世銀碳定價報告首度納入台灣碳費制度 台灣該如何反思與加速減碳？
文：林雨璇／台灣氣候行動網絡研究員；原文刊登於CSR在天下
世界銀行5月21日發布2024《碳定價現況與趨勢報告》指出，截至2024年4月，全球共有75個正在實施的排放交易體系（ETS）及碳稅機制，涵蓋了全球24%的排放量，報告也納入台灣即將實施的碳費制度，以每噸碳排10美元計算。
報告指出，越來越多國家和地方政府正致力於推動實施碳定價工具，特別是許多大型中等收入國家，如巴西、印度、土耳其等。已有碳定價機制的國家也在擴大覆蓋範圍，例如歐盟於2023年提出建立新的排放交易體系ETS2，將建築、道路運輸和其他部門納入其中。
然而，世銀報告提醒，儘管碳價上升且覆蓋範圍擴大，但各國的承諾和已執行的政策間仍存在落差，目前的努力並不足以達到《巴黎氣候協定》目標，還需要更多的政治承諾及努力。
全球碳定價持續增加 政府採用多種碳定價工具擴大覆蓋範圍
世銀報告指出，全球共有75個實施中的碳價制度，較前一年淨增2個，其中碳稅的數量稍微高於ETS，分別為39個和36個（見圖一）。
在新增加的碳定價制度中，台灣碳費也被列入在世銀報告中，將其歸於碳稅制度之一，並以10美元計算碳費費率。
已經實施碳定價工具的國家正在尋求擴大覆蓋部門，讓更多排放源受到管制，除了常見的電力和工業部門外，國際航空、船運、廢棄物等也開始被納入管制。此外，也有不少國家正在研擬新的碳定價實施計畫，如土耳其、印度、越南、巴西、阿根廷、烏拉圭、摩洛哥等。當中不少國家是受到歐盟碳邊境調整機制（Carbon Border Adjustment Mechanism, CBAM）的影響，為降低潛在的CBAM成本，開始實施或預計施行碳定價。澳洲、加拿大、日本及英國也計劃實施自己的碳邊境調整機制。
世銀報告計算，約70%的國家或地方政府同時採用兩種以上的碳定價工具，以擴大覆蓋範圍並提高碳價，如荷蘭、匈牙利等透過碳稅來彌補ETS的不足，或如歐盟引入第二個ETS，以覆蓋更多的排放源。
儘管碳定價工具的覆蓋範圍不斷擴增，但在短期內，全球溫室氣體排放的覆蓋率可能僅達到30%，距離COP26上所宣示的2030年覆蓋60%目標仍有差距，需要投入更多的努力。
碳價漲跌參差不齊 碳價水準仍不足以達到巴黎協定目標
過去十年碳價雖穩定成長，但2023年的碳價卻有所不同。過去一年，有超過一半以上的碳稅皆提高稅率，其餘則維持現狀。然而ETS的價格漲跌卻參差不齊，約有10個ETS的價格下跌，包括紐西蘭、韓國、歐盟、英國等。雖然ETS價格本來就更容易波動，但世銀報告指出，若價格持續下降或波動，將會削弱長期的價格訊號，為投資帶來更多的不確定性。
2023年各國ETS價格下降的原因各異。以歐盟為例，由於經濟成長停滯再加上能源價格危機所導致化石能源的消耗減少，使工業和電力部門的排放有所減少，進而導致價格下跌。紐西蘭ETS下跌的原因則是出於對未來市場剩餘配額的不確定性所導致。
儘管採用碳定價的國家數量持續成長，受碳定價管制的部門也持續擴張，但碳價普遍過低，甚至遠不及達到巴黎協定2°C目標所需的碳價。如圖二所示，根據IPCC估計，若要達到升溫限制在1.5°C的目標，2030年的碳價應該達到226～385美元，然而現階段並未有任何一個碳定價機制達到此目標。
至於升溫控制在不超過2°C目標，根據碳價高層委員會（The High-Level Commission on Carbon Price）建議，碳價應該落在63～127美元間，然而現階段也僅有7個碳定價機制有達到或超過63美元，這些機制僅涵蓋不到1%的全球溫室氣體排放量。
碳價收入創新高 一半以上用於氣候和與自然相關專案
如圖三所示，碳定價收入逐漸攀升，2023年總收入達1,040億美元，較前一年成長4%，其中多來自於歐盟ETS。ETS的收入普遍高於碳稅，佔據大宗，若免費配額減少，收入將會進一步增加。
碳定價收入有助於實現財政、經濟、社會和環境目標，包括稅制改革、減緩氣候變遷、資助氣候相關計畫等。大多數國家或地方政府使用碳定價收入為氣候相關計畫提供資金或支援總預算。2022年全球碳收入有一半以上用於綠色和發展專案，包括綠色交通、能源效率、再生能源等。也有部分國家選擇將碳定價收入返還給家庭和企業，以幫助受影響家庭減輕負擔（見圖四）。
政府允許碳抵換 將碳價格訊號延伸至未覆蓋部門
除了同時採用不同的碳定價工具進行直接管制，不少政府也允許管制對象使用碳權來履行部分減碳義務，現階段共有7個碳稅和23個ETS允許碳抵換，包括中國、韓國、新加坡、南非等，以尋求碳定價政策和碳市場間的互補，將價格訊號傳達給未被覆蓋的部門，並吸引國際氣候融資。這顯現碳定價工具政策設計的多樣性，各國也會依據實際情況進行調整。
然而，多數國家對於碳抵換皆設有限制，例如幾乎所有國家都只允許使用國內所產生的碳權，僅有韓國跟新加坡接受國際碳權（見圖五）。針對國際碳權部分，新加坡並非是任意開放國際碳權進行碳稅的抵換，對於可抵換的碳權設有嚴格的環境完整性標準，並限制至多只能抵換5％。
碳權市場連續兩年皆萎縮，市場擔憂仍存在
自2022年開始，碳權的發行量呈現下降趨勢，市場對碳權的品質和誠信仍有所擔憂，導致碳權價格普遍下跌，尤其是再生能源和森林與土地使用中的避免排放專案的發行量幾乎腰斬（如圖六），原因是這兩種類型的專案在外加性上所面臨的挑戰加劇，受到許多批評及質疑，尤其是後者更是因被指出核發量過度高估而持續受到批評。
現階段碳權仍是以自願需求為主，雖然合規需求正在逐漸增加。以自願買家而言，買家更偏好具有特定屬性的碳權，包括專案地點、類型和核發年份，並願意為此支付更高的價格，但市場對於年份較長遠的專案和方法學存有擔憂。
碳權長期以來一直備受質疑與挑戰，為此，不少國際組織嘗試為碳權品質做出區隔。如ICVCM正在制定核心碳原則（Core Carbon Principles, CCPs）和評估框架，將針對碳權機制和方法學進行評估，並在今（2024）年4月公告了首批符合CCPs的碳權機制，其中包含ACR、CAR跟Gold Standard，預計在今年第三季就可以有碳權獲得CCP標籤認證。
CCP被部分國家視為是碳權品質最低標準或潛在的國際標準，這將有助於增加政府信心，使其在國內機制和框架中採用碳權。
除了管理碳權供應，在需求方面，也有多個倡議正在嘗試解決企業過去在進行環境聲明時未受監管的隱患。如SBTi和VCMI皆分別為碳權的使用制定進一步的指引。在國家層面上，歐盟便在「消費者賦權綠色轉型指令」（Empowering Consumers for the Green Transition Directive）協議內，禁止企業進行基於碳抵換的環境聲明，預計今年會再進一步進行談判。美國也試圖提供相關的碳權使用指導。
綜上所述，碳權的用途正在逐漸擴大，然而市場擔憂從未停止，若要真的發揮碳權在氣候行動中的功能，避免淪為贖罪券或是漂綠的工具，無論是供給面或需求面上，都需要更為嚴格的規範，以確保環境完整性。
台灣碳費怎麼訂？訂多少？
從世銀報告回顧台灣現況，可以發現世銀所指出的幾個關鍵問題也同樣是台灣的問題，包括碳價過低、政府承諾不夠、政策執行與承諾目標有所落差等。世銀報告中提到的數點提醒，也值得台灣各界在碳定價政策訂定時參考。
首先，世銀報告首次將台灣碳費列出，並以10美元計算，這表明，雖然台灣碳費尚未正式實施，但國際上也認同，台灣碳費不應低於10美元，且應於今年開始徵收。
但從圖表中也可以看出，新台幣300元實際上並不多，在全球尺度下排名中後段（見圖二），因此，台灣應該更為積極、更具雄心地設定碳價，才能有效應對氣候緊急狀態。
不少學者及環團指出，碳費起徵價格應訂為新台幣500元，才能在2030年將碳價提高至3,000元，以達到巴黎協定目標所需的碳價。300元應視為台灣碳價的底價，換言之，無論企業可以得到的折扣為何，都必須承擔一噸至少300元的排碳成本。
其次，世銀報告指出，雖然不少國家利用碳抵換來增加政策工具的彈性，以將碳價格訊號擴散至未受管制的部門。然而世銀報告也分析，大多數國家在採用碳抵換時都相對謹慎且小心，並設立許多附加條件，其中幾乎所有國家都只允許使用國內產生的碳權，僅少數例外。作為例外之一的新加坡則是針對國際碳權的資格訂定嚴格條件，並要求企業必須使用符合環境完整性標準的國際碳權。
然而，這些針對國際碳權的嚴格附加條件並未在子法中體現出來，且政府以鼓勵國內減量之緣由，將國內碳權效益放大1.2倍，更是與國際做法不符，甚至開放俗稱垃圾碳權的先期專案作為抵換之用，如此寬鬆的碳抵換規範實在難以令人信服，這些漏洞可能削弱碳費的可信度和公平性，並讓外界對碳費的實質減碳效益產生懷疑。
最後，在碳費收入的使用上，世銀報告指出碳定價收入多用於氣候和與自然相關專案，避免將碳費再返回給污染者。於台灣而言，碳費收入使用的規劃應該要更加透明，並優先將碳費用於促進減碳且具社會效益的公共投資上，以推動台灣社會邁向低碳社會。
【參考文獻】
