De Marokkaanse politie

Rechtsvacuüm, interne crisis en erosie van legitimiteit
A.B.L. El Manouzi*
Justitiële Verkenningen, jrg. 27, nr. 5, 2001
Marokko ondergaat op het ogenblik een dubbel transitieproces. Aan de ene kant is er de troonopvolging door koning Mohammed VI, die een zware erfenis kreeg van zijn vader en die een eigen invulling wil geven aan zijn koningschap. De nieuwe koning heeft zich sinds zijn aantreden gecommitteerd aan de eerbiediging van de mensenrechten en aan een nieuw concept van gezag, waarbij de burger centraal staat. Aan de andere kant is er sprake van een democratische transitie waarbij Marokko zich zou moeten ontwikkelen tot een democratische rechtsstaat. Sinds 1998 regeert in Marokko een coalitie van centrum-linkse partijen. Voor het eerst sinds veertig jaar krijgt de oppositie, bestaande uit volkspartijen, de gelegenheid om mee te regeren. Op de politieke agenda van de koning en de huidige centrum-linkse regering staan de transformatie van de staat en de samenleving en het organiseren van de eerste vrije democratische verkiezingen.
Voor beide transitieprocessen spelen vraagstukken van openbare orde en veiligheid een cruciale rol. Enerzijds waren de verschillende politiediensten gedurende de afgelopen veertig jaar de steunpilaar van het vorige bewind en maakten zij zich schuldig aan grootschalige schendingen van de mensenrechten en hebben zij derhalve een kloof tussen de overheid en de burgerij veroorzaakt. Herstel van verhoudingen tussen de overheid en de samenleving is daarom noodzakelijk. Anderzijds vraagt de opbouw van democratische instituties orde, stabiliteit en vertrouwen in diezelfde instituties. De politie in Marokko staat voor het dilemma van een overgang naar een meer open en responsieve organisatie of van een hernieuwd autoritarisme waardoor de politie zich verder verwijdert van de samenleving.
Dit artikel beschrijft de politiediensten in Marokko. Allereerst wordt ingegaan op de institutionele inbedding van de organen die zijn belast met de handhaving van openbare orde en veiligheid. Daarna houden we ons bezig met het externe en interne functioneren van de reguliere politie. Tenslotte wordt aandacht besteed aan het veiligheids- en criminaliteitsbeleid in Marokko.
* De auteur is werkzaam bij de Directie Algemene Justitiële Strategie van het ministerie van Justitie.
De politie in het Marokkaans staatsbestel
De organisatie en werkwijze van de Marokkaanse politie sluiten aan bij basiskenmerken van het staatsbestel. Marokko is een centrale eenheidsstaat, waarin het recht en de instituties een dubbele bodem hebben. Enerzijds is het Marokkaanse recht modern en als het ware een copie conforme van het Franse recht. Anderzijds vormt het traditioneel islamitische recht de bodem waarop de moderne Franse inrichting van de instituties stoelt. De politie in Marokko is een landelijke staats- en veiligheidspolitie zoals in Frankrijk. Er is een veelheid aan organen die wettelijk belast zijn met openbare orde en veiligheid. Zij vallen onder de directe verantwoordelijkheid van de koning. Het beheer en de sturing van deze diensten geschiedt direct langs centrale organen (ministeries) en langs decentrale instituties (de gouverneurs). Deze verhoudingen zijn grondwettelijk verankerd.
De koning als eerst verantwoordelijke voor de rechtshandhaving
De koning heeft volgens de Marokkaanse Grondwet een geestelijke en seculiere functie. Hij is naast leider van de gelovigen tevens staatshoofd. Artikel 19 van Grondwet bepaalt immers; ‘de koning is de leider van de gelovigen, hij is de hoogste vertegenwoordiger van de natie, het symbool van haar eenheid, de garantie van haar voortbestaan en van de continuïteit van de staat, hij waakt voor het respect van de islam en de Grondwet. Hij is de beschermer van de rechten en vrijheden van burgers. Maatschappelijke groeperingen en collectiviteiten. Hij waarborgt de onafhankelijkheid van de natie en de heelheid van het grondgebied van het koninkrijk binnen haar authentieke grenzen’.
Volgens Benabdallah (1987) geeft dit artikel de koning onbeperkte bevoegdheden op het terrein van openbare orde, veiligheid en rechtshandhaving. Deze bevoegdheden kunnen zich uitstrekken tot terreinen van de wetgevende, rechterlijke en uitvoerende macht. Hij kan daarom een belangrijke functie vervullen in de wetgeving, rechtspraak en uitvoering met betrekking tot de openbare orde, veiligheid en rechtshandhaving. Artikel 19 van de Grondwet fungeert daarom als ‘metagrondwet’ (Cubertafond, 1997) en dus als harde kern van het Marokkaanse recht en het bestuurlijk-politie systeem in zijn totaliteit omdat het de koning boven de trias politica plaatst. Alle machten vloeien voort uit de koning, want hij bevindt zich ‘boven’ de scheiding der machten (Moatassime, 1993, pp. 11–41).
Op het niveau van wet- en regelgeving kan de koning koninklijke wetten en besluiten uitvaardigen die te maken hebben met de rechtshandhaving en openbare orde en veiligheid. De koning maakt weliswaar geen deel uit van de uitvoerende macht, maar kan wel degelijk als bestuurlijke autoriteit beschouwd worden op basis van het principe van de dubbele functie (Basri en Rousset, 1988, pp. 51–53). Zijn besluiten kunnen geen onderwerp zijn van juridische procedures en beroep. En hij kan niet vervolgd worden wegens machtsmisbruik (Moatassime, 1993, p. 13).
Op het niveau van de uitvoerende macht beschikt de koning over het benoemingsrecht van hoofden van organen op het terrein van openbare orde, rechtshandhaving en veiligheid. Op basis van artikel 30 van de grondwet benoemt hij rechters en hoge militaire en burgerlijke ambtenaren, zoals legerofficieren, gouverneurs en hoofdcommissarissen van politie. De koning bekleedt ook een centrale positie in het Marokkaans centraal en decentraal bestuur. Hij stuurt direct de minister van Binnenlandse Zaken aan en wordt in de provincies door de gouverneurs persoonlijk vertegenwoordigd.
De minister en de gouverneur
Marokko kent ministeries die onder het direct gezag van de koning vallen. Dit zijn de zogenaamde ‘soevereinteitsministeries’, te weten: Buitenlandse Zaken, Binnenlandse Zaken, Justitie en Religieuze Zaken. De leiding van deze departementen wordt nooit toevertrouwd aan bestuurders die gelieerd zijn aan politieke partijen. De ministers die deze functies bekleden zijn slechts verantwoording schuldig aan de koning. Die van Binnenlandse Zaken is verantwoordelijk voor openbare orde en veiligheid. Hij beschikt over de bevoegdheden tot inzet van de nationale politie (Direction Générale de la Sûreté Nationale) en de algemene inspectie voor de hulptroepen (Forces Auxiliares) (Koninklijk Besluit van 15 december 1977). Ook dit wijst op de volstrekt afhankelijke positie van de regering ten opzichte van de koning (Moatassime, 1993, pp. 18–19).
De gouverneur is de vertegenwoordiger van de koning op decentraal (lokaal en provinciaal) niveau (art. 2 van de Koninklijke wet van 15 februari 1977). Hij is de gedelegeerde van de regering belast met de uitvoering van koninklijke wetten, de regelgeving en de besluiten van de regering. Hij is de eerstverantwoordelijke voor de handhaving van openbare orde en kan daarvoor alle politiemachten (politie, hulptroepen gendarmerie) inzetten. In uitzonderlijk gevallen en alleen in gevallen van absolute noodzaak kan hij ook de strijdkrachten inzetten (Circulaire van de Raad van Gouverneurs van provincies en prefecturen, 16 januari 1959). Hij ziet toe op het functioneren van prefecten en districtshoofden in de provincie, die ook bevoegdheden hebben op het terrein van handhaving van openbare orde (Koninklijke wet van 01 maart 1963). Naast de bevoegdheden op het terrein van de administratieve politie voorziet het Marokkaans wetboek voor stafrecht overigens de gouverneur van ruime strafrechtelijke bevoegdheden op het terrein van handhaving van openbare orde en veiligheid. Artikel 33 bepaalt dat de gouverneur de taak vervult van een officier van de gerechtelijke politie als het gaat om de binnenlandse en buitenlandse veiligheid van de staat: de gouverneur mag persoonlijk alles doen wat in zijn vermogen ligt om delicten aan te pakken die te maken hebben met staatsveiligheid. Daarnaast kan hij persoonlijk alle daarbij betrokken verdachten arresteren en ze in detentie houden zonder voorafgaande toestemming van de rechter. Hij kan de hulp inroepen van bevoegde officieren van de gerechtelijke politie om deze taken uit te kunnen oefenen. Daar waar het gaat om de staatsveiligheid behoort de gouverneur primair en eerder dan de rechterlijke macht ingeschakeld te worden (Basri, 1988, p. 93). Marokkaanse organisaties voor de rechten van de mens beschouwen dit artikel als een krijgswet, want de gouverneur vervult op deze manier taken van de rechterlijke macht. En dit is volgens hen in strijd met artikel 82 van de Marokkaanse Grondwet waarin wordt bepaald dat de rechterlijke macht onafhankelijk is van de uitvoerende macht.
Beperkte bevoegdheden voor de volksvertegenwoordiging
De bevoegdheden van het parlement en de gemeenteraad op het terrein van openbare orde en veiligheid zijn beperkt. Het parlement maakt gebruik van de jaarlijkse begrotingsbehandeling om haar wensen op dit terrein kenbaar te maken. Het parlement ontwikkelt zelf geen initiatieven op dit terrein en kan bevoegde ministers niet ter verantwoording roepen. De democratische politieke partijen, die thans deelnemen aan de regering van Youssoufi, hebben ook op het punt van openbare orde en veiligheid en bestrijding van criminaliteit geen concrete programma’s. Dit verklaart ook de summiere maatregelen van de huidige regering op dit terrein (zie het meerjarenplan van de huidige regering: Premier ministre; plan de développement économique et social 2000–2004, juni 2000). Wat geldt voor het parlement geldt ook voor de gemeenteraden. De bevoegdheden van de gemeentes op het terrein van openbare orde en veiligheid zijn beperkt. Deze strekken zich uit tot de hinderwetten, het verkeer en de volksgezondheid. De voorzitter van de gemeenteraad kan de gouverneur vragen om de inzet van politie bij verstoring van openbare orde (art. 47 van het Gemeentelijk Handvest). De wetgeving met betrekking tot de bevoegdheden van de gemeentes op dit terrein is overigens tegenstrijdig. De (gekozen) voorzitters van de gemeenteraden kunnen feitelijk hun bevoegdheden niet uitoefenen. Want de gouverneur oefent wettelijk een soort ‘voogdij’ uit over de gemeenteraad. Hij is in feite de hoofdverantwoordelijke voor de openbare orde en rechtshandhaving en heeft ruime administratieve politietaken met daarnaast ook strafrechtelijke. Hij heeft wettelijk de status van officier van politie. Maar hij valt niet onder toezicht van het openbaar ministerie.
De verhouding politie — justitie
Politie en justitie houden hun taken strict gescheiden. De politie is belast met openbare orde en veiligheid, justitie houdt zich bezig met de rechtsgang. De afstemming tussen beide, zeker als het gaat om bestrijding van criminaliteit, laat veel te wensen over. De politie blijkt in de praktijk machtiger te zijn dan de rechterlijke macht. Zij is quasi-autonoom. Ten eerste komt van de formele aansturing van het politie-onderzoek door het openbaar ministerie in de praktijk niets terecht. En ten tweede is justitie in de praktijk niet betrokken bij het beleid van criminaliteitsbestrijding.
De Wereldbank, de nationale en internationale organisaties voor de rechten van de mens en het nationale en internationale bedrijfsleven hebben in de afgelopen jaren veel kritiek op het Marokkaans justitieel systeem geuit. De schendingen van het wetboek van stafproces zijn legio. Corruptie is wijd verspreid onder de rechters. In 1998 werden tegen dertig rechters strafmaatregelen getroffen. Negen van hen werden ontslagen. De rechters zijn onvoldoende opgeleid op het terrein van handelsrecht, zeerecht en bankrecht. Er is onvoldoende jurisprudentie en de kennisinfrastructuur is zwak.
Het merendeel van de gevangenissen bevindt zich in deplorabele omstandigheden. Het gevangeniswezen lijdt aan een ernstig en chronisch capaciteitsprobleem. De vijfenvijftigduizend gevangenen zijn opgesloten in veertig inrichtingen met een totale capaciteit voor slechts veertigduizend gevangenen (Observatoire Marocain des Prisons, mei 2001). De processen duren soms tussen de zeven à tien jaar. De handelsrechtbanken, die recentelijk werden opgericht (1997) vormen hierop een uitzondering. Zij zijn verplicht om hun beslissingen binnen bepaalde termijnen bekend te maken (Brispierre, 2000; Rapport d’information d’une mission du Sénat au Maroc, 1999, p. 3). Overigens zijn in recente jaren op tal van justitiële terreinen verbeteringen zichtbaar.
Organisatie van de politie
De reguliere politietaken worden feitelijk uitgevoerd door een viertal korpsen, te weten: de strijdkrachten (Forces Armées Royales), de koninklijke gendarmerie (Gendarmerie Royale), de nationale veiligheidsdienst (Sûreté Nationale) en de hulptroepen (Forces Auxiliaires). De strijdkrachten werden opgericht in 1956 (Koninklijke wet van 14 januari 1958). De koning is de opperbevelhebber van de strijdkrachten (art. 30 van de Grondwet). Deze zijn belast met de verdediging van het koninkrijk en kunnen bijdragen leveren aan de handhaving van openbare orde. De Koninklijke Gendarmerie werd opgericht in 1957 (Koninklijke wet van 29 april 1957). De oprichtingswet van de gendarmerie bepaalt dat de gendarmerie de sterke arm is belast met de openbare veiligheid en de ordehandhaving en de uitvoering van de wet (Art. 1 van de Koninklijke wet van 14 januari 1958). De gendarmerie vormt een onderdeel van de strijdkrachten. De eenheden van de gendarmerie zijn verspreid over het hele land en bestaan uit lucht- en maritieme brigades, die overal in het land in alle strijdkrachten kunnen worden ingezet. De gendarmerie is een paramilitair orgaan dat ter beschikking wordt gesteld van bestuurlijke autoriteiten. Op het platteland vervult de gendarmerie de rol van de reguliere politie als het gaat om rechtshandhaving en de openbare orde en veiligheid. Zij vervult in deze zin bestuurlijke taken ten behoeve van het ministerie van Binnenlandse Zaken en gerechtelijke taken ten behoeve van het ministerie van Justitie.
De Sûreté Nationale, de nationale veiligheidsdienst — beter gezegd de nationale politie — werd in mei 1956 opgericht (Koninklijke wet van 16 mei 1956) als opvolger van de Franse Direction de la Sûreté Publique. De nationale politie heeft haar hoofdkwartier in Rabat, de Direction générale de la Sûreté Nationale (DGSN). Deze politiedienst ressorteert formeel onder het ministerie van Binnenlandse Zaken, maar beschikt over een functionele, bestuurlijke en budgettaire autonomie ten opzichte van dat ministerie. De directeur van deze dienst bekleedt zelf de status van een minister, is autonoom en is alleen verantwoording schuldig aan de koning, die hem benoemt. Op lokaal en regionaal niveau is het hoofd van de regionale politie verantwoording schuldig aan de directeur in Rabat en autonoom ten opzichte van de gouverneur. De gouverneur bepaalt het beleid en de regelgeving met betrekking tot de openbare orde en veiligheid. De regionale politie is belast met de feitelijke realisering van openbare orde en veiligheid. In feite valt de hoofdcommissaris van een regio onder de politieke leiding van de gouverneur en de technische verantwoordelijkheid van zijn directe chef, de directeur-generaal van de veiligheid in Rabat (Basri, 1972).
De nationale politie bestaat uit de centrale directie in Rabat en regionale politiediensten (Sûreté Régionale). De algemene directie voor de nationale politie bestaat naast het kabinet van de directeur uit een zestal directies: openbare veiligheid, algemene inlichtingen, gerechtelijke politie, grenspolitie, informatisering en regelgeving. Dit zijn de operationele directies. De ondersteunende en logistieke directies zijn: infrastructuur en financiën, personeel, opleidingen en internationale samenwerking. De regionale politiediensten zijn ingericht naar het model van de centrale directie.
De Police Urbaine is belast met politiediensten in de steden. Zij voert patrouilles uit te voet, met motoren en voertuigen. De Compagnies Mobile d’Intervention (CMI), de mobiele eenheden, hebben tot taak rellen te bestrijden en in noodsituaties bijstand te verlenen aan het openbaar gezag. De Police Judiciaire is belast met recherchetaken. Zij valt bij gerechtelijke onderzoeken onder het toezicht van het openbaar ministerie. Een andere functie van de politie is het verzamelen van politieke inlichtingen. Dit is een taak van de Renseignements Généraux.
De sterkte van de nationale politie van Marokko ging van 22.000 man in 1988 (Basri en Rousset, 1988, p. 233) naar 40.000 in 2001 (al-Ahdath al-Maghribiyya, 11 mei 2001). Marokko heeft ruim 34 miljoen inwoners. Dit is één politieman voor 37.000 burgers. Alle politiekorpsen bij elkaar geteld komt dit op één agent op 2000 personen. In de dichtbevolkte stedelijke agglomeratie komt dit aantal op één politieagent op 800. Ruim 20% van de nationale politie behoort tot de verkeerspolitie, 20% vormt de CMI (mobiele eenheden), 20% verricht taken voor de Algemene Inlichtingen (Renseignements Généraux), 20% wordt ingezet bij administratieve en beheerstaken, inclusief de centrale leiding in Rabat. 20% wordt ingezet voor de gerechtelijke politie (al-Ahdath al-Maghribiyya, 11 mei 2001). Binnen de komende vijf jaar zal de politiesterkte toenemen met in totaal 15.000 man, met een gemiddelde van drieduizend man per jaar.
De Forces Auxiliaires, de hulptroepen, zijn belast met de handhaving van de openbare orde en veiligheid en staan andere korpsen bij. Volgens de wet ressorteren deze troepen onder het direct gezag van de koning (Koninklijke wet van 12 april 1976). Zij hebben een militaire status maar vallen onder de regie van het ministerie van Binnenlandse Zaken. In 1988 bedroeg de sterkte van de hulptroepen 38.539 man (Basri en Rousset, 1988, p. 232). Zij bestaan uit territoriale eenheden, die per gemeente maar ook landelijk inzetbaar zijn. Deze laatste vormen reservetroepen, die beschikbaar zijn voor de koning.
Kritiek op de politie
Sinds de nieuwe koning de troon besteeg heeft hij bij veel gelegenheden uitspraken gedaan waaruit bleek dat hij een andere koers voorstaat voor wat betreft het overheidsgezag. Hij pleitte voor de verbetering van de verhoudingen tussen overheid en burgers. Immers de kloof tussen de burger en de overheid is groot geworden onder het vorig bewind. In ruim veertig jaar heeft Marokko wereldwijd de reputatie opgebouwd van een land met grootschalige schendingen van de rechten van de mens. De internationale gemeenschap ging zich daardoor medio jaren negentig intensief bemoeien met Marokko. De Verenigde Staten van Amerika voorop1, de Europese Unie, de Wereldbank en non-gouvernementele organisaties als Amnesty International en Human Rights Watch hebben aan het einde van de jaren negentig stelselmatig rapporten gepubliceerd waarin de Marokkaanse overheid wordt aangesproken op schendingen van de rechten van de mens, het disfunctioneren van het bestuur en het falen van het justitieel systeem. Dit heeft geleid tot een historische doorbaak in kwesties rondom de rechten van de mens, zoals de erkenning door de Marokkaanse staat van het bestaan van de wereldwijd beruchte geheime detentiecentra (zoals Tazmammart), de vrijlating van veel politieke gevangenen en de inzet van een andere politieke koers, waarbij de oppositie vanaf 1998 betrokken is.
1 Het Amerikaans Departement of State publiceert jaarlijks rapporten over de situatie van de rechten van de mens in Marokko; zie de laatste: www.uscirf.com
Politie en publiek
In de loop der jaren zijn de verhoudingen tussen de bevolking en de politie gespannen geworden. Dit komt mede door de negatieve beeldvorming over de politie in de samenleving. In verschillende lagen van de bevolking wordt de politie geassocieerd met corrupte politiefunctionarissen en met massaal repressief politieoptreden, met name door de mobiele eenheden, tegenover relschoppers. Het optreden van de politie tegen studenten, werkloze academici en overige actievoerders kenmerkt zich structureel door onnodig, overmatig en onrechtmatig gebruik van geweld. De recente Marokkaanse geschiedenis is rijk aan bloedige confrontaties. In 1965, 1981, 1984 en 1990 gaf het gewelddadig optreden van de politie aanleiding tot volksopstanden. Het meest recente voorbeeld is het optreden op de universiteit van Fès op 20 mei 2001, waarbij volgens de Marokkaanse organisaties voor de rechten van de mens enkele doden zijn gevallen.
Daarnaast leeft bij de bevolking, met name in de recente jaren, het beeld van een politie die niet in staat is om het hoofd te bieden aan criminaliteit en onveiligheid (Daoudi, 2001). De Marokkaanse dagbladpers publiceert regelmatig rapportages over de veiligheidssituatie in de steden. Het meest voorkomende delict in Marokko is geweldpleging. Ruim de helft van de aangiften die de politie behandelt, heeft hiermee te maken. De orde en veiligheid van de samenleving worden er ernstig door verstoord (Hamdouchi, 1992, p. 7). Veel jeugdbendes gebruiken geweld en zaaien een straatterreur in bepaalde stedelijke gebieden waar de politie niet komt of durft te komen (Organisation Marocaine des Droits de l’Homme, 1994). De harde kern van deze bendes bestaat hoofdzakelijk uit drugsdealers en recidivisten. De drugsdealers hebben netwerken in betreffende wijken opgebouwd en hebben contra-technieken ontwikkeld om de controle van de stedelijke politie te omzeilen. In Casablanca bijvoorbeeld patrouilleren drugsdealers met motorfietsen waarbij de politie wordt geobserveerd (al-Ittihad al-ichtiraki, 3 november 2000). Ook tegen de politie doet zich regelmatig geweld voor. Afgelopen maand meldden Marokkaanse kranten gewapende confrontaties tussen veiligheidsagenten van de politie, douane en gendarmerie en een bende smokkelaars. Daarbij raakten negen veiligheidsagenten gewond (Libération, 10 mei 2001).
Om het tekort aan politiezorg te rechtvaardigen wijzen de politie en de gendarmerie op het gebrek aan middelen en op de angst voor klachten wegens de schending van de rechten van de mens. Veel leidinggevenden van de politie en de gendarmerie in de steden, maar ook op het platteland, stellen dat de rechten van de mens de boosdoener zijn (al-Ittihad al-Ichtiraki, 4maart 2001). Volgens hen kan de politie nauwelijks meer hard optreden omdat de burgers snel klachten indienen bij de organisaties voor de rechten van de mens.
Vanaf 1999 heeft de Marokkaanse politie enkele malen cijfers gepubliceerd over bestrijding van criminaliteit (al-Ittihad al-Ichtiraki, 17 september 1999). Deze cijfers zijn erg rudimentair en vooral bedoeld om de publieke opinie gerust te stellen. Deze pogingen worden niet voortgezet bij gebrek aan een structureel voorlichtings- en pr-beleid. De kritiek van burgers versterkt de verdedigingsmechanismen waardoor de politie haar identiteit en legitimiteit meer en meer bij de staat (en de koning) zoekt. Bovendien zorgen de corporatistische belangen van de afzonderlijke diensten voor isolement. De ene dienst verwijt de andere in gebreke te blijven. De kritiek van de burgers en maatschappelijk organisaties op het functioneren van de politie en gendarmerie hebben tot nu toe niet geleid tot een zelfanalyse en reflectie op de eigen praktijken.
De verwaarlozing van het personeel
Niet alleen de bevolking is ontevreden over de politie. Ook de politieambtenaren zelf klagen de laatste jaren over de kwaliteit van de politiediensten. ‘Praten over de politie is een taboe, zegt een politieman: de politie is omkleed met staatsgeheimen. Maar achter de ‘staatsgeheimen’ schuilt alleen de zwakke rechtspositie en de misère van de dienders’ (Al-Ahdath al-Maghribiyya, januari 2001).
Politiemensen hebben geen stemrecht en kunnen geen lid zijn van vakbonden. De dienders worden slecht betaald en werken onder moeilijke omstandigheden wegens de geringe budgetten, een zwakke infrastructuur en dat alles onder moeilijke arbeidsomstandigheden (Libération Magazine, 10 maart 2001). De gemiddelde politieagent ontvangt tussen de 1800 en 2200 Marokkaanse dirhams (tussen de 400 à 500 gulden) per maand (Maroc Hebdo, 25 juli 1998). Dit verklaart in zekere zin de verspreiding van de corruptie binnen de politieorganisatie (al-Ittihad al-Ichtiraki, 17 september 1994). De politieorganisatie dreigt door onderbetaling en verspreiding van corruptie interne conflicten en tegenstellingen uit te lokken waardoor de politie zelf deel gaat uitmaken van sociale protesten. Dit terwijl het politie-apparaat een neutrale rol zou moeten spelen in belangenconflicten.
Het personeels- en opleidingsbeleid van de politie vormt geen prioriteit. Er zijn wel plannen maar deze zijn nog niet geconcretiseerd (interview van de minister El Midaoui, al-Ittihad al-Ichtiraki, 10 december 1999). In de recente jaren zijn voorzichtige pogingen ondernomen om het personeelsbeleid te vernieuwen. De voornaamste daarvan zijn het in dienst nemen van vrouwen en de ontwikkeling van opleidingsbeleid. Het aantal vrouwelijke politie-ambtenaren is onbekend. De vrouwen worden vooral ingezet bij de verkeerspolitie. Zij worden niet ingeschakeld voor hulpverlenende taken, dit terwijl de Marokkaanse politie vaak te maken heeft met jeugd -en vrouwenzaken. Het opleidingsbeleid bestaat uit nieuwe trainingen en herscholing. Het draagvlak voor deze vernieuwingspoging is echter gering. Veel basispolitieagenten ervaren dat beleid als een straf en een inperking (al-Ahdath al-Maghribiyya, 11 mei 2001). De prioriteit lijkt eerder te liggen bij de bouw van politiebureau’s (zie: Plan de développement économique et social 2000-2004, Rabat, juni 2000).
Enkele oorzaken interne crisis Marokkaanse politie
De ontevredenheid van zowel de bevolking als de politie-ambtenaren duidt op een interne crisis van het Marokkaans politiemodel. Aan deze crisis ligt ook een rechtsvacuüm over de taken, de rechtspositie van de politiefunctionarissen in de Marokkaanse samenleving en een achterhaald concept van openbare en veiligheid ten grondslag. Daarop richt ik nu de aandacht.
Een rechtsvacuüm: stagnerende wet- en regelgeving
De wetgeving over de politie is summier en stagneert. Een beperkt aantal wetten en regelingen regelen de status, rechtspositie, taak en werkwijze van de politie. Het merendeel daarvan dateert van meer dan dertig jaar geleden. De bevoegdheden van gouverneurs op dit terrein zijn neergelegd in een wet van 1956 en van 1977, de rol en missie van het ministerie van Binnenlandse Zaken zijn geregeld bij een wet van 1963. In deze wetgeving is niets geregeld met betrekking tot methoden en technieken van de handhaving van openbare orde en veiligheid. Dit laat veel ruimte aan de discretionaire bevoegdheden en willekeur van de gezagsdragers binnen de politieorganisatie. Bij koninklijke wet van 3 januari 1959 werd het gebruik van geweld door de politie geheel overgelaten aan de gouverneurs. De regelgeving met betrekking tot het optreden van individuele politieagenten bestaat praktisch niet. Slechts de twee artikelen 244 en 247 van het wetboek voor strafrecht bepalen dat politieagenten afgezet kunnen worden in gevallen van fouten. De geweldbevoegdheden van de politie zijn niet omschreven in de Marokkaanse wetgeving.
Het rechtsvacuüm manifesteert zich het meest in de interne en externe controle op de politie. De ondergeschiktheid van de politie aan het recht en het democratisch gezag is een essentiële norm voor de democratische rechtsstaat. De politie heeft het legitieme monopolie van geweld en kan ingrijpen in het privé-domein en inbreuk maken op de grondrechten van de burgers. De sturing en de controle van het politieapparaat in een democratische rechtsstaat is daarom bij wet en recht geregeld. Deze controle is intern en extern gericht. Politie heeft daarom een verantwoordingsplicht jegens de hoge autoriteiten en de burgers voor wat betreft een adequate uitvoering van de toegewezen taken en bevoegdheden. Verantwoording impliceert immers ook de verplichting tot het geven van informatie over de rechtvaardiging van het handelen voor een publiek forum. Wat deze democratische normen betreft ontbreken met betrekking tot de handhaving van de openbare orde en veiligheid in de Marokkaanse rechts- en bestuurlijke verhoudingen de nodige juridische grondslagen.
Het rechtsvacuüm werkt verder door in de werkwijzen en methoden van de politie. Voor wat betreft de werkwijzen van de Marokkaanse politie ontbreken regels voor de bescherming van de burgers. De Marokkaanse organisaties voor de rechten van de mens melden van tijd tot tijd dat de politie nog steeds fysiek geweld en martelingen toepast bij het verhoren van verdachten. Om de criminaliteit te bestrijden voert de politie met enige regelmaat in alle Marokkaanse steden ‘rafles’ uit (razzia’s). Doel van deze massale arrestaties is het aanhouden van personen die verdacht zijn van strafbare feiten en het ‘schoonmaken’ van onveilige buurten. Deze methode wordt sterk bekritiseerd door de mensenrechtenorganisaties, omdat deze leidt tot willekeurige en onrechtmatige aanhoudingen van onschuldige burgers (Organisation Marocaine des Droits de l’Homme, 5 januari 2000).
Burgers klagen regelmatig over gewelddadig politieoptreden dat zowel tijdens maatschappelijke protesten als in alledaagse situaties voorkomt. Het ontbreken van een formele klachtenregeling tegen politiegeweld en machtsmisbruik brengt echter ongewenste effecten met zich mee. Veel burgers dienen namelijk klachten in tegen individuele politieagenten. Leidinggevenden treffen soms vervolgens disciplinaire maatregelen tegen deze agenten. Deze hebben geen interne klacht- of beroepsmogelijkheid tegen de strafmaatregelen van hun chefs. Gevolg is dat het personeel, dat het toch al moeilijk heeft met de arbeidsomstandigheden en -voorwaarden, zich het slachtoffer voelt (al-Ahdath al-Maghribiyya, januari 2001).
Ook de interne regelgeving is erg summier. De rechtspositie van de politiefunctionarissen is geregeld bij een besluit van de minister-president in december 1975. De politiefunctionarissen hebben noch intern noch extern de nodige rechtsbescherming. Het besluit geeft onder andere ruime bevoegdheden aan de directeur-generaal om disciplinaire maatregelen te treffen zonder overleg met de tuchtraad. De individuele politieagent heeft geen beroepsmogelijkheid. Recentelijk zijn de tuchtraden overigens afgeschaft (al-Ahdath al-Maghribiyya, 11 mei 2001)2. Ook ten aanzien van het publiek ontbreekt voldoende rechtsbescherming. Er zijn geen klachtenregelingen die de burgers in staat stellen om klachten in te dienen tegen het optreden van de politie. Bestuurlijke organen, de politie inbegrepen, kunnen dan ook niet worden gecontroleerd. De huidige administratieve rechtspraak is niet toegankelijk voor de gewone bevolking die uiteindelijk dagelijks te maken heeft met machtsmisbruik door de politie (Boudahrain, 1999).
De politiefunctionarissen worden zich steeds bewuster van de vage missie die zij hebben in de nieuwe politieke verhoudingen en moeilijke maatschappelijke omstandigheden. In de praktijk ervaren zij dagelijks dat de gehanteerde technieken verouderd zijn en dat de beschikbare middelen ontoereikend zijn. Zij zoeken steun bij hun leidinggevenden en krijgen daar onvoldoende gehoor. Dat leidt ertoe dat agenten zich op straat niet meer verantwoordelijk kunnen gedragen. Immers, de agenten ervaren dat zij aan zichzelf overgeleverd zijn. Zij moeten of eigen initiatief nemen of zich onthouden van optreden wegens gebrek aan dekking door de leiding. In beide gevallen ontstaat voor hen het risico om fouten te maken en door hun chefs gesanctioneerd te worden (al-Ahdath al-Maghribiyya, januari 2001).
2 ‘Dit zijn onze problemen’: anonieme brief van een aantal politieagenten ter gelegenheid van de 45 jaar bestaan van de Sûreté Nationale, al-Ahdath al-Maghribiyya, 11 mei 2001.
Een achterhaald concept van openbare orde en veiligheid
Openbare orde in Marokko behelst drie aspecten: openbare veiligheid (sécurite publique), openbare rust (tranquilité publique) en volksgezondheid (salubrité publique) (Basri, 1988). In het Marokkaans bestuur wordt- naar analogie van het Franse bestuursrecht — een onderscheid gemaakt tussen administratieve politie en gerechtelijke politie. De administratieve politie is belast met openbare orde en valt in feite onder de verantwoordelijkheid van alle gezagsdragers van het openbaar bestuur. De gerechtelijke politie is belast met de bestrijding van criminaliteit. Deze valt onder het toezicht van het openbaar ministerie. De staatsveiligheid staat voorop. Bij iedere staking of collectieve actie is het belang van de staat in het geding. Herstel van orde is daarom een taak van een centraal georganiseerde en gestuurde politiemacht en veiligheidsdiensten.
Onder de verantwoordelijkheid van de voormalige minister van Binnenlandse Zaken Driss Basri werd een strategie voor openbare orde en veiligheid ontwikkeld waarin de nadruk ligt op de staatsveiligheid. De politieke inlichtingenfunctie van de politie is belangrijker dan de zorg voor en de hulpverlening aan de burger. Dit wil zeggen toezicht houden op de algemene binnenlandse politieke situatie en op de justitiële en bestuurlijke bureaucratie. De politiediensten maken veelvuldig gebruik van verklikkers en werken in het geheim. De politie in Marokko is daarom een veiligheidspolitie en geheime staatspolitie 3, die minder gericht is op de rechtshandhaving, de burger en bestrijding van criminaliteit. Omdat de volksvertegenwoordiging zowel landelijk als lokaal geringe bevoegdheden heeft op het terrein van openbare orde en veiligheid, kunnen de vraagstukken die te maken hebben met veiligheid en criminaliteit geen onderwerp worden van publiek debat en besluitvorming.
3 Dit politiemodel heerste in Nederland in de tijd van de Republiek der Verenigde Nederlanden en gedurende de eerste decennia van de 19e eeuw (Haarman, J.W en Rijperda Wierdsma, J.V.).
Door de sterke oriëntatie op de administratieve politie en de staatsveiligheid komt de politieorganisatie niet toe aan de strafrechtelijke handhaving en de bestrijding van criminaliteit. Dit verklaart dat het land geen plan heeft voor de preventie en bestrijding van criminaliteit (al-Ittihad al-Ichtiraki, 31 mei 2000). Het veiligheidsbeleid is daarom ook geen zorg geweest voor de regeringen van de afgelopen veertig jaar. Sinds het aantreden van de centrumlinkse regering begint hierin een lichte verandering te komen. De democratische partijen, met name de Socialistische partij USFP, de Onafhankelijkheidspartij (Istiqlal) en de Partij voor Vooruitgang en Socialisme (PPS) roepen op het parlement luider op tot de ontwikkeling van een nieuwe en moderne opvatting over (al-Ittihad al-Ichtiraki, 31 mei 2000) en een nationale strategie voor de veiligheid (Bayane al-Youm, 20 november 2000). De urbanisering en de daarmee samenhangende hoge werkloosheid en marginalisering van grote groepen in de steden drukken sterk op de politie-organisaties. Zij maken de traditionele opvatting over de veiligheid achterhaald (al-Ittihad al-Ichtiraki, 17 september 1994).
Veiligheid en rechtshandhaving blijft door het huidig rechtsvacuüm een schemerig domein, dat afgeschermd is tegen de blik van ‘buitenstaanders’. Noch de burgers, noch de volksvertegenwoordiging, noch de wetenschap hebben zicht op dat domein. Marokko kent nauwelijks een onderzoekstraditie op dit terrein. Kennis over criminaliteits- en veiligheidsvraagstukken is zeer gering. Betrouwbare periodieke cijfers over criminaliteit ontbreken. De verschillende instanties die daarmee te maken hebben (politie, gendarmerie, Justitie) rapporteren tegenstrijdige en valse cijfers (Ringa, 1998, p. 91–94). Daarnaast bestaat geen kennisinfrastructuur op de universiteiten en onderzoekscentra die zich structureel bezighouden met veiligheid en criminaliteit. Er verschijnt ook geen vaktijdschrift op dit terrein (Amzazi, 1997, p. 27).
Hoop en hoge verwachtingen
Het aantreden van de nieuwe regering in 1998, bestaande uit partijen die ruim veertig jaar oppositie tegen het bewind hebben gevoerd, heeft de bevolking hoopvol gestemd. De hoge verwachtingen werden geaccentueerd door de open en vrije koers van de nieuwe koning en de hervormingsplannen van de nieuwe regering. In november 1999 heeft de koning de daad bij het woord gevoegd en zette hij de almachtige minister van Binnenlandse Zaken Basri af. Hij benoemde nieuwe gouverneurs en gaf bij hun benoeming aan dat de overheid een nieuw concept van gezag zou moeten ontwikkelen. Hij maakte daarbij gewag van dienstbaarheid van het bestuur aan de burgers.
Veel waarnemers beschouwen Basri als de drijvende kracht achter de willekeur van politie en veiligheidsdiensten tegen de burgers. De intensiteit en schaal van de schendingen van de mensenrechten door de politiediensten zijn, sinds de nieuwe regering van Youssoufi, in vergelijking met voorheen aanzienlijk afgenomen (1998). Maar de politie en veiligheidsdiensten blijven volgens de Marokkaanse mensrechten-organisaties nog steeds verantwoordelijk voor veel geweld tegen betogers. Gevallen van martelingen en willekeurige aanhoudingen doen zich nog steeds met enige regelmaat voor (US Departement of State, 1998 en 1999).
De Marokkaanse politie lijkt moeilijkheden te ervaren in de huidige overgangsperiode. Enerzijds verwachten de koning, de nieuwe centrumlinkse regering en de bevolking van haar respect voor de rechten van de burgers. Anderzijds treedt de politie nog steeds op volgens de oude repressieve werkwijzen. Bij gebrek aan een operationalisering van het nieuwe concept van gezag blijven de concepten en strategieën voor de handhaving van openbare orde en veiligheid van voormalige minister Basri theoretisch en praktisch consistenter dan menigeen denkt.
Op het ogenblik werkt de Marokkaanse overheid nog steeds met het gedachtegoed van de oude minister van Binnenlandse Zaken Basri, zeker wat betreft het terrein van openbare orde en veiligheid. Naarmate de politie wordt geconfronteerd met situaties waarop zij niet goed is voorbereid, dreigt zij hierop onaangepast te reageren en terug te grijpen op de oude beproefde methodes. Hierdoor zal haar optreden legitimiteit verliezen. Gevolg is dat de politie minder kan rekenen op de medewerking en instemming van de burgers. Zij krijgt dan te maken met moeilijke situaties waar zij er alleen voor komt te staan. Dit blijkt bijvoorbeeld uit het geringe aantal reacties dat de politie van Casablanca kreeg van de bevolking toen zij deze vroeg om mee te werken aan de bestrijding van jonge delinquenten (Libération Magazine, 10 mars 2001). In een democratie is effectief politiewerk immers afhankelijk van de instemming en de medewerking van de burgers.
Een toenemende druk vanuit de Marokkaanse civil society gecombineerd met interne kwetsbaarheden van de politie kunnen bij gebrek aan fundamentele veranderingen leiden tot de implosie van de politieorganisatie. De organisatie lijdt aan structurele gebreken in het management (personeel, kennis), de infrastructuur (gebouwen) en de logistiek (dienstauto’s, benzine, enzovoort). Dit houdt veel afbreukrisico’s in. Tegelijkertijd wordt, zowel door het gezag als door de bevolking, veel verwacht van de politie. Deze gespannen situatie kan omslaan in een hernieuwd autoritarisme, waarbij de politie vanuit een defensieve en agressieve houding haar frustraties op de bevolking afreageert. Denk aan de politie in landen van het voormalig Oostblok (Rusland, Roemenië, enzovoort).
Een nieuw concept voor veiligheid is daarom een conditio sine qua non voor een nieuwe verhouding tussen de staat en de burgers. Een politie die de nodige orde en stabiliteit tijdens de huidige democratische transitie kan bieden, vraagt om een gedegen rechtsbescherming voor burgers en politiefunctionarissen en om een vernieuwing van de politieorganisatie. Operationalisering van zo’n concept vraagt op zijn beurt om een open, responsieve en verantwoordelijke politie die wordt geleid door bestuurders die zich bewust zijn van de zorgen en verwachtingen van de bevolking met betrekking tot de maatschappelijke veiligheid en van de werkwijzen en prestaties van het politie-apparaat.
Literatuur
Al-Ahdath al-Maghribiyya Ook de politie huilt Januari 2001
Amzazi, M. Morocco; criminal law, criminal justice and criminal sciences The Hague, Kluwer Law International, World encyclopedia of criminal law, 1997, p. 26
Basri, D. L’agent d’autorité Rabat, Imprimerie Royale, 1972
Basri, D. L’administration territiriale; l’expérience marocaine Paris, Dunod, 1988
Basri, D., M. Rousset Droit Administratif Marocain Imprimerie Royale, Rabat, 1988
Bayane al-Youm Inbreng van de PPS-fractie tijdens het debat over de begroting van binnenlandse zaken voor 2001 20 november 2000
Bayane al-Youm Veiligheid en samenleving; scheiding van perspectieven 03 mei 2001
Benabdallah, M. La police administrative dans le système juridique marocain Publications APREJ, Rabat, 1987
Boudahrain, A. Le nouveau Maroc politique; quel avenir? Société d’Edition et de Diffusion al Madariss, Casablanca, 1999
Brispierre, P. Rapport d’information fait à la suite d’une mission effectuée au Maroc du 30 septembre au 3 octobre 1999, rapport no. 123, Commission des Affaires Étrangères du Sénat (France), Paris, janvier 2000
Cubertafond, B. Le système politique marocain L’ Harmattan, Paris, 1997
Daoudi, Y. De tijd van de angst in Marokko al-Ittihad al-Ichtiraki, 26 april 2001
Haarman, J.W. Geschiedenis en inrichting der politie in Nederland Alphen aan den Rijn, 1933
Hamdouchi, M. Le prix de la blessure Imprimerie Hazzaz, Fès, 1992
Libération Magazine Pourqoui la police n’est jamais là oú on en a besoin ? 10 maart 2001
Maroc Hebdo Le quotidien des agents de police 25 juli 1998
Moatassime, M. Bilan et perspectives 30 ans de Vie Constitutionnelle Revue Marocaine de droit et d’économie de développement, nr. 30, 1993, pp. 11–41
Observatoire Marocain des Prisons La situation des prisons au Maroc, Rapport Annuel 2000–2001 Rabat, mei 2001
Organisation Marocaine des Droits de l’Homme La sauvegarde du droit à la sécurité; Une obligation de l’Etat Rabat, 27 april 1994
Organisation Marocaine des Droits de l’Homme Memorandum à monsieur le ministre de l’Intérieur pour la mise en oeuvre du nouveau concept de l’autorité Rabat, 5 januari 2000
Premier Ministre Plan de Développement Économique et Social 2000–2004, Rabat, juin 2000
Rijperda Wierdsma, J.V. Politie en Justitie; een studie over Hollandsch en staatsbouw tijdens de Republiek Zwolle, 1937
Ringa, R. Regards sociologiques sur la délinquence juvénile au Maroc Imprimerie Fédala, Mohammedia, 1998
US Departement of State. Morocco Country Report on Human Rights Parctices for 1998 and 1999 Washington, 1998/1999
