項目完工，當中70個因核准撥款過程長及惡劣天氣等因素而延誤，平均有三個季度的延誤。工程造價頻繁超支，政府頻繁向立法會申請追加撥款，以公帑「埋單」，監管缺失問題頻仍，不少高成本大型基建的經濟效益，在一般市民眼中卻不明顯，難免令人有「大白象」之感。
特首最新一份《施政報告》進一步深化對北部都會區的規劃，未來鐵路網絡將是完善北都公共交通系統的重要環節，加上沿線配套、大學城等規劃，必然大興土木。筆者早前撰文已提及，除了考慮本地工程人手需求大增外，仍有一系列工程超支、延期、素質參差、施工缺失等問題需要正視，這不僅影響經濟及政府威信，更與市民福祉及生命安全攸關，不能忽視。
奪命意外頻生 貪污醜聞不斷
政府目前的工程監管過分依賴文件報告，而巡查、實地檢測及智慧科技應用不足。例如，近日廣華醫院及啟德體育園工程被揭發電線槽鍍層厚度不合標準，惹來知情人士及立法會議員批評。事件中，針對工程的檢測，醫管局及文化體育旅遊局只表示物料供應商有提供認可實驗室的檢測文件。單純靠着檢測文件的方式，而無抽樣檢查、實地檢測等嚴謹程序，增加了造假的誘因及空間。
工程虛報、漏報、監管缺失等已不是第一次發生，先不論「驗文件」的意義，連文件本身不齊全也是常有，一般當承建商完成項目前期工作後，需提交檢查及測量申請（Request for Inspection/Survey Check）RISC表格，經工程監督人員實體檢測，確保施工質量及安全性。
港珠澳大橋香港段工程中，路政署承認有接近三成的RISC表格是在竣工後補交，同時有大量表格遺失。大橋工程期間，更有承判商人員貪污造假，擅自更改測試日期，偽造檢測結果；2019年港鐵沙中線紅磡站工程被揭發剪斷鋼筋，同樣有RISC表格漏填、大量遺失；1999年天頌苑公屋工程被揭發短樁醜聞，立法會成立特權法小組調查，筆者時任建測界立法會代表參與其中，發現工程監督人員缺失嚴重，涉及刑事罪行。工程監管不時出現問題，然而政府靠驗文件「講個信字」的思維裹步不前，這種把公眾安全置之不理的做法是何等兒戲？
在施工安全問題上，早前柯士甸道西工地有兩名男工人在地下管道維修期間疑吸入沼氣暈倒，失救身亡；近日東涌醫院建築工地發生奪命工傷意外、中九龍幹線油麻地工地吊臂車吊運鋼筋鬆脫，4名工人被擊中受傷……工業意外頻生，建造業議會深感遺憾，呼籲各承建商東主親身到工地傳遞安全訊息，加強安全措施。業界管理負責人及政府必須加強教育、宣傳、巡查、監督及懲罰，多管齊下，積極響應「生命第一」、「向危險說不」，否則只會害人害己。
成本控制不力 超支延誤常見
筆者年輕時，曾經搭乘工人吊桶下降至地底30多米深的沉箱（由人工開鑿的垂直空心井，灌注鋼筋混凝土後作為地基）見證檢測人員以手錘鑿擊石面測試硬度，當刻簽名作實，再鑽取石層樣本帶回實驗室進一步檢測作準；筆者也曾經搭乘工地臨時工人升降機，上落40多層施工中的商廈外牆進行檢測。筆者列舉以上例子，既涉及監管者實地檢測，也能體驗到工人在地底及高空作業的危險性。有否進行實地、實際的勘查、檢測，差別相當大。
大型基建牽涉龐大利益，容易產生貪污問題；非必要的行政流程應該盡量簡化，而檢測則盡量細緻、科學化、智能化。參考內地早前的溯源防偽技術，因應假貨市場泛濫，內地設立「國家物聯網標識管理公共服務平台」，廠商上傳商品的生產流程及物流資訊，為商品生成二維碼，通過大數據雲端技術，買賣雙方的行動都即時反饋平台，巨細無遺，出現意外也能追查根源。
在品質控制方法上，政府可以參考溯源監管，為需要檢驗的建築物料按一定單位分派編碼，嚴謹記錄檢測工序；在地盤使用電子化、人工智能輔助監督流程，實時實地檢測，為樣本生成獨有的編碼及拍照上傳，並以簽署電子文件的方式省時、省減遺漏風險。筆者亦非提倡過分監管，以免拖慢施工程序，只需按關鍵程度設立合理的AQL（Acceptable Quality Limit）標準檢測，確保不危害人身安全或公眾健康，牽涉結構、消防、健康衞生等安全問題的設計、施工、驗收等，盡可能加強監管，如在關鍵的結構接駁位置施工時，監管人員除進行實時、實地、實體檢測外，可用電子方式全過程追蹤，舉個例子：在地底抽取石層樣本作檢驗，實時智能拍照生成編碼、簽名、加封條，完成後傳送至中央驗收監控系統，即使出事也能更快更準追查來源，如果仍然有缺失，應予以嚴懲。
除此之外，建造成本超支及工程延誤相當常見。工程超支本來是全世界普遍的情況，當經濟不景時，政府靠增加公共投資基建，以逆周期方式刺激經濟增長，以經濟不景氣時的標準去計算成本價格，到動工時自然需要按照同期增長的物價計算，計及通脹。
這在大型工程更明顯，例如某項工序需要大量特定工人，拉動需求側，工資價格隨即上調。問題是，除通脹及市場波動外，超支與預算的差距過大，亦可能是項目管理層成本控制不力；更甚者，是承包商故意壓低價格投標，得手後再透過操縱工程及索賠方式牟利，有如合法欺瞞。要解決這個問題，需在招投標模式、合約內容、制度改革等着手，把商家利益與風險和公共利益綑綁在一起。
政府本財政年度首6個月的整體開支為3500多億元，收入則只有1300多億元，計及發行綠色債券等「收入」後，綜合賬目有1777億元赤字。目前港府財政儲備有6571億元，如果扣除綠債等「收入」，只餘6100多億元，以政府每年支出7000多億元計，現只夠支撐9個月左右，惟以前常有約20個月財儲。未來基建項目支出龐大，而財儲持續下降，經濟前景亦不太樂觀，有行會成員私下擔憂，反對以發債作為「收入」，現在更需審慎理財，嚴格檢視基建項目迫切性、支出、加強控制成本，應省則省、應使則使。
在發展鐵路上，港鐵具有自然壟斷性，缺乏競爭，自然需要政府加強對品質、效率及成本管控。2007年兩鐵合併之前，香港的鐵路項目採用「擁有權模式」興建，鐵路公司自行負責融資、設計、建造，政府的角色則是補貼（現金或地產發展權）工程，雖也有超支，但與現時相比完全是小巫見大巫，如：西港島線採用「擁有權模式」發展，超支達31億元，由港鐵自己承擔；反觀高鐵香港段採用「經營權模式」，政府透過委託Entrustment方式，由港鐵設計及承建，僅26公里工程原定造價為668億元，其後暴升至864億元，超支高達196億元，平均每公里33億元，成為全球最貴的鐵路，全由公帑埋單，更延誤三年多。
這固然和工程規模及複雜性有關，但不可否認「經營權模式」下政府需要獨力承擔超支及延誤風險，而港鐵本身卻沒有誘因去幫政府省錢、趕期，相反工程超支愈多，港鐵收取管理費愈多，是多麼的反智！
為激發承包商或承建商減少超支延誤，應考慮多用「興建、營運、轉移」BOT模式（Build, Operate, Transfer如紅隧、西隧等，交由私人財團自資興建、營運一定年期，期滿後轉移予政府）、「設計 — 建造」模式Design-Build（把設計及建造的責任集中在同一份合同，既加快流程，更是固定金額包干）、PPP模式（Public Private Partnership）公私營機構合作等。善用市場力量，省減公帑投入，降低政府承擔的風險，而私人企業在特定情況下也能盈利；另外透過共同參與融資，也能讓私企在花錢時覺得「肉痛」，自然有動力考慮成本效益問題。
政府基建工程承包或承建合同一向被幾家外國大集團壟斷，應該盡可能適當拆細，既能增加競爭性，也可扶持本地中小型企業，減少層層分判、分包的剝削，節省公帑。拆細合同後貪腐空間減少，而負責監管的政府部門就要承擔好各方面協調、對接的工作，這本也是他們的責任，不能一味依賴顧問。
合約適當拆細 減少層層分包
總體而言，香港基建的安全系數很高，哪怕是偷工減料也難倒塌，今天貪污情況其實不多，如何更好地預防？可以從三個方面思考：
其一是合約方面，把合約適當拆細，減少層層分包。
再者是法例、法規方面的規管必須嚴謹到位，加強監管及提高貪污、偷工減料的罰則，針對以往某些顧問公司或承建商在鬧出問題後被罰「停賽」，但不久又再「復活」，或透過附屬、姊妹公司等，再次獲得政府的新合約，有必要堵塞漏洞，加重阻嚇性，如規定涉事承建商及其附屬、姊妹公司一概「停賽」的期限、扣分制度等，加設罰款、除牌，扣分至一定水平則不能參與投標；用「吹哨子」（舉報）獎勵機制激發企業自我管控。
最後是提倡道德、社會責任，透過教育，宣傳等，對違規、罔顧安全、以私利凌駕公眾利益等的顧問行或承建商，以name and shame的做法點名批評涉事者，以儆效尤。
筆者過往曾擔任港鐵非執董，政府持港鐵75%股權，是單一最大股東，董事局19人，政府只有4個官員代表，既不出任董事局主席或屬下任何小組主席，且愛以「個人身份說話」，美其名是保障小股東利益，某程度反映政府「不想管」的心態，奇怪？
基建工程是反映管治態度的一面鏡子，對港鐵的營運、鐵路建設乃至大型基建的開支、成效等，牽涉龐大的公帑、公眾利益及安全問題，政府如何對待基建，相當於如何對待市民。過去常說反對派「拉布」影響施政效率及撥款，現在行政主導全面落實，是合適的時機拿出施政魄力，完善加強基建工程的素質、成本、進度、監管機制，維護香港的專業精神及獨特優勢不褪色。
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原文載於2023年11月15日信報財經新聞。
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