作者 李鈞冠
宜蘭營養午餐的食安事件，在短短兩個月內數度躍上新聞版面，重新引起宜蘭縣民進黨團對於免費營養午餐政策的抨擊，這對強調「媽媽縣長」形象的林姿妙來說，無疑是一波政治危機。
儘管如此，縣長在第一時間前往醫院探視學童、縣府在第一時間更換供餐廠商、用「廠商自主送驗、縣府營養師抽查、縣府稽查小組雙週抽查一次」的三層把關機制回應相關批評。甚至有退休校長投書，主張營養午餐製作過程的疏忽，不能歸咎於營養午餐的政策不當。
這些事後檢討廠商、強調食安與政策無關的聲音，看似弭平了「免錢的最貴」的質疑聲浪，卻也讓「營養午餐政策可以怎樣更好」的討論無以為繼。
在這裡，筆者姑且不討論每年耗費鉅額的營養午餐經費，是否應該花在其他更有意義的地方、促進宜蘭建設。本文只單純討論：如果每年就是要將預算花在營養午餐，除了全額補助餐費以外，是否有其他更好的處理方式？先講結論：筆者認為營養午餐要好，應該以提升品質為目標，並協助解決校方自辦午餐的困難。
營養午餐應該「好」在哪裡？
在討論政策怎麼樣可以更好之前，應該先界定什麼叫做「好」？對誰「好」？站在林姿妙縣長或該退休校長的立場，營養午餐是「福利政策」，重點應該放在減輕家長負擔，不論貧富一律補助。
根據教育部2020年的統計，宜蘭縣國小、國中學生數為3.3萬人，以宜蘭縣教育處公訂的每餐補助42元、每學期100天來看，宜蘭縣每年花在補助營養午餐的費用為：33000 x 42 x 200 = 2.82億元，平均為每年為家長省下8400元的費用。
但站在家長的角度想，縣府全額補助的「免費」，並不能保證營養午餐的品質。除了廠商本身的烹調技術，食材的來源與新鮮程度、出餐時間、廚房設備、供應規模、廚工素質等，都是影響午餐品質的因素。
偏偏對許多家長來說，學童反應午餐油膩、調味過重、肉食過熟乾柴、蔬菜過熟軟爛的意見在所多有，甚至許多老師自己也不會選擇在校用餐。可見營養午餐除了「免費」以外，應還有其他可以提升的面向。
營養午餐的三種供應模式
午餐油膩、調味過重、食物不新鮮，這些看似是「執行面」應拿捏的細節，與背後所採用的午餐「供應制度」大有關係。一般來說，營養午餐的供應分成三種模式：
一、公辦公營：學校自己設有廚房，食材來源可能自行採購或向團膳廠商統一購買，但統一由學校自己聘僱廚工烹飪，只供應校內學生的午餐。
二、公辦民營：學校自己設有廚房，但食材由團膳廠商供應，並由團膳廠商派員進駐校園廚房烹飪，除了供應該間學校的午餐，有時也會供應該間學校週邊鄰近的其他學校，形同區域型的中央廚房。
三、民辦民營：校方不必提供廚房、食材或廚工，統一由團膳廠商在工廠烹飪完成後，將午餐裝桶，於午餐時間前送達各間學校。
一般而言，第一種公辦公營模式，因為必須由校方自行負擔行政、採購、雇傭廚工及食品安全的責任，成本最高，但因出餐過程能由校方自行把關、對菜單的變化更為靈活，且廚房離學生的距離近，可以在午餐時間的前一刻完成烹飪再配送到各班，午餐的品質通常最好。
第二、三種的公辦民營、民辦民營模式的優勢，除了能夠為校方節省行政成本，團膳通常會一次供應大量的學校及學生，能透過大量採購壓低食材成本，但相對來說，必須在有限時間內製作大量餐點，且餐點通常需提早1.5小時以上完成，難以控制食物溫度，以這次的食安事件為例，即是廠商的中央廚房未能掌控溫度，才導致雞腿未熟的情況發生。而在價格固定的前提下，廠商為獲得合理利潤，通常會以壓低價格，而非提升品質的方向進行決策。
根據中山大學教育研究所（朱啟華，2013）針對家長、校長、學校教師、營養師所做的調查顯示，超過76%的調查對象認為「公辦公營」最能保障品質，是最理想的供餐模式。
統一的免費補助，扼殺了公辦公營的供餐模式
如果我們的政策目標，是為了「品質更好」的營養午餐，應當積極提升公辦公營模式的比例。然而以目前的狀況來說，「追求便宜」反而成為校方及宜蘭縣政府在管理營養午餐的主流思維，原因即在於，校方經常沒有足夠的人力或經費，能夠負擔營養午餐繁瑣的行政工作。
何謂繁瑣的行政工作？依照《學校衛生法》，班級數達40班以上才可設置專任營養師，否則學校營養午餐通常由校長指派教職員兼任午餐祕書，負責午餐的統籌管理，包括：研擬菜單、驗收食材來源與檢驗報告、訪視廠商、維護廚房衛生與設備、處理廚餘廢棄物、收取及結算午餐費用、辦理營養教育講座、更新食材登錄系統、處理午餐突發狀況、聘僱及管理廚工…等。
雖然依照法規，擔任午餐祕書可以減少上課時數，但對於一名專業在教學的老師而言，仍是相當大的工作負擔；除了午餐祕書本身的職責重大，廚工的招聘也是另一個執行難題，由於廚工普遍低薪，加上寒暑假的職業空窗期，經常屬於缺工且人力素質較低的狀態。
在營養午餐工作吃力不討好的情況下，多數學校寧可採用公辦民營或民辦民營的方式，統一向團膳業者訂購桶餐。而「免費營養午餐補助」的政策，甚至增加了學校捨棄公辦公營模式、改採民辦民營模式的誘因。
先前提到，公辦公營模式的學校，必須各自負擔食材採購、雇用廚工及設備維護的成本，然而宜蘭縣政府的營養午餐補助價格，標準係與團膳業者統一簽約的「42元／餐」。一來，以校方的生產規模，難以將成本控制在42元以下；二來，若校方自辦午餐的價格高於補助，則超過42元的部分應額外向家長收取，亦或自行募款吸收？因此在統一營養午餐補助政策出台後，反而變相鼓勵學校，將較具品質的公辦公營模式，改變為品質相對沒保障的的民辦民營模式。
營養午餐除了補助，還可以做什麼？
本文根據中山大學的研究，以及周遭教師朋友的非正式訪談，推定公辦公營的營養午餐模式較能掌握品質，因此比民辦民營的模式更值得推崇。同時，本文試著回答「如果公辦公營的品質較好，為什麼民辦民營才是主流？」的問題，指出公辦公營模式在落實上的困難。
筆者認為，若要做好營養午餐政策，應該鼓勵學校採取公辦公營的模式，而非便宜行事地追求低價，採用團膳供應價格進行均一價的補助。
具體來說，如果宜蘭縣政府目前花在營養午餐採購本身近3億元補助經費，可以改為增加校方人事編制（午餐祕書）、補貼校方聘僱廚工、提供校方除供專業訓練課程、增加設備補助、食材聯合採購、公開午餐成本結構、明訂營養午餐的製作廚工／學生比及流程規範，甚至協助校方將廚房的環境整潔工作，委外給專業的環境衛生檢測公司。
粗略估算相關政策成本，宜蘭縣境內共約103間國民中、小學。宜蘭縣政府補助專職營養師擔任午餐祕書，60萬／人／年，一年不過6000萬的費用；即使加上廚工及廚工助理補助，一年不過1.5億費用；其餘一半用於廚房設備維護、公辦與民辦的成本差額補助，都比直接將3億元送入團膳業者口袋，能帶來更多的就業機會。
更進一步來說，解決營養午餐人力不足的問題，讓午餐不再只是追求「便宜吃飽」，而是「吃好、吃巧」，我們也才更有餘裕討論，如何讓營養午餐結合「食農教育」，將宜蘭在地美食如糕渣、卜肉、西魯肉、宜蘭港現流午仔魚等融入學校菜單，讓孩子從小認識這塊土地的飲食文化。
參考資料
朱啟華，2013，高雄市國民中小學午餐辦理現況及改進策略之研究，中山大學教育研究所
