除解釋文外，釋憲理由書到底有沒有拘束力?
「憲法訴訟法」將在明年1月正式生效，釋憲的流程及方式將迎來史上最大變革。一直到2021年5月止，歷來的大法官會議、司法院大法官累計共作出804個釋憲案。然而，直到第80號解釋才首度有理由書的出現。除了解釋文本身之外，附具的理由書究竟是否有拘束力呢? 本文將一探各方立場試圖梳理脈絡。
釋憲該如何進行? 最早的依據是1948年第一次大法官會議通過的「司法院大法官會議規則」，1958年立法院通過「司法院大法官會議法」前的79個解釋都是僅以會議規則來受理跟規範的。大法官會議法通過後，首開人民可以依終局裁判提起釋憲之門。該法第17條將理由書入法，明訂「解釋文，應附具解釋理由書，連同各大法官對該解釋之不同意見書，一併由司法院公布之」立法後首個釋憲案 — 第80號解釋起，直到今天，共725個解釋都附有理由書。
立法院會選在1948年訂定大法官會議法，乃是因為1947年修正的「司法院組織法」第6條第二項中明示「大法官會議法另定之」。而立委諸公在立法過程中，的確有提及訂定大法官會議法第17條的背景及用意。立委曹俊代表法制委員會報告時表示「解釋憲法應該徵求聲請解釋人的意見……在審議過程中應該公開，解釋案以往是把主文公布，審議過程的理由並不公布，現在我們是要把解釋案的少數不同的意見也一併公布。」[1]
逐條討論時立委鄧公玄認為：「這樣規定完全是採用美國的辦法......解釋法律所以要把双方意見都公布，其理由乃在于這樣，才可使一般人了解為什麼如此解釋的」。他並批評過去的解釋「決議的理由也付之闕如，因此過去許多解釋出來的結果往令人莫名其妙。」立委高廷梓則發言道：「反面的理由，雖屬少數的意見，在法律上不發生效用，但為著法理的對照是寶貴的。在法言法，研究法理，也就是研究真理，正反兩面的理由互相對照更能顯現真理所在。」[1]
第17條在國會審議時雖然經過一番辯論及表決，但立委們的主要爭點在於不同意見書是否應予以公告。對於解釋文應附具理由書一事，並無委員有異議。但理由書定位為何? 是否與解釋文具有同等效力? 審議過程中均無觸及。究其脈絡，立委們係參考美國最高法院的制度設計，採取主要意見書/多數意見書、不同意見書併陳的模式。從立法資料中可以推得：當年的國會並未意圖賦予理由書拘束力，立委們甚至認為不同意見書也有使解釋文顯明的效果。
釋憲規則法制化後，1984年的釋字第185號明示：「解釋，自有拘束全國各機關及人民之效力，各機關處理有關事項，應依解釋意旨為之」。該號解釋賦予了所有解釋對世的拘束力，但其所述的「解釋意旨」是否能從理由書中求得? 抑或是僅需考量主文? 大法官會議並未闡明。到了近代，釋憲案越發增加，理由書的篇幅也明顯增長，法界、學界均開始對理由書是否有拘束力一事加以探討，但迄今並無任何法規或釋憲案有「一錘定音」的效果。特別的是：由於我國法系與德國法系較為接近，幾乎所有談論此問題的論述皆有引用德國憲法法庭的機制作為參考。反觀立法院當年考量的美國最高法院制度，則罕有學術文章提及。
台灣法界、學界的多數意見是認為理由書中的「主要理由具有拘束力」。吳庚大法官認為：「客觀上發生效力不限於主文，也包括構成主文的理由，否則制定法規的機關無從另訂符合憲法意旨的新法規，蓋主文只寫違憲或與憲法不符。」[2] ； 翁岳生大法官則認為此議題有疑義，但其初步看法為「解釋理由書之重要部分亦有拘束力」[3]；彭鳳至大法官另闢蹊徑，闡述道：「大法官可以引用另一先前解釋理由書之見解，作為違憲審查之主要理由，更使憲法解釋一般拘束力之事物範圍，包括解釋理由書之論述在內。」[4]；李震山大法官基本也同意上述意見，原因是：「解釋憲法『意旨』不易切割，特別涉及究有關人民權利保障事件上。」[5]
陳英鈐教授認為：「在憲法論證上不可或缺的主張，在邏輯上構成得出結論的必要條件者，亦即當缺少該主張，則主文無從成立時，無論該主張表現在大法官的解釋文或解釋理由書，都相當於德國法上的主要理由，應該產生拘束力。」[6]；吳信華教授則針對此議題多次撰文論述，他的見解為：「主文所呈現的『微言大義』亦係透過理由而能較確定其內涵，二者間具有重要的關係，因之就形成解釋文內容的『主要理由』部分，當亦應具有拘束力」[7]。他對理由書若無拘束力的情形感到深深憂慮：「如謂此部份無拘束力，則必然使裁判拘束力的內涵變的空泛，以致各機關在具體作為時可能即與憲法法院裁判效力之內涵與核心漸行漸遠。」至於哪些是主要理由? 哪些又是旁論? 是否會每個人解讀的視角不同? 他認為：「此係個案合理判斷的問題，殊不能作為解釋理由書不具拘束力的論點。」[8]
有些學者認同主要理由具拘束力，對認為應對其進行更細緻的區分。蘇永欽大法官認為由於可決門檻不同，統一法律解釋時「其有拘束力者應該只限於支持解釋文的主旨部分」[9]；廖義男大法官也認為有時主文與理由書有所出入或矛盾，是因為「在作成解釋之程序上，即先進行解釋理由書之討論及通過，而為求達到法定可決人數之同意通過，即儘可能容納各方之意見並充實解釋理由書之內容。迨解釋理由書通過後，再選取其中絕對多數有共識之主旨及支持該主旨之主要理由作成解釋文，並捨去其中尚有爭議之文句或意見或絕對多數未有共識之其他理由，以求達到法定可決人數之同意通過。」因此「以解釋理由書所增加之『例外』或『限制』，如其適用結果與解釋文明示之意旨及原則相反或矛盾者，應不生拘束力為是，並僅以解釋文所表示者為準。」[10]；蕭文生教授則認為：「必須區分重大理由所涉及的標的；重大理由涉及闡明憲法的解釋及適用時，則具有超越個案的拘束力。至於僅以一般法律為標的之闡明，則僅在其屬於對於訴訟標的之決定時，才享有拘束力......若在事後程序涉及另一項客觀之訴訟標的時，則其不再有拘束力。」[11]
針對此議題，司法院在2013年經院會通過的「大法官審理案件法修正草案」中亦有著墨。該草案的要旨說明中提及釋字185號「未敘及解釋效力之範圍如何，是否解釋文及解釋理由書均具拘束力。因實務上常滋疑義，而有予以明定之必要。」因此「配合本法就判決之評議改採僅主文須經一定人數同意，又判決書製作改採主筆大法官顯名制之變革，明定判決之主文，具有拘束各機關及人民之效力。」該草案所研擬之條文茲列如下：
第37條（裁判之對世效力）
判決主文，有拘束法院、各機關、地方自治團體、人民、法人及政黨之效力。法院、各機關、地方自治團體處理有關事項，應依前項判決意旨為之，並有採取必要措施以實現判決內容之義務。
前二項規定，於法庭所為之實體裁定準用之。
司法院並在立法說明處揭示「第一項依司法院釋字第一八五號解釋意旨，並參酌德國聯邦憲法法院法第三十一條裁判拘束力之規定，明定判決之對世效力。」該草案係由賴浩敏院長、蘇永欽副院長領導的院會通過，同時也規劃將法律以上位階是否違憲之案件改採2/3為評決門檻，未達門檻即宣告不違憲，以減少實務上合憲、違憲方均未達2/3而無從結案的窘況。[12]
2013年的大審法修正案明顯站在「僅解釋文具有約束力」一方。對此，吳信華教授批評：「日後有某機關不欲遵行大法官解釋(或憲法法院裁判)，則只要言及『解釋文』(『裁判主文』)未明文，則亦莫可奈何……大法官多年來所辛苦建立的一般拘束力與受尊重的情況，將可能因此一規定而破毀。」[8]此一版本修正案最終在立法院因朝野協商無共識遭到擱置，最終因屆期不連續而於2016年宣告失敗。
贊同「僅解釋文具有約束力」的還有蔡宗珍大法官(現任)，她在著述中提到：「憲法解釋之拘束力應限於解釋文的部分，此應無爭議。解釋文的內涵正是表現大法官解釋拘束力之所在，因此憲法解釋之類型判定，自亦應以解釋文為準。」[13]；陳清秀教授也認為：「大法官解釋效力範圍僅及於解釋主文，而不及於解釋理由。且基於權力分立原則，司法機關除享有法律漏洞補充權限之外，原則上不應取代立法機關進行立法工作。」[14]；林更盛教授則將理由書的作用比擬為立法理由：「恰如立法理由──和其他法律解釋／適用時應參考的觀點同樣地──， 雖然可以是判斷法律的規範意義的重要參考標準，但似乎並沒有人因此認為立法理由有獨立於法律規定本身之外的拘束力。」[15]
陳愛娥副教授在探討德國憲法法院的拘束力時提出一些觀點，雖未明文推及本國憲法，但原理上似乎也可以適用。首先對於司法權的定位，她認為：「蓋司法權的任務本在解決過往的爭議，雖然既經裁判，其作為裁判先例將發生一定的事實上的影響力，但仍非逕以其裁判發生規範上的拘束力，後者乃是立法者的任務。」、「探求出個案裁判『所根據的理由』自然是可能的，事實上這也是英美先例拘束的典型操作要求；但其亦僅適宜做為先例以發生─藉由新舊案件事實同否的比較而─有相當大彈性的影響力，如果逕以『所根據的理由』作為有拘束力的規範要求的話，則其顯然欠缺必要的規範明確性。」因此得出「憲法裁判之拘束力的範圍僅及於─有時必須援引理由始得理解，但仍應將此等理由排除於外之─『裁判主文』」的結論。[16](再次強調：陳副教授乃是論德國之情形，但筆者認為她提出的這幾個論點與本國實務相合。)
許宗力院長、蔡烱燉副院長主持的司法院院會於2018通過新版的大審法修正案，並改名為「憲法訴訟法」。該草案第33條新增的「理由項下，應記載受理依據，及形成判決主文之法律上意見。」充實了理由書的內涵。草案第51條新增的「憲法法庭認法規範牴觸憲法者，應於判決主文宣告法規範違憲。」則要求將違憲宣告明載於主文，不能只藏在理由書中，實質上將主文及理由書的地位做了區別。至於直接論及解釋(判決)效力的新增條文如下：
第三十八條
判決，有拘束各機關及人民之效力；各機關並有實現判決內容之義務。
前項規定，於憲法法庭所為之實體裁定準用之。
司法院並在立法說明處揭示第一項的效力乃「依司法院釋字第一八五號解釋意旨，並參酌德國聯邦憲法法院法第三十一條裁判拘束力之規定，明定憲法法庭判決之效力，非僅及於聲請案件之當事人，而有對世效力。」[17]；最終此三條法規均照院版過關。對照2013年的草案版本，兩者之依據均是釋字185號及德國聯邦憲法法院法第31條，但最後研擬出的條文卻是直接框定「判決本文」具拘束力，及概括而論「判決」具拘束力的天差地別。考量立法脈絡，「憲法訴訟法」應該僅有將釋字第185號意旨入法的意圖，而沒有2013年草案欲將「理由書是否有拘束力?」直接定調的野心。
行文至此，不禁開始好奇：德國制度究竟如何運作? 為何正反兩派都引為論述的靠山? 事實上，上述所有學者、論者中，僅有陳清秀是台大土博、吳庚是留奧博士，其餘眾人通通都是留德碩士、博士，對德國制度均有一定瞭解，但不僅這些留德學者意見不一致，就連德國法界、學界對此議題依然是眾說紛紜。茲列出德國聯邦憲法法院法關於裁判的拘束力的條文如下(司法院官網刊登、陳愛娥翻譯版本)：
第三十一條 （裁判的拘束力）
聯邦憲法法院之裁判，拘束聯邦及各邦之憲法機關及所有法院與官署。
聯邦憲法法院就第十三條第六款、第六之一款、第十一款、第十二款及第十四款案件所為裁判，具有法律效力。聯邦憲法法院就第十三條第八之一款案件，宣告法律不違反基本法、違反基本法或無效時，亦同。法律經宣告不違反、違反基本法或其他聯邦法或無效時，其裁判主文應由聯邦司法與消費者保護部部長於聯邦法律公報公布之。就第十三條第十二款及第十四款之案件所為之裁判主文，亦同。
細究其條文，其實也未言明有拘束力之裁判的客觀範圍，但的確僅有規範裁判主文要透過法律公報公布。因為條文並無明定，德國的法學界與實務界對拘束力議題其實也爭論不休。留德的台灣學者們因其求學背景、本身立場的不同，也會對德國現況有不同解讀。翁岳生認為：「德國聯邦憲法法院一貫見解與學者多數意見，憲法法院裁判之拘束力除『裁判主文』外，尚及於裁判『所根據之理由』」[3]；吳信華也認定：「依德國學理通說，『拘束力』之範圍除主文外，尚及於裁判的『主要理由』」[8]
吳庚提到德國憲法法院認為：「包括構成主文的理由，甚至其他對憲法的觀點，都應對其他憲法機關有拘束力」，但他也承認：「明文規定判決主文應由司法部刊登聯邦公報並有法律效力，則有拘束力理應限於主文，因之對憲法法院的擴張效力不少學者持反對意見」[2]；楊子慧副教授提到：「聯邦憲法法院在歷來裁判實務中，一貫不變的主張聯邦憲法法院法第三十一條第一項的拘束力，不僅限於主文及其中包含的實體裁判，而是更進一步的涵括主文所根據的理由。」如1951年憲法法院的判決中：「同法第31條第1項聯同其支持性的判決理由，具有拘束所有聯邦機關的效力，是以不得再次訂立具有相同內容的聯邦法規。」[18]不僅理由有拘束力，甚至進一步限制立法者的立法形成自由。
但是林更盛卻提出一個1954年憲法法院的判決反例：「聯邦憲法法院必須尊重判決的實質拘束力。然而這只涉及到判決的主文，卻不及於判決理由中所包含的因素，雖然判決理由可以援引作為確定判決主文的意義」[15]；陳愛娥也列舉1987年憲法法院在判決中曾提及：「聯邦憲法法院僅能以憲法本身，而非憲法法院的裁判先例為標準來審查立法權的行為。」[16]
至於僅肯認主文有拘束力的一方，楊子慧觀察到德國學界「早已長期強烈抨擊此等聯邦憲法法院裁判實務見解的學理上壓倒性多數的反對」並提到除了主要理由、旁論如何區別外，學界亦擔心「如此解釋將造成聯邦憲法法院裁判理由中的文句神聖化......聯邦憲法法院藉由拘束力的擴張，用以履行其本身原本即負有的續造憲法且有拘束力的確定憲法內涵的任務，此等情況將會造成原應廣泛的，具開放性的透過憲法法院所具體化的憲法，反而愈顯內容上的積澱和凝固，致使憲法發生僵化與停滯之虞。」[18]；陳愛娥也節錄數位反對拘束力擴張派學者的說法，如「假使拘束力及於裁判所根據的理由，聯邦憲法法院就不再只是排除病態的機關，毋寧是國家組織預防性、保健諮詢性的機構」、「聯邦憲法法院的地位與影響力在於，其能夠拘束性地確認規範的效力，以及藉由其權威解決具體的憲政爭議，而非在於藉由提出抽象的解釋原則來『續造』憲法。」、「擴大拘束力的範圍使聯邦憲法法院裁判的重點指向未來：裁判的重點由針對過往的裁判宣示轉向對立法者未來行為的指示，憲法解釋變成立法形成時的指令。」[16]
若細看德國憲法法院裁判的體系，其裁判效力可大致分為既判力、拘束力及法律效力。由於「德國憲法法院法」僅明文規範對各機關的拘束力，因此其裁判對世、對人民產生效力的部分被歸類在法律效力，而非拘束力的範疇中。台灣的釋憲體系則由於原先沒有法規明文規定，由釋字第185號發明出釋憲拘束各機關及人民之效果，故拘束力與法律效力的界線較不明顯。其效果未來將由「憲法訴訟法」第38條承繼。
總體而言，德國實務界，尤其憲法法院本身主要採取較廣的拘束力客觀範圍；德國學界多數意見則接受較窄的拘束力客觀範圍，由此可知，此一議題在德國也未曾有定論。回到台灣的情形，除了現任的蔡宗珍大法官之外，其餘曾任大法官者均支持主要理由也有拘束力，應可視為實務界的普遍見解，多數的學者也採取此立場。然而，仍有一定數量的學者認定理由書無拘束力，其論述也不可忽視。
深入分析兩國的兩造立場，除了對於主要理由、旁論鑑別之方法的交鋒外，其最基本的分歧似乎源於對司法權、憲法法院/司法院大法官定位之不同。支持擴大拘束力範圍一派著眼於憲法法院/大法官的尊崇地位及過往歷史解釋已建構出的穩固體系，他們擔心無拘束力的理由書會支撐不起解釋文，進而造成解釋被其他國家機關掏空，對法和平性、法安定性均有所不利；另一派則擔憂司法機關撈過界，代替原本民意授權的國會而逕行立法或為立法者設下障礙，他們也擔心司法機關可能僭越而扮演制憲者的角色，另外過多具有拘束力的理由可能讓原則性的憲法變得厚重而僵化。
我自己的個人看法是：若未明確以法規或解釋將此議題解決，大法官可能會認為理由書亦有拘束力，但行政機關(或其他國家機關)卻僅遵循解釋文，如此一來兩造最擔心的狀況都有可能發生，理由書變得越發長篇累牘、指示滿滿，被指示的單位卻不當一回事。
「理由書到底有沒有拘束力?」這個大哉問，由於在新版「憲法訴訟法」中，立法者保持緘默，釋法者迄今也尚未表態，此問題暫時仍無解答。但法界、學界相關人士仍需當心，不應該把「主要理由本來就有拘束力」、「理由書當然沒有拘束力」等等既定想法在未經思辨的情形下理所當然地脫口而出，甚至不加思索的教導給學生。
參考資料：
1. 立法院，立法院第49卷第21期公報號17冊，1958年7月，17–21頁；立法院，立法院第47卷第21期公報號10冊，1958年5月，51–52頁。
2. 吳庚，憲法的解釋與適用，2003年，427–429頁。
3. 翁岳生，司法院大法官解釋效力之研究，收於公法學與政治理論-吳庚大法官榮退論文集，2004 年，28頁。
4. 彭鳳至，司法院大法官憲法解釋之效力兼論大法官憲法解釋一般拘束力與德國聯邦憲法法院法第三一條規定德國聯邦憲法法院裁判之效力，月旦法學雜誌，161期，2008年10月，123頁。
5. 李震山，論司法院大法官憲法「疑義解釋」與「爭議裁判」之拘束力，憲政時代，28:3期，2003年1月，125–126頁。
6. 陳英鈐，大法官會議對憲法解釋之程序標的與拘束力－從憲法主義與法律主義談起，憲政時代，26:3期，2001年1月，108–113頁。
7. 吳信華，釋憲裁判的「拘束力」與裁判書的「主筆顯名」，台灣法學雜誌，249 期，2014年6月，150頁。
8. 吳信華，論大法官解釋的「效力」──基礎結構的釐清與體系化的觀察，東吳法律學報，25期4卷，2014年4月，25 、26頁。
9. 蘇永欽，合憲性控制的理論與實際，月旦出版社，1994年，135–136頁。
10. 廖義男，第1章第3講：司法院解釋理由書與解釋文不一致時之評價及引用，憲法及行政法制，2015年2月，100、104–105、107頁。
11. 蕭文生，法規違憲解釋之拘束力，憲政時代，28:4期，2003年4月，46–47頁。
12. 司法院，司法院大法官審理案件法修正草案條文要旨總說明及對照表，2013年1月，13、57頁。 (司法院院第147次院會通過，院會成員：賴浩敏院長、蘇永欽副院長、秘書長林錦芳、副秘書長姜仁脩、公懲會委員長謝文定、最高法院院長楊鼎章、最高行政法院院長蔡進田、臺灣高等法院院長陳宗鎮)
13. 蔡宗珍，憲法疑義解釋程序之功能與存廢省思，台灣法學雜誌，148期，2010年3月，33頁。
14. 陳清秀，違憲法規之解釋效力問題──兼論違憲法規期限失效，於過度期間之效力問題，法令月刊，61卷12期，2010年12月，77、79–80、84頁。
15. 林更盛，大法官釋字第748號解釋的拘束力 — 方法論的觀點，月旦法學雜誌，283期，2018年12月，7–8頁、16頁。
16. 陳愛娥，德國聯邦憲法法院裁判的拘束力，憲政時代，28:3期，2003年1月，100–105、106頁。
17. 司法院，憲法訴訟法修正草案總說明及條文對照表，2018年6月，44、48、70頁。(司法院院第167次院會通過，院會成員：許宗力院長、蘇永欽副院長、秘書長呂太郎、副秘書長葉麗霞、公懲會委員長石木欽、最高法院院長鄭玉山、最高行政法院院長藍獻林、臺灣高等法院院長李彥文)
18. 楊子慧，憲法法院法規違憲審查之裁判類型與效力 — 以德國法為中心，並談我國之改革，國立中正大學法學集刊，43期，2014年5月，243–246頁。註1.感謝陳祖康、周慶昌、黃序立、宋明叡、李子鋐、吳光庭等同學同我討論此議題並給予意見
註2.因疫情關係，部分僅有紙本資源的文章無法取得，故引用恐有缺漏。可能對此議題還有著墨的文章如下列：
司法院，司法院大法官九十一年度學術研討會紀錄，2003年9月。
陳愛娥，司法院大法官憲法解釋的效力範圍 — — 以客觀效力範圍的檢討為中心，司法院大法官102年度學術研討會「大法官審理案件制度的回顧與前瞻」論文集上冊，2013年12月，65–84、85–125頁。
王和雄，違憲審查制度與司法院大法官審理案件法，法學叢刊，46:2期，2001年4月，1–58頁。
許宗力，大法官釋憲權行使的程序及範圍 — — 以大法官審理案件法與修正草案的相關規定為中心，憲政時代，24:3期，1998年12月，144–169頁。
