從開放資料看待行人地獄 — 街道與人本的距離
文:台大地理系學生 陳冠羽
台灣何以成為行人地獄?
2022年12月,CNN刊出的一篇報導指出台灣是個行人地獄,提醒全世界前來台灣旅遊的旅客,務必注意危險的交通情況,該報導刊出後,再度激發起國內媒體以及民間團體對於台灣交通環境的關注。
翻開交通部統計的歷年數據可知,台灣每年因為交通意外而死亡的人數為每年3000人左右,其中行人約占400名,每年平均造成近50萬人受傷。若將人口納入計算,台灣交通事故率是鄰近國家的2–6倍不等。
隨著近十幾年國際對於人本交通概念的推動,許多國家致力於提升道路環境的安全性,也顯著地降低事故率,台灣對於人本交通的推動也持續了數十年,不過台灣事故受傷人數卻仍然在逐年攀升中。
交通戰爭五十年,一場本該避免的「文明災害」
行人在用路環境中屬於最需要保護的族群,然而在過去全世界都市快速的擴張之下,道路的設計以機動車輛的方便性為主體,而對於人行道等路側的基礎建設,逐漸成為被忽略的對象。隨著私有車輛的普及,來往的車輛使街道不再安全。「馬路如虎口」的概念從小深植我們的心中,不過難道道路就一定如此危險嗎?
早在半個世紀前,不斷攀升的事故率便成為民眾所關注的議題。1972年由荷蘭孩童發起的社會倡議,爭取孩童安全遊戲的街區,現今成為人本交通的典範;日本以交通戰爭的口號,透過改善道路規劃、修法改善駕駛規範等措施;南韓近十年內大幅推動行人的保護措施,以及對校園周遭人行道的改善措施,搭配交通課程教育的推廣等,以上案例大幅減少事故率,成為人口稠密國家的典範案例。
街道與人本的距離 — — 我們做了哪些努力
人本交通:即為「交通系統之規劃管理,以人為本位,營造安全、友善、可靠、舒適、健康的永續交通環境」,其目標為建立人性化、親和力、可靠性、舒適性及健康性之交通環境。 — — 內政部 市區道路人本環境建設計畫
回到國內,我們來看台灣在行人安全上也做了許多努力。現在學生們若散步在台灣大學附近的小巷弄內,少有人車爭道,可以自在的行走在綠色標記的人行道中。
2015年台北市首先全國辦理鄰里交通改善計畫,以下而上的參與方式,將道路的設計納入人本、在地的觀點,以里為單位推動改善計畫,鄰近台灣大學的大學里社區,便是當時的示範里之一。2019年推出的鄰里交通改善計畫2.0,將通學寧靜區與通學巷的概念納入2.0版本的計畫,並將1.0時期進度較慢的區域一並改善,截至目前為止,目前約有四成的鄰里參與該計畫。
人本交通的倡議推行數年以來,行人事故傷亡卻並未顯著減少,從警政署的報告中,未依規定行走行人專用道、未注意來車的肇因占了65%左右[1]。不過我們現有的街道設計,是否足以保護行人呢?
彙整報導資料與筆者的實際觀察,現行的人行道的品質主要有四大問題:
1. 變電箱、電線杆等設施占用人行道,使實際通行的空間更加狹窄
2. 人行道旁即是機車停車格,即使是走在人行道上,也有與車輛呼嘯而過的風險。
3. 人行道的分布不連續,路徑顛簸難以步行
4. 標線型人行道缺乏實體阻隔措施,易遭車輛或私人物品占用空間。
目前的宣導政策以罰鍰、防衛駕駛的概念為主,不過工程的層面卻是我們時常忽視的因素。人行路網是否足夠普及、有效的人車分離、道路品質的安全性等問題,在鄰里交通改善計畫中是否有效解決,有待市民的檢驗。
因為目前劃設人行道的權限以各里單位,各地對於人行道的接受程度不一,即使獲得在地居民的支持,對於商家而言可能產生貨車與顧客的停車問題、生意下滑等疑慮,若引發地方的反彈,推行人本交通的阻力也會因而提高。
被犧牲的行人空間
台灣城市普遍面臨人行路網建置的不足,無論是舊城區或是重劃區,道路不足以負荷逐年成長的車流量。舊城區先天的街道空間較為不足,隨著近數十年私人用具普及,再加上商圈逐漸轉移到郊外的重劃區或工業區,在通勤需求提升之下,空間不足的限制也逐漸湧現。
都市計畫下的重劃地帶則逐漸轉向商業區,雖然規劃預留的道路空間較為充裕,不過在合法容積內充分開發的情況下,湧入的車潮超出當時設計的容量。這些原因導致道路的拓寬勢在必行,而被犧牲的則往往是兩旁的人行道空間。
再者,即使是保留人行道的區域,實際通行的路幅不足以提供舒適的用路環境。原因在於,人行道的部分路廊會作為公共設施的設置使用,例如遮蔭的路樹、配電箱與路燈等。若道路設計時未預留設施的空間,實際可通行的寬度更加狹小,不僅對一般人有安全疑慮,對於輪椅族群而言更是無法繞開的障礙。
從開放資料看待人行環境
為了更加瞭解目前人行道路網的建置狀況,筆者參考2021年眼底城市的文章:《考評成績的校正回歸,解密開放資料中的人行道》,試圖從內政部營建署所公布的人行道路網圖資,透過QGIS的開源軟體製作人行道寬度分布主題圖,試圖了解全台人行道路網的建置狀況。
在本文章中為了方便討論,筆者初步將六都的建置情況分成兩大分類:相較完善組與待改善兩組。
- 相較完善組:台北市、台中市與高雄市。
- 有待改善組:新北市、桃園市、台南市。
根據都市人本交通道路規劃設計手冊,適合單人通行的適合淨寬度為1.25公尺寬,適合兩人並肩通行的寬度為2.5公尺,因此以此標準分析六都的人行道寬度與分佈。實際上可通行的空間受到公共設施的阻擋,以「淨寬」作為分類標準。不過目前除了台北市以外,目前尚缺乏公共設施的開放圖資,實際路況有待未來建置與管理。
- 人行道寬度分布圖:相較完善組
台北市作為推行人本交通的首善城市,人行道的建置率最為完整。受惠於鄰里交通改善計畫的推動,除了主要幹道有完整寬敞的人行道以外,住宅區的巷弄的人行道的設置相當完整。受限於台北舊城區的路幅的寬度大多不滿六公尺,在現行工程規範下以標線型人行道作為主要的推動方向。
台中市最主要以適合一人通行的人行道為主,人行道的建置以文心路為界,內側的舊城區僅有主要幹道設置人行道,而外側的重劃區在巷弄內的建設較為完整,例如七期、十一期、十四期的規模最大。不過可惜在寬度仍以1.25公尺以下為主,直到100年開發的水湳機場開發區內設置寬敞的人行道。
高雄市的人行道建置則集中在較寬的市區幹道,這些道路普遍寬度足夠,有較充裕的空間設置人行道,淨寬低於1.25公尺比例在六都僅次於台南市。然而,在住宅區的巷弄建置普遍不足,集中在較晚開發的中都重劃區、河堤社區與橋頭新市鎮等地。不過在這些重劃區內的寬度仍以2.5公尺以下的規格為主。
2. 人行道寬度分布圖:有待改善組
新北市作為台北市的都市擴張區域,開發較早的住宅區較為狹窄,因此人行道依據路幅稍寬的幹道建置,公路相對缺乏寬敞的人行道設置,淨寬度不足1.25公尺的比例為全台最高。新莊、林口等重劃區的道路,雖人行道路網較為密集,但人行道寬度不足1.25公尺,而1990年代以降開發的新板特區獨樹一格,為全新北人形環境相對最友善的區域。
桃園市的都市分布為多核心都市,在桃園、中壢等較早開發的區域,面臨人口急速增加,道路寬度不足以負荷足夠的交通流量,因此在舊城區幾乎缺乏人行道的設置,長度總計為六都之末。不過在青埔特區、藝文特區等新興重劃區的規劃較為完整,其中最寬敞者位於桃園車站西北的中路重劃區。不過近期桃園近年投注心力於人行環境的改善,為近年增設人行道最快的城市之一。
台南市在六都中開發最早,清代的窄巷與日治時期市地重劃的街道並存。從統計資料的意外發現是,2.5公尺以上的人行道占比全台最多,顯示在空間足夠的道路,普遍預留寬敞的人行空間。不過目前台南市的人行道建置幾乎僅有公共設施、新闢環道與主要幹道設置,受限於路幅過窄,市中心巷弄的建置相當不足。
標線人行道是萬靈丹?
2021年全台市區人行道的建置率已達43%,雖然十年以來人行道的建置大幅增加,不過許多主要公路、郊區的庇護環境尚不足夠。目前新建人行道以廣設標線型人行道為主要選項,以台北市為例,一千多公里的人行道中,約有158公里為標線型人行道,其中於2017年以後新增約130公里的人行道幾乎全為標線型。[2]
標線型人行道的優勢在於成本便宜、施工快速,對駕駛而言,及早建立人車分隔的習慣,但是因為無法防止車輛的闖入與雜物的佔用,通常是做為過渡性的替代設施,最終在經費允許下建置實體護欄或是人行道。
不過在台灣,實體人行道的建置相當不易。由於道路的設計屬於交通部,人行道等公共設施的興建屬於營建署,在權責區分不明的情況下不易實行,因此暫時以標線人行道作為改善方案,等待日後經費充足時再進行改建。
徒步區作為街道的另一種形式,但我們是否準備好了?
一種改善行人環境的方式,是將窄巷與街道封閉,改建成行人徒步區,這樣的形式時常見於城市的商業區,或是在難以擴建人行道的老城區。改建徒步區的目的在於,防止城市中的穿越性車流進入商圈的巷弄。
在台灣曾經有幾個徒步區的案例,例如2000年西門徒步區的設置帶動當地商業的繁榮,不過也有失敗的案例,例如2015年試辦的公館徒步區受當地商家的反彈而裁撤。有些案例雖然並非徒步區,卻在尖峰時段管制車輛進出,以達到聚集人潮的效果,例如台南的國華街、高雄的六合夜市與大稻埕等。
徒步區可以顯著提升人流,對於國內外的重劃區研究中可以顯著觀察,例如公館的人流從每日1.1萬人次增加至1.8萬人次[3]。不過當時商家擔心阻止車流進入將會衝擊生計,尤其是擔心生意下滑、卸貨困難的問題,最後在投票與民意的挫敗下黯然收場。
不過放眼國外的案例,其實透過適當的調整,除了完全封閉車輛進出之外,人車共存也是街道的另一種可能性。例如倫敦蘭姆水管街(Lamb’s Conduit Street)設置貨車通行時段,使人車可以共存在街道上。或是透過工程方法縮窄車道,減慢車輛的速度保護行人,例如1970年代倡議的生活街道(Woonerf/ home zones/ living street),重新檢視行人與車輛的空間分配,將住宅區的道路優先做為行人與自行車的活動空間,街道保有車輛通行的功能,但是透過縮減路幅、曲折的動線規劃,使駕駛人自然的減慢車速,街道也將變得更加安全。
結語:我們都有可能是行人
當我們一走下車,轉變成行人的身分,隨時面臨道路潛在的風險。街道的改善作為基礎工程,不一定僅是受益於特定的用路人或群體,而是保障所有街道使用者的安全。當平時開車尋找所剩無幾的停車位時,即使那家餐廳或那家雜貨店只在兩個街區外,為何很少人選擇步行呢?
當佈滿障礙、與車爭道的人行環境成為我們習以為常的街道風景,我們可以開始從人本交通的角度思考,如果規劃者與使用者願意為「人」騰出街道的空間,將會像重劃區的例子一般,吸引越多人願意短程步行前往目的地。當車輛減少,塞車問題也會因此緩解,街道也會變的更加安全、親近。
雖然我們與人本還有一段不小的距離,不過隨著鄰里交通改善計畫、人本交通概念的推行,公眾越來越接納人本的概念 — — 與行人共享的街道。交通的改善需要長期、逐步的努力,期望在將來,台灣能夠真正脫離行人地獄的標籤。
參考資料
新聞:
Taiwan’s ‘living hell’ traffic is a tourism problem, say critics。CNN報導。2022年12月6日。網址:https://edition.cnn.com/travel/article/taiwan-traffic-war-tourism-intl-hnk/index.html
一部50年前紀錄片、一群小學生,如何將汽車趕出社區街道?。天下未來城市報導。2022年10月27日。網址:https://futurecity.cw.com.tw/article/2834
李宜芳。怪奇路現形記1》人行空間窄、前後不連續 行人成了最弱勢用路邊緣人。P#新聞實驗室。2021年5月31日。網址:https://newslab.pts.org.tw/news/354
文獻資料:
台灣行人欲斷魂:借鏡日本的「交通戰爭」與道路交通法。鳴人堂。網址:https://opinion.udn.com/opinion/story/7885/3676850
考評成績的校正回歸,解密開放資料中的人行道https://eyesonplace.net/2021/06/02/17112/?doing_wp_cron=1677843003.1762440204620361328125
邱秉瑜。公館徒步區為何失敗?看倫敦的蘭姆水管街,如何兼顧路權與商機打造雙贏幸福「生活感」。關鍵評論網。網址:https://www.thenewslens.com/article/66731
Taoi。都市計畫缺漏了交通專業、交通規劃又落下了人:談人本交通的層層失落。眼底城市。網址:https://eyesonplace.net/2020/11/27/15779/
傅雅祺。人本空間的都市設計:以生活為軸線,交織出都市空間配置與動線規劃。眼底城市。網址:https://eyesonplace.net/2015/11/20/449/
圖資:
政府資料開放平台。人行道。網址:https://data.gov.tw/dataset/58791
政府資料開放平台。台北市標線人行道。網址:https://data.gov.tw/dataset/145867
政府報告:
交通部道路交通安全督導委員會。道安資訊查詢網 網址:https://roadsafety.tw/Dashboard/Custom?type=%E7%B5%B1%E8%A8%88%E5%BF%AB%E8%A6%BD%E5%9C%96%E8%A1%A8
內政部營建署。都市人本交通道路規劃設計手冊(第二版)。2021年10月。網址:https://myway.cpami.gov.tw/wiki/wikimain
其他:
110–2地圖學期末報告。道底行不行?台北市人行道政策變遷用路安全指南。網址:https://storymaps.arcgis.com/stories/d5e2168a5c1a4b2d84fea6f893c7f827