美日台外交誰掌舵? — AIT、交流協會派任分析
美國在臺協會(American Institute in Taiwan, AIT)原處長酈英傑(Brent Christensen)本週卸任離台，酈被稱為歷來最友善、與台灣淵源最深的處長，為一「真朋友」。接任的原國務院副助卿孫曉雅(Sandra Oudkirk)來台履新，正在隔離中。孫是AIT成立以來第15任處長，也是首位女處長。究竟美國派駐台灣的人員，背景都是為何? 層級又到哪邊呢?
要談AIT，得先從「日本模式」談起。1972年，日本與ROC斷交，改承認中共，原先雙邊的大使館因而關閉，但由於仍有經濟文化等其他交流的需求，日方成立白手套機構「財團法人交流協會」作為雙方準官方交往的窗口。根據時任駐日參事林金莖的說法，當時日方提議取名「日台交流協會」，ROC方則要求應叫做「日華交流協會」，最後在無共識情況下日方直接稱之為「交流協會」。ROC則以台、日都在東亞為題，成立「亞東關係協會」作為民間對口。
交流協會的東京本部設有會長、理事長二職，會長由產業界人士出任，加強民間交流的色彩，但僅為名譽職。理事長則握有實權，由退休外交官兼任。交流協會駐台部分，架構上派駐台北、高雄的兩事務所均直屬東京本部，但實際上台北事務所是由大使級外交官所領導，高雄則為領事/公使級外交官，故台北事務代表能夠實質指揮高雄事務所長。由於定義上是民間性質，理事長、代表及其他職員雖然是外交官，卻必須先從外務省退休或停職才能轉任交流協會的職務，但若是停職者，復職後其年資照樣計入。
亞東協會這端，會長常駐台北，但實際上是虛銜。對應日方設台北、高雄兩事務所而派駐日本的東京辦事處、大阪辦事處理論上均直屬亞東協會，實際上均由外交部直接指揮，外交官派駐時也不需停職。而東京辦事處處長即實質上的駐日代表，實際上也是大阪辦事處處長的上司(這在之前蘇啟誠案時曾被吵過一輪)。1992年，東京辦事處更名「臺北駐日經濟文化代表處」(實際拿掉亞東關係協會之名)。2012年，外交部在組織改造時直接將亞東協會納入轄下，並由外交部職員兼任協會職員，但仍保留人民團體身分，駐日代表則改稱為大使(內部職稱)。2017年，在民進黨、自民黨政府的默契下，交流協會更名為「日本台灣交流協會」，亞東協會則更名「臺灣日本關係協會」。
1979年美國與ROC斷交，改承認中共。此時美方便思考以「日本模式」維持關係，因而成立「美國在台協會」，其華盛頓總部(實際地址位於一河之隔的維吉尼亞州)設有理事會及理事主席，2006年起主席不再兼任理事會中的執行理事，故官網上主席、執行理事乃分開列出介紹。AIT駐台的台北辦事處、高雄分處雖然都是處長銜，但台北辦事處處長具有實質駐台代表的身分。又，AIT職員任職時原為外交官者，須從國務院(即美國的外交部門)離職，但回國後又可復職，年資照計，故現今實務上駐台代表能夠直接與國務院聯繫，不須經過華府總部轉達，AIT主席一職較為類似虛銜。
ROC方面，對應AIT華府總部設立直屬行政院的「北美事務協調委員會」(北協)，駐美單位為「北美事務協調委員會駐美國辦事處」，實際上由外交部直接派員駐美，1994年起更名為「駐美國臺北經濟文化代表處」(實質拿掉北協的名稱)。2012年，北協改隸外交部直屬，駐美代表改稱為大使(內部職稱)。2019年，在美國的默許下北協更名為「臺灣美國事務委員會」。近日美國眾議院外委會通過「老鷹法案」(E.A.G.L.E. Act)，要求國務院允許代表處改名為「臺灣駐美代表處」，尚待國會審議。1797至今，AIT相關的稱謂則未曾變更。
首任的AIT處長是前駐星(新加坡)大使，已從國務院退休的葛樂士(Charles T. Cross)，他也曾在台北大使館任職過；於華府與之配合的是未曾當過大使級的資深外交官丁大衛(David Dean)，由此可知，AIT主席一職一開始的設計便沒有要讓主席凌駕於AIT處長的意思，反而比較偏重其在華府協助整體AIT進行聯繫事宜的能力。根據前AIT處長李潔明(James R. Lilley)的說法，雷根總統的對台「六項保證」就是在丁大衛任主席時折衝樽俎之下所草擬而成的。1986年丁大衛由主席卸任，旋即赴台北出任處長更可作為此說的明證。
美國外交官的原則是3年一調，除了包道格(Douglas H. Paal)當了4年外，處長一職基本都符合外交官3年內輪調的原則。輔助聯絡性質的AIT主席則無此限制，首任丁大衛便當了7年，唯一由處長卸任後出任AIT主席的薄瑞光(Raymond Burghardt)更當了9年。根據AIT前處長司徒文(William A. Stanton)的說法，薄瑞光與現任主席莫健均常住夏威夷，悠閒的過退休生活，並未長期駐紮華府總部辦公，可見主席一職功能性現已不若以往彰顯。
15位AIT處長中，共有12位任職前曾有臺灣經驗，有些是短暫停留、或學中文或有其他任務(如李潔明曾駐台替CIA收集中國情報)，有些則曾擔任AIT副處長，算是對臺灣的風土民情十分熟悉(如魯樂山 Thomas Brooks、楊甦棣Stephen M. Young、酈英傑)，其中酈英傑曾來台傳教，在高雄醫學院進行牙醫實習等，算是與臺灣連結最深者。就任前未曾住過臺灣的只有張戴佑(Darryl Norman Johnson)、包道格及梅健華(Kin W. Moy)。15位處長中具為大使層級的有葛樂士、宋賀德(Harry E. T. Thayer)、張戴佑及楊甦棣，其餘均是公使銜出任處長，近11年來的5位處長均由公使銜出任，或許已成為美方派任時的新慣例。
歷任處長中值得一提的有李潔明，李氏為迄今唯一曾在兩岸都擔任過大使/代表的人物，他在中國任職時正好遇上六四天安門事件，在其大使官邸庇護了學者方勵之，其駐中大使卸任後發表的言論普遍親台遠中，被中國視為不受歡迎人物。
包道格為歷任處長中唯一一個並非傳統外交體系出身者，雖有國務院、國安會任職及駐外單位經驗，但其背景較傾向政治幕僚及商界，並經營有從事亞太政策研究的智庫。包氏任內陳水扁政府與美方小布希政府關係欠佳，同時其論述也較親中國。根據前外交部長陳唐山說法，包氏了解臺灣民情的方式是跟黨政人士打高爾夫球，但打高爾夫者國民黨較多，民進黨人不好此道，因此觀點難免受國民黨影響。包氏卸任後仍頻頻干預台灣政局，如2012年總統大選前直接批評蔡英文，有云是為美方表態挺馬連任，但其實包為共和黨人，又非外交界具有份量的退休外交官，其意見實在難以代表當時民主黨政府的主流意見，惟臺灣國內民眾、媒體已大受影響，被視為是蔡英文敗選的原因之一。包氏食髓知味，時至今日都還常對台灣、兩岸議題高談闊論。
司徒文則是另一個典型，他是唯一退休後常住臺灣的AIT前處長，並領有永久居留證，歷任清大副校長、台大講座教授，現任陽明交大副校長，其發言友台色彩濃厚。
歷來9位AIT主席中，僅有1996-2004年間的三位非職業外交官退休後出任。其中鄔傑士(James C. Wood Jr.)為柯林頓的親信，在其任內明示暗示臺灣政商界人士捐款給民主黨、協助柯林頓連任，最終被爆出而黯然下台，但之後又不甘寂寞開記者會指控AIT台北辦事處有不法弊端，搞得難看至極。接任的卜睿哲(Richard Bush)為國會、國家情報委員會等智庫出身，是政界中人但非職業外交官。卜氏主張增進兩岸交流，被認為有親國民黨色彩，也是至今都還會對台灣議題發表意見者之一。隨後接任的夏馨(Therese Shaheen)是亞太相關投資公司老闆出身，是首位女性的AIT主席，其任內與陳水扁政府關係良好，同AIT處長包道格倒是格格不入。根據陳唐山的說法，夏氏當年在國務院尚未定調前搶先向2004年總統險勝的陳水扁發出賀電，造成小布希政府極度不悅。
夏馨過後，AIT主席一職懸缺2年，由理事浦為廉(William Brown)代理，他與臺灣的關係也十分深刻。1979斷交時，浦氏為駐台北的臨時代辦，末任大使安克治(Leonard S. Unger)撤離台灣後由他主導大使館過渡至AIT的階段，並在葛樂士來台前以副處長身分代理AIT處長，後續也出任美國駐泰、駐以大使，以其專業及地位，真除AIT主席應是名正言順，不知為何僅能代理。
新處長孫曉雅原職國務院東亞太平洋事務局副助卿，其履歷甚至都還掛在國務院東亞太平洋事務局網站上(也算是AIT是假民間真官方的另一種證明?)。美國國務卿是總統內閣中最重要的成員之一，在內閣各部長排名居首，其領導的國務院是最大的聯邦機構，在幾乎世界各國都有雇員。國務院的二把手是副國務卿，第三把交椅是管理及資源副國務卿，國務院三巨頭以下是6位負責不同領域的國務次卿。2020年來台參加李登輝告別式的柯拉克(Keith J. Krach)便是主管經濟成長暨能源環境的國務次卿。與其一同前來的有人權民主及勞工事務助卿戴斯卓(Robert Destro，助卿為次卿再下一級的主管)及全球女性議題的無任所大使柯里(Kelley Currie，直屬國務卿)。在過去日常訪台的層級上，助卿已經是國務院訪台最高的級別，通常一年會有2~3位副助卿(助卿再下一級的主管)訪台，故柯拉克來台的確為斷交後新高的層級。
政治事務次卿手下有7個事務局，各局的領袖為國務助卿，臺灣、中國、香港、日本、南北韓、東南亞事務均歸屬於東亞太平洋事務局(EAP)管轄，在現今世界的局勢下，這是一個越來越重要、規模擴張中的單位。
亞太助卿是需由參議院同意才能任命的高階政務官員，現因總統換屆仍在同意權行使中而懸缺，故EAP現是由前AIT處長、資深局務官梅健華統領該局。梅健華在擔任處長前便當過中蒙台的副助卿，僅有的外派經驗便是到臺灣AIT，以其年紀(55歲)、族裔(華裔)、及前長官Kurt Campbell正在白宮擔任印太事務協調官，梅健華說不定能有機會更上一層樓。
另外同樣任職於EAP中、副助卿以上等級者，除了梅健華外還有公共外交副助卿包日強(Richard Buangan, 菲裔)及全球中國事務副助卿兼北韓特別副代表朴正鉉(Jung H. Pak, 韓裔)，其未來發展也值得觀察。
孫曉雅則原任EAP中的紐澳亞太副助卿兼資深APEC官員，雖非直接管轄臺灣事務，但其熟稔的APEC業務與臺灣有接觸，擔任副助卿後也曾訪台，且據孫氏說法，其外交生涯首度外派便是派駐到台北。相較於美國派駐重要國家大使，如非政治任命，便是由資深、高階外交官出任，AIT處長一職往往由副助卿層級出任確實較為不起眼，但並不代表兩國的實質交流會不興盛，相對的，事務官層級的交流可能因此更頻繁。
看完美國，來談談另一個重要盟邦 — 日本。與美國有時有非外交官、或中年就任人選就任不同，日本派駐日本交流協會的理事長、代表清一色均為外交官，且一律須從外務省退休再任職該協會，並無停職再回任的選項，對於「民間機構」的形式較為堅持，但也認真的以準外交的模式對待。
末代駐ROC大使為宇山厚，其到職僅一年，撤離臺灣後由伊藤博教以代理大使身分過度到首任台北事務所代表。首任東京本部的理事長則由前一年剛離任ROC大使的板垣修轉任，板垣的資歷豐厚，又是伊藤的老長官，補足了伊藤經驗稍嫌不足之處(對比美國轉換期的浦為廉是轉任副處長)。伊藤之後的14個代表及協會成立以來的12個理事長，均有完整派駐外國的大使身份。另外，第二任的會長木村四郎七也曾在1960年代擔任過駐ROC的大使。
截至目前為止，共曾有過4位代表曾在卸任後轉任東京本部的理事長，即西山昭、原富士男、後藤利雄、今井正，其中後面三任均是無縫接軌，西山昭則在1977接駐台北代表後，1978-1980年間直接身兼二職，1980年起才免兼台北代表。相較之下，美國由處長轉任主席者僅薄瑞光一人，且並非直接轉任。由此可知，交流協會的理事長其地位上、權限上應的確較台北代表為高。
任期部分，台北代表雖然不像AIT處長有在卸任後再調回國務院或其他國家使節的先例，但大部分的交流協會代表任期仍以外交官慣例的2~3年為一輪進行調換，僅有原富士男(7年)、梁井新一(5年)、沼田幹夫(5年)、山下新太郎(4年)為例外。理事長一職則未有明顯規律。會長由於是兼任的虛銜，通常可以做得長久，至少都9年以上，服部禮次郎更一當就是18年。
年紀部分，由於日本一律要求退休後才能轉任交流協會，因此大部分的代表、理事長均是屆齡(64-65)退休後才接任交流協會的職位。首二位代表伊藤博教、卜部敏男可能因為職位初創設制度還未完善，未屆齡就先退休出任代表。現任的泉裕泰則在62歲便申請退休，轉任代表至今，與近20年的其他代表均不同，不知是否有特別因素(如長官要求?)以至於此。理事長部分，則無一人(去除找不到年齡資訊者)是未屆齡即退休出任，這一定程度也顯露出日本外交界論資排輩的重要性。
看完美、日派駐臺灣的人選，再來分析一下ROC外派美、日的代表及其意義。攤開駐日代表名單，與美、日駐台人選不同，ROC駐日名冊滿滿是政治任命人選。在駐日前曾有駐外經驗的僅有馬紀壯、蔣孝武、林金莖、馮寄台、沈斯淳5人，但細究之後即可發現，馬是以軍職退伍被政治任命派駐泰國，蔣則是因身份特殊被派至新加坡，真正外交官出身的僅有林、馮、沈三人。根據一些退休外交官的說法，由於台日關係特殊，代表需在一般外交層面外多與政界、民間及媒體輿論私下連結，甚至必須斡旋敏感議題，因此政治任命並不奇怪。而既然是政治任命，其任期隨著政黨輪替、國內政局變化而更替，並未如職業外交官般有3年一換之原則，亦不奇怪。
首任代表馬樹禮是以國民黨黨工的身份在印尼等地華僑社區活躍，接替末任大使彭孟緝(即知名的228高雄屠夫)後派駐日本長達12年，就算放到世界外交史上，應該仍算頗為驚人的任期。接任的毛松年、馬紀壯、蔣孝武雖都有政治份量，但卻都不諳日文，出使一般國家或許可行，對於重視氣氛、潛規則的日本外交界來說卻顯得格格不入，毛、蔣兩人均位子尚未坐熱便打道回府了。許水德是首位台籍的駐日代表，被視為李登輝的人馬，從內政部長轉任外交代表也是一步奇兵，但僅當了2年李便將其調回擔任國民黨秘書長，在黨內鬥爭中安插自己人。接任許的林金莖一路從駐日的基層幹上來，當年互撤大使館時他便是留在日本主持轉換為代表處者。
2000-2008年間陳水扁任命的兩年代表均是台獨界、學術界大老。羅福全曾任總部在日本的聯合國大學首席學術審議官兼高等研究所副所長，許世楷則是東京都津田塾大學的法學教授兼所長，兩人雖無國內政治經歷，但原先就融入在日本社會中，自然勝任愉快。馬政府任內的馮寄台雖是外交體系出身，其生涯卻一大部分均在中央社、中央日報等傾向黨職的外派職位。沈斯淳則的確是純粹的職業外交官，然而其日文能力卻僅有大學修過兩年課，原先專攻範疇也均是歐美地區，其適任度常常被質疑。2016年後出任大使的謝長廷，由於曾任行政院長，是有史以來出使層級最高者，雖有一些相關爭議，但普遍被日方視為可以信任的使節。而卸任駐日代表者，共有多達6位都曾出任亞東關係協會的會長，會長一職雖並無明確外交實權，但在日方政界團來訪交流時仍然扮演重要角色。
駐美代表處則是另一個世界，只有外交界的明日之星會被派為駐美代表，返國之後也往往仕途順遂。與駐日代表不同，歷來15個駐美代表中，僅有胡志強、吳釗燮、金溥聰、蕭美琴並非職業外交官(胡志強雖為外交本科，但其派駐前的經歷都在總統府、新聞局，若歸為職業外交官有點不匹配。)其餘皆為外交部長期培養的英才，才能有駐美的機會，可以見得台美關係一直以來均是重中之重，而美國人似乎也比較不吃政治任命所標榜的「直達天聽」這一套。
前兩任駐美代表夏功權、蔡維屏，在離任後又派駐烏拉圭、沙烏地阿拉伯等國，並非那些國家比美國層級還高，而是那幾國正處於斷交邊緣，需要老經驗者去搶救，然而大勢已去，最終邦交仍是宣告搶救無效。夏功權還曾在2000年國民黨首度在野時，小刀自傷血諫連戰，要求開除李登輝黨籍，如此性格當外交官，令人啼笑皆非。
1982年，錢復以外交部次長之姿改駐美，並擔任了長達6年的代表，1988年回國後升任經建會主委、外交部長、監察院長等職。接任錢復的丁懋時更是以外交部長的身分改駐美，就算放到世界外交史上也世所罕見，可見對美關係可說是外交第一要務。相同的劇本在2000年政黨輪替時再次發生，原外交部長程建人也是外放駐美。
1994年駐比代表轉任的魯肇忠與美國國會、遊說公司等聯手，成功推動李登輝訪美，可說是史上絕無僅有的成就，但因此得罪部分國務院人士，最終台美雙方繞過代表處，由轉任國安會秘書長的丁懋時建立第二聯繫管道，魯肇忠在不被美方信任的狀態下去職。接任的胡志強甫做滿一年，即返國升任外交部長，與丁懋時、程建人的路線恰好相反。
2004年，陳水扁連任後將駐歐盟兼比利時代表的李大維與駐美代表程建人互調位置，然而隨著扁政府後期與小布希政府鬧僵，李、程等國民黨體系訓練出來的外交菁英已不能應付其靈活的主張。2007年民進黨籍的政治學者吳釗燮由陸委會主委轉任駐美代表，但僅做了一年便政黨輪替。然而李大維、吳釗燮在蔡英文任內又雙雙得到重用，兩人均歷練國安會秘書長、總統府秘書長、外交部長等職，李大維現任總統府秘書長，吳則擔任外交部長。
2012年馬英九一手派任職業外交官駐日，另一邊廂卻派任無外交經驗的心腹金溥聰駐美，直到2014年才將其調回出任國安會秘書長。蔡英文也在第一任倚重職業外交官高碩泰，第二任起卻啟用自家黨政外交人才蕭美琴出任首位女性駐美代表。
15位駐美代表中，共有7位曾任外交部北美司司長，由此可見北美司是外交部中的熱門單位，曾任北美司司長或許有鍍金般的效果。另外，共有5位代表在卸任後曾轉任國安會秘書長，可見對美外交是臺灣國家安全的重要部分。
本文梳理了台美、台日歷來互派代表的脈絡及人選考量，不過外交界仍有許多水面下的交涉，或許有些解讀不夠全面。然而在可預見的未來，對美日兩國的外交仍會是台灣的重要課題。
