詹順貴｜環境訴訟與法律發展 — 從美麗灣環評案談起》

文／吳昀柔

前言

國家為何要發展BOT？又國家為何要經濟發展？今天，透過美麗灣環評案，解開經濟發展背後不為人知的一面，由此認識何謂環境訴訟。美麗灣開發案官司至今已糾纏近十餘年，它為台灣第一件確認徵收的案例。所謂「美麗灣」一詞，實為台東縣卑南鄉的杉原海岸，此海岸在開發之初以美麗灣渡假村股份有限公司（以下均簡稱美麗灣公司）投資興建，與台東縣政府合作進行BOT的建造。在興建過程因政府和建商有意規避環境影響評估（以下均簡稱環評）程序，引起社會上環保團體及社運律師的注意，因而展開一連串爭議事件。

此次講座邀請到詹順貴律師主講，詹順貴律師本人為美麗灣開發案環境訴訟參與者，對於環境法充滿熱忱，曾任行政院環保署環評審查委員會委員，也曾出任行政院環保署副署長一職，至今仍為積極投入環保運動的社運律師。

經濟發展的意義

經濟發展一詞，政府普遍以增加GDP、促進人民就業、稅收興建公共建設為官方說法，但其核心目的，以政黨角度來看，為使政權穩定；反之以人民來看，為的是使生活衣食無虞。簡單來說，其意義在於，維持一個「幸福」或「尊嚴、適足的生活環境」。

回到美麗灣環評案來看，為何人民會如此重視經濟發展建設中對環境的評估和環境受破壞的程度？緣於人們較重視生活環境中的健康舒適度，達成此一條件才得以進行良好的經濟發展。

然而經濟發展很大部分的資源都在資本家手上。

BOT的發展

《海角七號》經典台詞：「山也BOT，海也BOT」，近年許多財團壟斷山海第一排的美景資源，為的是自身更多更大的利益，便與政府合作開發自然環境。

何謂BOT？BOT全名為Build-Operate-Transfer（興建–營運–移轉），由民間企業投資興建並營利，期滿一段時間後，收歸政府繼續營運，亦即移轉建築之所有權予以政府。

而美麗灣開發案當初是BOT案，以法條宗旨來看，促進民間參與公共建設法(簡稱促參法)第三條所定義的「公共建設」，為供公眾使用或促進公共利益之建設，但旅館有如同鐵路、捷運般促進公共利益嗎？旅館收費方提供住宿，屬於供公眾使用嗎？此點政府扭曲法律來同意旅館興建，使許多利益收規財團私有化。

關於美麗灣

美麗灣（台東杉原海岸）屬於颱風迎風面，同時也被國家劃為一般保護區，在一般保護區範圍之下，其保護原則為：「以不影響環境之生態特色及自然景觀下，維持現有之資源利用型態。」所謂「維持現有之資源利用型態」，舉例來說，一般海水浴場的使用，僅在沙灘上擺放一些可供遊客沖洗的硬體設施或移動廁所，這樣的營運及土地使用便符合對一般保護區的土地利用，可維持原來生態樣貌，然而民宿及飯店的興建，是否符合「維持現有之資源利用型態」，環保團體抱持著許多存疑。被規列為一般保護區的杉原海岸，依據中央研究院生態多樣中心所述，其海岸孕育豐富的海洋生物，具有極大漁業經濟資源。

又杉原海岸，此一區域屬於原住民的傳統領域，包含了阿美族、卑南族等族群，為原住民部落主要的祭儀場所，像是豐年祭、海祭等儀式，不僅如此，其海岸周邊蘊藏許多史前文化所遺留下的新石器時代遺址，富含豐富的人文歷史。

美麗灣種種面貌綜合下來，是個自然生態及人文發展兼具的重要之處。

建商及政府規避環評

對於旅館之興建，依開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準（簡稱認定標準）第二十條第七項：「位於山坡地、國家風景區或臺灣沿海地區自然環境保護計畫核定公告之一般保護區，申請開發或累積開發面積一公頃以上。」[1]需進行環評。因此未達一公頃之開發，不需進行環評審查。美麗灣公司為省略環評步驟，將向台東縣政府所申請興建之土地，分為編號364及364–4兩塊土地，其中編號364–4作為申請興建旅館之土地，為面積0.9997公頃，藉此規避環評法。

規避環評後的建商，直接取得旅館主體建照，是一種授益的行政處分，往後以此授益之保障（信賴保護原則）申請擴大開發面積進行所有土地的全區興建，此時才進行環評的送審。以先得建照後進行環評的方式，讓台東縣政府不得不讓全區六公頃的土地開發案環評過關。

對於政府同意建商切割土地規避環評的作法，同時也違犯到原住民族基本法（簡稱原基法），開發案環評發生的同時，正處於原基法實施一年多之時，其中原住民族對於此開發案應有「諮商同意權」（原基法第二十一條第一項），但政府卻視若無睹，未和當地原住民族進行溝通協商。政府視原基法為具文而未進行協商步驟，對此延伸至亞泥礦權展限案的最高行政法院判決來做比較，每次展限的申請與審查，應適用申請當時的法條，而此法理也應類推至環評法的審查（兩者案件皆觸及原基法），故環評法應補辦，確定審查通過後方可進行興建。

人民提起公民訴訟

第一件訴訟案：0.9997公頃土地建照無效。（公民訴訟勝訴）

第二件訴訟案：第一次環評無效，撤銷。

第三件訴訟案：第二次環評無效，撤銷。

公民訴訟案的判決書：101年2月23日高雄高等行政法院100年度訴更二字第36號，主文截錄為以下：

被告（台東縣政府）應做成命參加人（美麗灣公司）停止坐落在台東縣卑南鄉加路蘭段364–4地號土地上實施開發行為之行政處分（同意開發土地並核發建照之行政處分）。

判決認為，台東縣政府應禁止美麗灣公司繼續開發，應停工作為處分。

判決理由統整以下：

(1) 旅館的單獨興建難有營運價值，往後應會包含更多遊樂設施，否則便失去休閒渡假之功能。

(2) 建照申請成功後即進行擴建申請，明顯非僅在最初申請之0.0097公頃土地上興建旅館，此為規避環評手段。

(3) 台東縣政府以土地分割方式容許開發單位分期興建，藉此規避環評法，已使環評法相關規定形同具文，此行為已比怠於職務更為嚴重。

(4) 美麗灣公司取得建照此一行為，屬明知行政處分違法，或屬因重大過失而不知該行政處分違法，其信賴不值得保護。事後雖補做環評審查，仍溯及既往失效（環評法第二十二條）。

但人民、環保團體及當地原住民部落是真的勝訴嗎？其實未然。建築物主體仍在，並未拆除，而台東縣政府在多年後也借屍還魂，以不同名稱重新招標土地興建案。至於台東縣政府和美麗灣公司有受到損害嗎？其實也未然，儘管台東縣政府事後仲裁費需付約6.3億元，美麗灣公司則和政府仲裁取回對於不得興建之土地賠償費約6.3億元，對於私人財團僅顯示賺得比較少，而未有任何損害。

台東縣政府賠償美麗灣公司約6.3億元，監察院對此巨大數額抱持不認同態度，展開調查。調查發現仲裁案有諸多漏洞：第一，政府資訊應公開；第二，仲裁判斷評議應公開；第三，鑑價報告應公開；第四，為何環評不通過為不可抗拒之事由。然監察院對此除了向政府提出要求糾正外，無其他手段可以制約。對此台東縣政府不公開仲裁相關資料，社運律師另提起行政訴訟進行救濟。

這種經濟至上，邏輯至下的情況，與人民所期望的永續工程大大違背。所謂永續工程，注重永續的發展，世世代代不會受到極大的影響及破壞，以環境保護及最小傷害作為宗旨；相反的工程永續，指不斷編列預算、不斷開發招標，透過不斷的工程開發來促進經濟發展，而未顧及環境受到的破壞。

立即停工後的美麗灣開發案，又為何遲遲未拆除？緣於台東縣政府和美麗灣公司進行上訴，最高行政法院105年判字第543號判決表示，其建造執照及使用執照有效，因此台東縣政府便不進行拆除。

近年，台東縣政府將杉原海岸改頭換面，以ROT（Rehabilitate-Operate-Transfer）方式進行重新招標，因此地建築已有部分樣貌，為整建而非興建。杉原海岸整建目的改為文教設施的建造，文教設施定義為「經目的事業主管機關認定具文化、教育功能之解說、訓練、展演、研發、住宿、保存等相關設施」，看似為一促進公共利益之開發案，但或許只是重新進行再次包裝的美麗灣開發案，其著重部分也僅有文教設施中的「住宿」功能。

身兼多重角色的台東縣政府

在美麗灣開發案當中，台東縣政府不僅是「促參案的主辦機關」，也是與美麗灣公司訂立契約的「契約當事人」，在審查開發案階段，又為「建物管理主管機關」、「環評審查主管機關」以及「旅館開發許可目的事業主管機關」。在多重身分之下，難免溯及自身利益，因此難以以客觀角度去做審查工作，也就是為何台東縣政府在環評審查案屢屢放水速速通過開發案很大的一項原因。

法律發展-修法

為了使修法能順利，講者加入中央單位進行子法修法，加入原因為，具有中央部門身分對於修法較能產生實質影響力，也較能有效率帶動修法程序。

環評法施行細則修訂，將「國家公園、國家森林遊樂區、國家風景區、重要濕地、野生動物保護區、重要棲息環境、台灣沿海地區自然環境保護計畫核定公告之自然保護區或一般保護區」當中興建旅館、文教設施的環評改由中央審查。現階段已完成修訂。

環評法母法修訂，對於老舊環評案建設退場機制，僅進行至第一次草案公告。現階段未達成。

母法修訂和施行細則修訂差別在於，母法屬法律，需經由立法院進行三讀通過的程序，方符合法律明確性；而施行細則屬命令規範，子法有母法授權，則不需送交至立法院。因施行細則為內政程序較細微的調整，對於人民權利普遍未受影響，因此不需像母法同樣要求高標準的修改。

法律途徑外的人民團結

財團在社會上佔諸多優勢，人民該如何應對？第一，行使公民不服從權，藉此對抗行政公權力上的不公；第二，抵制無良財團，拒絕消費財團任何商品。人民的團結極其重要，否則，人民都是健忘的，時間流逝，便會使財團重新妄所欲為。

總結

「國家為什麼會敗壞？人民為甚麼要抗爭？」國家執政者通常並不是愚笨無知，很多時候為了維持永續執政權，以偏袒的方式去支持特別權力菁英，獲得自己權利。但一個理想的社會，應合理分配經濟機會與經濟利益，盡力保護個人權益，並在政治上廣泛分配權力。

聽講者提問

Q：對於環評案的過程，是否會有先畫靶再射箭的疑慮？（舉例，政府無論如何都想盡辦法使一案件通過）有無更科學或系統化的機制來避免此情況？

A：制度都是中性的，現在的環評的確強調科學客觀的分析去調查，但是操作制度的人，卻不是中立的，如台東縣政府今天擔任多重角色，根本無法達成客觀公正的評斷。而制度雖有不足，但可透過修法來改善，但操作制度之人一但偏袒某方向，便會造成法律理解上的曲解及執行上的扭曲。

Q：詹律師在題外話時，曾提及反對區段徵收，想請問反對理由為何？

A：認為整個制度都違憲。現今在高度發展國家（西方國家）都未出現區段徵收，大法官也曾多次解釋，區段徵收對人民財產權是一項極大侵害。區段徵收假借徵收之名，進行大規模土地開發之實，使政府在原目的達成後仍閒置15–20%之荒地，進行額外的標售土地，藉此增加國家財政收入。但實際上徵收面積應與開發面積數目相同，否則違反憲法第二十三條對人民最小侵害手段原則以及行政程序法第七條的比例原則。

Q：如何帶著法律背景走入社會運動？

A：找出有興趣的領域、積極參加社會運動、隨時關心社會議題。「投入」需要專注，第一，自己會吸收到許多知識；第二，別人會看見自己的努力。舉例來說，貧富差距大、高房價、高房租、起薪低都是現今年輕人社會值得關注的議題。

[1] 截自全國法規資料庫。

完整講座影音（免費觀看）：https://www.youtube.com/watch?v=g0CbRlRje60&ab_channel=%E5%90%B3%E6%98%80%E6%9F%94