Análisis del Programa Buenos Aires Produce Más Limpio

Introducción

El desarrollo del siguiente trabajo consiste en analizar el Ciclo Heurístico del Programa Buenos Aires Produce más Limpio (P+L), una política pública diseñado por la Agencia de Protección Ambiental (APRA) en el año 2011 durante la gestión de Javier Corcuera, sin embargo fue agregando Resoluciones y Anexos para adecuar su funcionamiento a lo largo de la gestión de Corcuera y Villalonga, no se mantuvo intacta a los cambios. A su vez, buscamos corroborar la hipótesis de que el Programa (P+L), ve condicionada su efectividad como herramienta, al ser de adhesión voluntaria . De modo tal que a mayor obligatoriedad a la hora de aplicar los cambios propuestos en el proceso de producción, mayor será la efectividad que tendrá para cumplir con los objetivos de la política pública en cuestión. El marco teórico utilizado es el neoreformismo administrativo latinoamericano haciendo hincapié en la necesidad del enfoque de redes para la construcción de una nueva forma de gobernabilidad, dado que busca reinventar la burocracia del Siglo XXI a partir de la solución de dos problemas de base de la estructura institucional latinoamericana: el de la durabilidad de los compromisos legislativos y el problema de agencia.

Consideramos apropiado realizar un breve recorrido histórico de los cambios en la administración pública desde la década del 60 hasta la actualidad para de esta manera poder profundizar en la elección del marco teórico, mencionar el marco jurídico que legitima el Programa, profundizar la formulación del problema y la agenda del Programa (P+L), para finalmente desmenuzar la complejidad de redes que integran la política pública en cuestión.

Breve recorrido histórico en las reformas de América Latina

Las sucesivas reformas del Estado y las de sus respectivas Administraciones Públicas no se pueden analizar sin su correlación directa con el contexto social, económico y político de la época, así como tampoco sin tener en cuenta el ethos de la élite que ocupaba los respectivos puestos de poder. De acuerdo con Catalá, el modelo de desarrollo caracterizado por el procesos de “sustitución de importaciones”, entró en crisis a finales de los años 60 debido a que “El Estado latinoamericano desarrollista, pero populista, mercantilista y dualizador, fue a la vez la expresión y el agente conservador de dicha matriz”1. Sin embargo, el agotamiento del modelo desarrollista no se debe a su perfil populista, no se puede pasar por alto el giro socialista de la Revolución cubana, el estancamiento económico que era inherente al sistema político y económico internacional y los consiguientes golpes de Estado co-orquestados por las elites y los ejércitos locales, sumado a los intereses de Estados Unidos para contener el supuesto “peligro revolucionario”, en base a que “[u]na parte considerable de los fondos dirigidos a Latinoamérica se orientaron hacia esos ejércitos, que a la vez eran incitados a tomar a su cargo, a través de los llamados programas de acción cívica […]”2. “[L]uego del agotamiento del desarrollismo las uniones económicas estaban destinadas a ser instrumentadas por esos participantes cada vez más influyentes en las economías latinoamericanas que eran las empresas multinacionales, a las que venían a facilitar sus complicadas estrategias de organización y distribución de mercados”3.

La “Teoría Desarrollista” que tuvo lugar en los ´50 y en los ´60, argumentaba que los países en vía de desarrollo tenían problemas endógenos para producir una mayor industrialización y por lo tanto un mayor desarrollo social. Por ello, creían que el Estado debía jugar un rol preponderante en la industrialización. Consecuentemente, la teoría organizativa se había instalado mediante el paradigma burocrático. El cual era considerado como el modelo normativo de racionalidad organizativa por excelencia. Su configuración era superior en términos de eficacia y eficiencia, ya que se concebía como un modelo políticamente neutro. Su superioridad se fundamentaba en la racionalidad instrumental o técnica.

Durante la década del ´70, la “Teoría de la Dependencia” estuvo en máximo apogeo, sostenía que los países subdesarrollados estaban en una relación de dependencia -económica y política- con los países centrales, atados a un patrón de desarrollo exógeno fijado por estos. Por lo tanto, para que los países periféricos puedan desarrollarse, tenían que cortar ese lazo de dependencia mediante la vía revolucionaria. Sin embargo, difícilmente se podía calificar a la región como democrática. La tesis de O’Donnell analiza que los países más importantes de la región -Brasil y Argentina- impulsaron el proceso de modernización a través de la consolidación de un régimen burocrático-autoritario, el cual consistía en la aplicación de un sistemático grado de coerción gubernamental, que apuntaba especialmente a la exclusión y desactivación política del sector urbano popular, para poder aplicar políticas de concentración económica. Si bien en el régimen brasileño se pudo aplicar esta política de exclusión, en Argentina el sector popular logró mantener sus bases organizacionales y su actividad política. A finales de los ´70, las estrategias de desarrollo estadocéntricas habían perdido gran parte del crédito intelectual y político.

A partir de los años 80 el neoliberalismo había ganado la hegemonía intelectual y práctica. Los programas de austeridad fiscal incluían apertura comercial acompañado por una devaluación monetaria, medidas antiinflacionarias, la privatización de empresas estatales, desregulación de la economía, particularmente el sistema financiero y el mercado laboral. Pero en 1997, el mismo Banco Interamericano de Desarrollo afirmó en su Informe de Progreso Económico que: “Han fracasado los intentos de desarrollo basados en el protagonismo del Estado, pero también fracasarán los que se quieran realizar a sus espaldas. Sin un Estado eficaz el desarrollo es imposible”4.

Las teorías del New Public Management (NPM) y la Calidad total, tuvieron una gran influencia dentro de los procesos de reforma del Estado durante los 80 y los 90. El NPM nació por múltiples factores: la crisis de las finanzas públicas, los imperativos de la globalización económica, la pérdida de confianza de los ciudadanos en sus administraciones públicas, las nuevas tecnologías de la información y comunicación y el triunfo de los partidos identificados como la “Nueva Derecha”. El NPM no puede ser considerado como un paradigma, puesto que no tiene aspiraciones epistemológicas, ni como una teoría, ya que se nutre de varias teorías, tampoco como una ideología porque fue llevada a cabo por gobiernos de diversos signos políticos. Es considerado como un ethos porque apunta a formar un comportamiento cultural común con los miembros de la administración pública. 
Buscaría reemplazar a la administración pública tradicional, que estaba estructurado en ideas como: ciudadanía, comunidad, equidad social, transparencia, interés público, evolución de procesos, prudencia, ética, entre otros. El NPM toma prestadas sus ideas de la administración privada y sostiene sus valores esenciales en los conceptos de: clientes, gerentes, flexibilidad, riesgo, creatividad, evaluación de resultados, privatizaciones o tercerizaciones.

*Pone el acentro sobre la gestión más que sobre la administración
*El centro de atención está puesto en el cliente, no en el ciudadano
*Para el NPM debe haber una clara dicotomía entre política y administración

El movimiento de la Gestión de la Calidad Total emergió en el sector privado, se aplica a las empresas privadas occidentales y pasarán a las administraciones públicas de los países desarrollados. Es una nueva filosofía del managment que pretende llevar los productos y los procesos al más alto estándar de calidad posible, y por lo tanto maximiza la calidad al interior de la organización.

Principios de la teoría de la Calidad Total:
1- Al cliente le corresponde la última palabra sobre la calidad del servicio o del producto
2- La calidad debe estar presente desde las instancias iniciales de un proceso de producción. 
3- La calidad necesita que se disminuya las variaciones al interior de un proceso de producción, de allí la importancia que se le asigna a los diagramas de control y de procesos
4- La calidad requiere un esfuerzo colectivo del conjunto de las personas de la organización. No es un producto del esfuerzo individual.
5- La calidad implica un contínuo mejoramiento de los insumos y del proceso de producción.
6- La calidad demanda una fuerte participación de los trabajadores, de allí la necesidad de trabajar en un ambiente libre del temor permanente a cometer errores.
7- La calidad exige el compromiso de toda la organización; de los empleados y de los dirigentes.

Como afirma Catalá, “[…] las instituciones formalmente decretadas no han sido sino pedazos de papel y han sido suplantadas en la realidad por una institucionalidad informal constitutiva del verdadero sistema de incentivos”5. Las reformas administrativas del neoliberalismo apuntaron a diseñar un Estado que garantice las reglas de juego para el poder económico, pero al mismo tiempo, la ferocidad de ese poder económico erosionaba la mismas bases que legitimaban al Estado, dado que caía con todo el peso de la racionalidad capitalista sobre aquellos que dejaron de estar protegidos por la justicia social, situación que generó grandes crisis sociales. “El apoyo intelectual a la Reforma del Estado consiste no sólo en disponer de una visión válida del Estado a construir para determinar lo que sobra y falta en el Estado existente. Necesitamos disponer de una teoría de cómo cambian las instituciones y las capacidades de los Estados. Sin ella seguiremos prisioneros del gerencialismo y de su conocida falacia tecnocrática”6.

Marco teórico

De acuerdo con Catalá, las reformas administrativas se frustraron por focalizarse solamente en lo técnico y no en lo político. Se plantearon como una propuesta políticamente neutral, indiferente respecto al sistema político. 
El sistema que Weber llamó de dominación racional-legal encarnado en la burocacia, fracasó en América Latina porque no existían las condiciones políticas, económicas y sociales para la vigencia eficaz del modelo. Se tomaron apariencias formales de este modelo de dominación, cuando en realidad eran burocracias patrimoniales. Los ejes de la nueva reforma son:
1) Paso de la administración y cultura burocrática a la administración y cultura genencial.
2) Es descriptivo porque se está llevando a cabo en el ámbito angloamericano.
3) Es normativo porque pretende que sea orientador del cambio administrativo universal
4) Se sugiere el pasaje de la administración patrimonial, a la administración burocrática y de allí a la administración gerencial.

El autor propone entablar un diálogo crítico con el reformismo latinoamericano:
1) Para el desarrollo latinoamericano la mayor urgencia de reforma administrativa todavía es la creación de verdaderas burocracias, que sean capaces de asumir eficazmente las funciones exclusivas del Estado en un marco de seguridad jurídica. 
2) Para el desempeño de las funciones exclusivas del Estado, el sistema de gestión más racional continúa siendo la administración burocrática.
3) El ámbito propio de la revolución gerencial se encuentra principalmente en el ámbito de la provisión de bienes y servicios públicos. 
4) La revolución gerencial pública nunca es una mera traslación de las técnicas y cultura del sector privado, ya que debe resolver problemas genuinamente públicos:
*Monitoreo de las relaciones entre financiamiento y provisión de servicios.
*Difucultades de medición y control de resultados.
*Problemáticas inherentes a los mercados planificados
*Impactos de la información y participación ciudadana.

Dado que la racionalidad de la burocracia como institución procede de su capacidad para resolver tres problemas fundamentales:

1) El problema de la imposibilidad del monitoreo efectivo del empleo público moderno por los patrones políticos.

2) El problema de la durabilidcad de los compromisos legislativos

3) El problema de agencia: dada la inevitabilidad de la delegación de poderes de los políticos a los burócratas, ya que estos pueden tener intereses distintos de los políticos y los ciudadanos

El diseño de un sistema de incentivos asegurador de que los funcionarios de autoridad actuarán para el interés público, difícilmente pueda inspirarse en los esquemas gerenciales dado que:
1) Los resultados de las intervenciones administrativas de autoridad y en réfimen de monopolio casi nunca dependen solo de la actividad del organismo administrativo, sino de la acción conjunta de múltiples actores y factores que no suelen estar bajo el control de los administradores públicos
2) En tales condiciones, cada actor tiene un margen para poder escapar a su responsabilidad y para ocultar información.
3) Dada la naturaleza de bienes públicos puros o indivisibles, es muy difícil establecer criterios de evaluación o control de los resultados.
4) La misma naturaleza de los bienes públicos hace que la acción interventora se produzca normalmente en un régimen de monopolio.
5) Los organismos reguladores suelen enfrentarse a varios problemas, diferentes y en ocasiones contradictorios, que no son fáciles de reducir a una sola dimensión a efectos de su evaluación.

De acuerdo con Manuel Tamayo Sáenz, una política pública son los conjuntos de objetivos, decisiones y acciones que lleva a cabo un gobierno para solucionar los problemas que en un momento determinado los ciudadanos y el propio gobierno consideran prioritarios. La definición de los problemas es la primera fase del ciclo de las políticas públicas. Los problemas no existen, se construyen. Distintos actores entienden el problema de manera diferente, reflejando en sus definiciones sus propios intereses y valores.La primera tarea del analista es identificar a los actores con intereses en el problema y reconstruir sus definiciones. Por lo tanto, la definición de un problema es una cuestión política, decidir a quién se tiene en cuenta y hasta qué punto. El carácter político se puede observar en las consecuencias que produce optar por una definición y no por otra.

La metodología utilizada a lo largo del trabajo es cualitativa, dado que tras una búsqueda exhaustiva en las páginas oficiales del Gobierno de la Ciudad y el contacto directo con Directivos dentro de la Agencia de Protección Ambiental, fuimos advertidos que no se realizan informes finales sobre la política pública en cuestión, sino que se busca hacer un seguimiento continuo con las empresas, llevando adelante solamente un Boletín Informativo que dejó de subirse a la página oficial en mayo de 2012. Para analizar el ciclo de la política pública, utilizaremos el ciclo elaborado por Tamayo Sáez, que consiste en la identificación y definición del problema, la formulación de alternativas de solución, la adopción de una alternativa, la implantación de la alternativa seleccionada y finalmente la evaluación de los resultados obtenidos. Pero consideramos necesario dejar en claro que las fases del ciclo son interdependientes y que no concluye con la evaluación de los resultados, sino que puede dar lugar a la identificación de un nuevo tema a solucionar.

Los elementos del proceso de la política pública, de acuerdo con Sabatier son los actores, el período en cuestión, los múltiples niveles de gobierno, las controversias y los valores e intereses. Consideramos que los actores que participan en esta política pública son los encargados de manejar las empresas, organismos, hoteles, hostels y locales de turismo que se adhieren al Programa, las organizaciones ambientalistas que llevaron adelante el reclamo para que ingrese una normativa sobre producción limpia en la Ciudad y la Agencia de Protección Ambiental. El período que analizamos en el trabajo comienza desde la elaboración de la Resolución 67/APRA/2011 hasta la actualidad. El Nivel de Gobierno corresponde a la Agencia de Protección Ambiental, organismo autárquico dentro del Ministerio de Ambiente y Espacio Público de la Ciudad. Las controversias que se generan en torno a la política pública es que su carácter voluntario deja librado al azar la efectividad de la misma para un cierto estándar de calidad ambiental y respeto por la calidad de vida de los vecinos y las generaciones futuras.

El objetivo del Programa es funcionar como una herramienta que permita -a través de la participación de actores públicos y privados- de un modo más eficiente la economía, el medio ambiente y los aspectos sociales. Para ello, por formación de la agenda se entiende el “proceso a través del cual ciertos problemas o cuestiones llegan a llamar la atención del gobierno como posibles asuntos de política pública“7. La elaboración de la agenda es fundamental para corroborar realmente si el Estado perdió peso a la hora de tomar decisiones, la tesis de la autonomía relativa implicaría aceptar que la naturaleza del Estado se encuentra reflejada en las relaciones entre las instituciones estatales y las organizaciones de intereses. A partir de este supuesto, y considerando que las instituciones están insertas en cada ámbito sectorial mediante sus correspondientes policy networks con organizaciones y estructuras administrativas singulares, en las cuales se reproducen diversos conflictos sociales, debería ser posible analizar cómo los intereses de clase se convierten en políticas públicas. Sostenemos esto porque el hecho que quede liberado a la voluntad de la empresa o institución, no vela por los intereses de los vecinos que ven afectada su calidad de vida, sino por los intereses económicos del sector social empresarial y gubernamental.

De acuerdo con Mascareño, “tanto los argumentos liberales como los neomarxistas, a pesar de sus claras diferencias, coinciden en la existencia de una distorsión sistémica en la acción de gobierno”8. En la visión liberal, se sostiene que la demanda de los ciudadanos generaron una <<sobreoferta>> del Estado: siendo la planificación racional de las políticas administrativas meras respuestas coyunturales, que provocan la erosión de la legitimidad del sistema. Desde el punto de vista neomarxista, se manifiesta una “contradicción profunda entre la lógica del capital y la limitada acción política del Estado, cuyas políticas fiscales apenas tendrían efectos en la esfera distributiva, con lo cual el Estado queda atrapado entre los reclamos de las masas y las exigencias del proceso acumulativo”9.

Ante la crisis del Estado de Bienestar y la reacción, para nada efectiva, del mercado ante la crisis generada por el Estadocentralismo, las “sociedades modernas están tendiendo a la creación de sistemas de decisión conjuntos o redes políticas pluralistas que suponen soberanías compartidas y ejercen un tipo de conducción social mediante redes como mecanismo autoorganizado, con estructuras que integren intereses y se convierten en medios <<blandos>> de conducción”10. De acuerdo con Evans, “tales redes representan un proceso continuo donde funcionan los sistemas de poder, las metas, las coaliciones, los intercambios, las reglas de juego y la reproducción”11. El sistema administrativo de diferentes niveles y las tareas de gestión de la interdependencia social confluyen en reelaboración de lo que entendemos por governanza: “entendido como un nuevo modo de gobernar, más cooperativo, en donde el Estado ya no ejerce su autoridad plena y en donde se imponen redes políticas que facilitan los consensos negociados para la formación de políticas (Mayntz, 2001)”12.

De acuerdo con Friedland y Alford, “las instituciones son sistemas simbólicos con referentes no observables, absolutos y transnacionales y con relaciones sociales que concretan esos referentes. A través de estas relaciones sociales concretas, los individuos y las organizaciones se aplican al logro de sus fines, pero también confieren significado a la vida y reproducen esos sistemas simbólicos”13. El éxito de la administración de redes depende de un número de condiciones: En primer lugar hace alusión al número de actores, en segundo lugar la complejidad de las redes de políticas, el tercer factor es el grado de autorreferencia, el cuarto factor es la ausencia de conflictos de intereses intensos.

Nuestra pregunta gira en torno a la existencia o no de una planificación moderna en las policy networks o si es un recurso de marketing político utilizado por algunos sectores sociales para imponer su postura. “La emergencia de las redes como forma de coordinación social es la expresión, en consecuencia, de la fragmentación de la procura existencial en múltiples ambientes y autopoiéticas formas de agregación de intereses sociales”14. Entre las acciones desarrolladas por la Agencia de Protección Ambiental de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires se encuentra el apoyo brindado para la creación de redes que analicen los conocimientos científicos, diseñen medidas para mejorar y preservar la calidad del ambiente de la Ciudad, y evalúen la coherencia y los progresos realizados en materia de salud pública y calidad del ambiente. A su vez, se entablaron redes políticas entre el Partido Los Verdes y el Pro. Los primeros tuvieron una disyuntiva política que todavía sigue haciendo estragos dentro del Partido, sobre todo desde las últimas medidas tomadas por la Presidencia de Mauricio Macri para quitarles las retenciones a las empresas mineras y la baja de las retenciones de los productores sojeros. Algunos consideraron que era la mejor forma de difundir el discurso ambientalistas, otros consideran que fue un recurso propagandístico para fagocitar el Partido.

Marco Jurídico

La Agencia de Protección Ambiental (APrA) fue creada en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires a través de la sanción de la Ley N° 2.682/07. La Agencia es un organismo autárquico que funciona dentro del Ministerio de Ambiente y Espacio Público, cuya función principal es actuar como autoridad de aplicación de las leyes vigentes relacionadas con la materia de su competencia. El Decreto N° 138/08 establece que es el organismo con mayor competencia para cumplir con el objetivo de proteger la calidad ambiental a través de la planificación, programación y ejecución de las acciones necesarias para cumplir con el mismo, promueve la utilización de tecnologías limpias y la implementación de sistemas de gestión ambiental. La Ingeniera Graciela Gerola fue la primera Presidente de la Agencia (APrA), quien se desempeñó en el cargo desde enero de 2008 hasta mayo de 2010. Luego fue designado mediante el Decreto N°422/10, el Licenciado Javier Francisco Corcuera Quiroga, quien se desempeñó en el cargo desde el 2010 hasta el 2013. Posteriormente, mediante el Decreto N° 509/GCBA/13, fue designado Juan Carlos Villalonga quien renunció a su cargo para ocupar una banca en el Congreso Nacional como Diputado por Unión PRO. Actualmente, Juan Bautista Filgueira Riso se desempeña en el cargo desde enero de 2016. El Centro Tecnológico para la Sustentabilidad (CTS) fue el encargado de brindar asistencia técnica a la Agencia (APra) en el desarrollo, diseño y capacitación para la implementación, aplicación y monitoreo de los proyectos y actividades de lo que se consolidarán más tarde como el Programa P+L. Durante la gestión de Javier Corcuera, se elaboraron 4 Resoluciones claves para el funcionamiento del Programa P+L: la Resolución N°67/APRA/201, la cual crea y promueve los objetivos del Programa; la Resolución N°422/APRA/12, en la cual se incorporan anexos para regular el funcionamiento del Programa; a través de la Resolución 423/APRA/12 se incorpora la planificación para dar cumplimiento al fallo “Mendoza”; finalmente, la Resolución 119/2012 promueve el uso del Ecosello. Durante la gestión de Villalonga se elaboró la Resolución 418/2014, la cual promueve “Hoteles Responsables” con el medio ambiente.

De acuerdo con el Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA), la Producción más limpia consiste en “la aplicación continua de una estrategia ambiental preventiva integral a procesos, productos y servicios para aumentar la eficiencia general y para reducir los riesgos para los seres humanos y el ambiente. […] puede ser aplicada a procesos utilizados por cualquier industria, a los productos mismos y a varios servicios ofrecidos en la sociedad.” Siguiendo el espíritu de la propuesta mencionada anteriormente, se crea el Programa P+L a partir de la Resolución N°67/APRA/201, como una herramienta de gestión pública que permite relacionar de un modo más eficiente la economía, el medio ambiente y los aspectos sociales, constituyéndose en un instrumento clave -de la política ambiental- a través del cual las empresas pueden adecuar progresivamente sus procesos productivos con la normativa vigente. En la misma Resolución se establece que la implementación, seguimiento y control del Programa estará a cargo de la Unidad de Coordinación de Producción más Limpia dependiente de la Dirección General de Planeamiento, la cual tendrá la facultad de dictar los actos administrativos que sean necesarios a los fines de la implementación del Programa.

Mediante la Resolución N° 13/APRA/2012 se aprobó la nueva estructura orgánica funcional de la Agencia de Protección Ambiental, conforme la cual el Departamento de Producción más limpia pasó a depender de la Dirección General de Evaluación Técnica, quedando establecido el paso de dependencia en el Artículo N°5. Al Artículo 4° de la Resolución N°67/APRA/2011 que establecía que: “Dispónese que la adhesión al Programa Buenos Aires Produce más Limpio (P+L), será voluntaria para todos aquellos establecimientos industriales o de servicios que desarrollen sus actividades dentro de los limites geográficos de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, y su incorporación los hará beneficiarios de las medidas de fomento y promoción que acuerde la normativa vigente.” mediante la Resolución N° 422-APRA/12 se le agregará al final del mismo la frase “en los términos y con el alcance que en cada caso se establezca”, afirmando de esta manera su carácter voluntario a pesar de la imperiosa necesidad que sea obligatorio para poder contrarrestar el daño ambiental en la Ciudad. En el Anexo I, se establecen los procedimientos del Programa P+L: La modalidad establecida para que las empresas puedan adherirse al programa y consecuentemente, los requisitos que deben cumplir para que el Departamento de Producción los seleccione; el plan de mejoras que hace alusión a los objetivos, metas, actividades, procedimientos, recursos e indicadores de desempeño ambiental; Las fases que implica la implementación y monitoreo del Plan de Mejoras; Por último, llegado al caso que se cumpla con al menos el 70% de los objetivos propuestos, se dará por finalizada la etapa del Plan de Mejoras.

La Corte Suprema de Justicia de la Nación falló el 20 de Junio de 2006 en la causa “Mendoza, Beatriz Silvia y otros c/Estado Nacional y otros s/daños y perjuicios (daños derivados de la contaminación ambiental del Río Matanza-Riachuelo)”, frente a una demanda que iniciaron un grupo de diecisiete personas, contra el Estado Nacional, la Provincia de Buenos Aires, el Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y cuarenta y cuatro empresas por los daños y perjuicios que, según sostienen, se les han ocasionado por la contaminación ambiental del Río Matanza-Riachuelo. El objeto de la demanda es la indemnización por daños y perjuicios sufridos como consecuencia de la contaminación y el objeto de la causa es la tutela del bien colectivo, haciendo alusión a la Cuenca Hídrica Matanza-Riachuelo, teniendo prioridad absoluta la prevención del daño futuro, ya que se trata de actos continuados que seguirán contaminando. A su vez, se dictaron Medidas Cautelares para reparar el daño ocasionado a las víctimas y generar procesos que modifiquen la situación denunciada, crear un fondo público, reanudar y continuar hasta su finalización con el Plan de Gestión Ambiental de manejo de la Cuenca Hídrica Matanza-Riachuelo, implementar medidas de inmediata atención respecto a la salud de la población ribereña y registrar a los accionistas de cada una de las empresas codemandadas. A fin de dar cumplimiento al requerimiento judicial mencionado más arriba, se elaboró la Resolución N°423-APRA/12 para dar cumplimiento al mismo y establecer los objetivos que deberán contemplar -de forma obligatoria- aquellas empresas que se encuentren ubicadas en el ámbito territorial de la Cuenca Matanza Riachuelo.

Mediante la Resolución 119/2012 se complementa la Resolución 67/2012, dado que a través de la aprobación del “Certificado de Adhesión” y con la creación del distintivo ambiental, el “Ecosello de Producción Limpia” funciona como una herramienta de adecuación y diferenciación productiva, prevista en el marco de dicho Programa. Esta medida permitirá identificar aquellas empresas que hayan adoptado los compromisos para proteger el medio ambiente. El “Ecosello de Producción Limpia” estará dividido en 2 niveles de distinción: El primer nivel será de color amarillo my será denominado <<Nivel de Compromiso>>; el segundo nivel será de color verde y será denominado <<Nivel de Eficiencia>>.

Durante la gestión de Juan Carlos Villalonga al frente de la Agencia de Protección Ambiental, se aprobó la nueva estructura orgánica y el Programa P+L quedó a cargo de la Subgerencia Operativa de Producción Más Limpia, dependiente de la Dirección General de Estrategias Ambientales. A su vez, por medio de la Resolución N°278-APRA/01 se creó el Programa Hoteles Responsables con el Ambiente, aprobándose un distintivo pero sin especificar el compromiso por niveles. Pero al no ser esta medida funcional al objetivo perseguido, se propone incorporar niveles no solo a los hoteles y hostels, sino también a todos los establecimientos autorizados para prestar servicios turísticos, quedando consecuentemente sin efecto la Resolución previamente mencionada. Son 4 las distinciones por niveles que propone la Resolución del Programa Hoteles Responsables: para acceder al Distintivo de color azul, será imprescindible presentar la documentación que se enumera en la Resolución N°422-APRA/12; el distintivo de color amarillo es considerado como el primer nivel que puede alcanzar la empresa, por lo cual tendrá que elaborar una propuesta de Plan de Mejoras conforme a la Resolución N°418/APRA/2014 y tener en cuenta los ejes de gestión del agua, de la energía, residuos, el consumo responsable, la gestión del entorno y ambiental; el segundo nivel corresponde al distintivo de color naranja, la empresa deberá haber cumplimentado al menos el 50% de las actividades incorporadas en el Plan de Mejoras; el nivel de excelencia corresponde al distintivo de color verde, por el cual la empresa deberá haber cumplimentado al menos el 90% de las actividades incorporadas al Plan de Mejoras.

Análisis del ciclo heurístico de la política pública

1- Identificación del problema:

Ante la delicada situación ambiental en la que se encuentra la Ciudad, por el altísimo grado de contaminación que representa la Cuenca Matanza Riachuelo y las consecuencias que tendrá sobre la población ribereña, la cuestión de la basura y el tratamiento de desechos peligrosos y aquellos que podrían ser reciclados y la difusión de la conciencia ambientalista tanto en la sociedad civil como en algunos actores políticos que vienen reclamando desde hace años que se tomen cartas en el asunto, lograron que ingrese en la agenda política la necesidad de controlar no solo al sector empresarial, sino también a los organismos públicos. La herramienta de gestión ambiental “Producción más limpia” es resultado de las experiencias que surgieron luego del tratamiento “al final del proceso”, pero al concentrarse solamente en el qué hacer con los residuos una vez ya generados, fracasó a la hora de reducir la generación de residuos, siendo esta una pérdida económica y al mismo tiempo un gran riesgo para la salud y el medio ambiente. A modo de superar las experiencias previas, el enfoque del Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA), no solo se busca proteger el medio ambiente, sino también mejorar la calidad de vida al consumidor y al trabajador, mientras que mejora la eficiencia industrial, la rentabilidad y la competitividad de las empresas que se adhieren a los planes de mejora propuestos. Por lo tanto, el problema era -y lamentablemente sigue siendo- que no existe una producción industrial absolutamente limpia y que no deje ningún impacto negativo tanto en el medio ambiente como en la sociedad. Para poder revertir la mayor cantidad del daño posible, se busca cambiar la lógica a la hora de generar políticas públicas en esta materia, ya que no se puede poner más el foco solamente en los residuos, sino que trata de hacer más eficientes todas las instancias de producción para poder aprovechar todas las materias primas y reutilizar todo aquello que sea posible.

2- Formulación de alternativas:

Para poder resolver la mayor cantidad de los problemas previamente mencionados, se establecieron los procedimientos del Programa P+L mediante la Resolución N° 422-APRA/12, para generar conciencia no solo en el sector industrial y comercial, sino también en los organismos públicos. Mediante el Anexo I de la Resolución mencionada anteriormente, se establecieron 3 grandes fases del Programa P+L: La Adhesión al Programa, el Plan de Mejoras y por último la Implementación y Monitoreo.

La primera fase, es decir la Adhesión al Programa, estipula que se deberá presentar una Solicitud de Ingreso que será evaluada por el Departamento de Producción Limpia (se adjunta en el Anexo), la documentación que se deberá presentar junto a la Solicitud de Ingreso son: fotocopias del Documento Nacional de Identidad del titular del establecimiento, el estatuto o contrato social, el acta de designación de autoridades, la declaración jurada (se adjunta en el Anexo), la constancia de habilitación del establecimiento, el certificado de Aptitud Ambiental y la constancia de empadronamiento en el Registro Ambiental de Industrias de la ACUMA. Por último, una vez evaluada la documentación y si se considera pertinente la inclusión de establecimiento en el Programa (P+L), el Departamento de Producción más Limpia convocará al titular o representante legal de la empresa para que suscriba el Acuerdo de Adhesión al Programa.

La segunda fase consiste en el Plan de Mejoras, el cual agrupa a los objetivos, metas, actividades, procedimientos, recursos e indicadores de desempeño ambiental, a implementar por el establecimiento adherido, con la finalidad de minimizar el impacto ambiental negativo. El Plan consta de 4 etapas: Capacitación, Relevamiento de Procesos, Auditoría Preliminar y por último, la Propuesta y Aprobación del Plan de Mejoras y Actividades. La primera etapa consiste en que una vez suscrito al Acuerdo de Adhesión al Programa (P+L), el Departamento de Producción más Limpia le brinda a la empresa u organismo en cuestión, una capacitación sobre herramientas y procesos de producción limpia, así como sobre la confección e implementación del Plan de Mejoras. La segunda etapa consiste en que el titular del establecimiento tiene tan solo quince días para presentarle al Departamento de Producción más Limpia la siguiente documentación: La descripción de las actividades productivas que se desarrollan en el establecimiento, Aquellas Materias primas, insumos, recursos y productos que se utilizan en el proceso productivo del establecimiento junto con las hojas de seguridad de las sustancias que las requieran, la Memoria Técnica de procesos, el Diagrama de Flujo de Procesos, el Balance de materia y energía, una lista con los Residuos generados, Sistemas de Gestión y/o Buenas Prácticas de Manufactura y los Últimos protocolos de análisis de efluentes líquidos (en caso que corresponda). La tercera etapa consiste en que el objetivo de la misma es obtener una línea de base del establecimiento con el fin de identificar y jerarquizar áreas críticas, oportunidades de mejora potencial, ahorro potencial y recursos necesarios para la elaboración del Plan de Mejoras. Posteriormente, el Departamento de Producción más Limpia emitirá un informe de auditoría preliminar con las recomendaciones pertinentes de los objetivos a incluir en la propuesta del Plan de Mejoras del establecimiento. La cuarta y última etapa, consiste en que una vez consensuado el Plan de Mejoras y de Actividades con la empresa, el Departamento de Producción más Limpia elevará a la Dirección General de Evaluación Técnica un informe técnico recomendando la aprobación de la Propuesta de planes. Una vez que se haya recibido este informe técnico, se establece un cronograma de evaluación y monitoreo.

La tercera y última fase, es decir, la de Implementación y Monitoreo, consiste en dos etapas: En primer lugar hace alusión a los Informes de Avances: En el plazo establecido en el Cronograma de Evaluación y Monitoreo, el establecimiento deberá presentar por ante el Departamento de Producción más Limpia el correspondiente Informe de Avance, a fin de acreditar el grado de implementación de su Plan de Mejoras, acompañado de la documentación pertinente. Luego se procederá a una auditoría documentada y presencial, informando al establecimiento el resultado de la evaluación. En el caso que no se cumpla con la presentación del plan de readecuación en el plazo establecido, se puede dar de baja a la empresa del Programa. En segundo lugar, hacer alusión al Informe Final: Si mediante el proceso de Evaluación y Monitoreo, el establecimiento evidencia el incumplimiento de alguno de los objetivos del Plan de Mejoras, el Departamento de Producción más Limpia podrá proponer la baja del establecimiento o solicitar que se presente un plan de readecuación. Por el contrario, si el resultado de la Evaluación y monitoreo da como resultado que se cumplieron con los objetivos, se elevará a la Dirección General de Evaluación Técnica un informe final solicitando la aprobación del Plan de Mejoras.

En el Anexo IV se complejizan los objetivos del Plan de Mejoras, los cuales consisten en: Prevenir los impactos negativos sobre el ambiente y la salud que puedan generar las actividades productivas y de servicios, Reducir el consumo de recursos naturales, Reducir el uso de materias primas e insumos, Promover la reutilización y el reciclaje, Cumplir con la normativa en materia ambiental y por último Optimizar la salud y seguridad ocupacional. A su vez se deberá contemplar algunos de los siguientes objetivos: la Minimización de la carga contaminante de efluentes líquidos, la Reducción de la generación y gestión sustentable de los residuos, la minimización de la carga contaminante de los efluentes gaseosos, la Optimización del uso de materias primas e insumos, la Optimización del uso de agua, la Optimización de la eficiencia energética, el Sistema de gestión ambiental, los Sistemas de control y monitoreo, la Mitigación de las cargas contaminantes líquidas, la Mitigación de la carga contaminante de los efluentes gaseosos, las Buenas Prácticas de Manufactura y los Planes de contingencia y prevención de accidentes.

3 y 4- Adopción e Implementación de dos alternativas:

Si bien el ciclo de Tamayo Sáez divide por un lado de adopción y por el otro la implementación de alternativas, nos resultaba más claro analizarlos en un mismo punto para poder continuar con la explicación de la política pública, ya que en el Programa P+L, se adoptan e implementan dos alternativas distintas. En primer lugar, vamos a hacer alusión a la Resolución 119/2012, en la cual se implementa la adopción del Ecosello de Producción limpia por niveles. Para acceder al Nivel I, la empresa deberá cumplir con los siguientes requisitos: el Certificado de adhesión al Programa, Definir la política ambiental de la empresa, Identificar las normas legales que debe cumplir la Organización, Realizar un Diagnóstico Ambiental Inicial, Priorizar Áreas Críticas o con Potencial de Mejora, Diseñar y presentar un Plan de Producción más limpia, en el cual se incluyan objetivos de mejora ambiental incluyendo aspectos críticos y un cronograma de trabajo. En este nivel se deben mejorar los aspectos ambientales mencionados en la Resolución N°67-APRA-11. Una vez cumplimentados estos requisitos y aprobado mediante Resolución de la Agencia de Protección Ambiental, se le otorgará el Ecosello a la empresa y este podrá ser utilizado en comunicaciones institucionales de carácter general o de difusión al público, quedando solamente excluida su utilización en etiquetas o envases de productos librados al consumo masivo o servicios de cualquier clase. Solamente podrá ser utilizado durante el plazo de ejecución de su Plan de Producción más Limpia. Para acceder al Nivel II, la empresa deberá cumplir con la normativa vigente en materia ambiental y cumplir con los requisitos exigidos en el Nivel I. En esta instancia, cada organización deberá poseer procedimientos que describan las actividades y tareas a desarrollar para: Capacitación, información y concientización del personal, Planes de contingencias y prevención de accidentes, Auditorías internas y mediciones, Documentación, Registros y su Control. En términos de comunicación y difusión masiva, la única diferencia que existe entre el Nivel I y el Nivel II, es que el segundo puede renovar anualmente su sello, pero con el único requisito que inicie este trámite 30 días antes que opere el vencimiento del plazo. Asimismo, la Agencia de Protección Ambiental podrá realizar auditorías cuando lo considera necesario.

En segundo lugar, mediante la Resolución N°2014–418-APRA se adopta e implementa el Programa Hoteles Responsables: Para acceder al Distintivo de color azul, será imprescindible presentar la documentación que se enumera en la Resolución N°422-APRA/12. Una vez que el establecimiento haya suscrito al Acuerdo de adhesión, será emitido el Certificado de adhesión. El distintivo de color amarillo representa el primer nivel y un compromiso, en el cual se tendrá que elaborar una propuesta de Plan de Mejoras conforme a la Resolución N°418/APRA/2014 y tener en cuenta los ejes de gestión del agua, de la energía, residuos, el consumo responsable, la gestión del entorno y ambiental. El distintivo de color naranja representa un nivel más avanzado, en el cual la empresa deberá haber cumplimentado al menos el 50% de las actividades incorporadas en el Plan de Mejoras. Por último, el nivel de excelencia está representado por el color verde, en el cual la empresa deberá haber cumplimentado al menos el 90% de las actividades incorporadas al Plan de Mejoras.

5-Evaluación de los resultados obtenidos:

Se establece la conformación de un equipo de profesionales, denominado Grupo de Mejora en P+L, que asistirá a las empresas para la implementación de los diferentes niveles que conforman el Ecosello. Podrá colaborar en la identificación de aspectos e impactos, implementación de programas de orden y limpieza, reducción de residuos, aprovechamiento de subproductos, etc. Más allá de la implementación del Grupo de Mejora, consideramos que en esta etapa se puede identificar claramente la debilidad de la política pública en cuestión, ya que los informes finales se realizan por cada empresa y no se hace un seguimiento del universo de establecimientos implicados en toda la Ciudad, tampoco se elabora una auditoría exhaustiva para determinar si el hecho de que sea de adhesión voluntaria es efectivo para mejorar la situación ambiental de la Ciudad.

Se puede verificar a través de la lectura del Presupuesto que en el año 2012 no estaba discriminada la partida presupuestaria para el Programa P+L. En el año 2013 el presupuesto fue de $815.100, teniendo como meta 20 acuerdos firmados con organizaciones. En el año 2014 se mantiene la misma meta pero con un presupuesto de $999.188. En el año 2015 aumenta la meta de acuerdos firmados de 20 a 24, disminuye el presupuesto físico a un total de $766.57. Si bien disminuyó el presupuesto total en el año 2015, el item de “bienes de uso” fue el que más se vió beneficiado, dado que se mantenía en un presupuesto de $11.395 y pasó a tener un total de $112.00. Gran parte del ahorro que se hizo en el año 2015 engloba los gastos de pulpa, papel, cartón y sus derivados y los servicios especializados comerciales y financieros. Se mantiene la misma lógica en el presupuesto del corriente año, con un total de $758.446 se destina gran parte del mismo a bienes de uso, transferencias al sector privado y servicios especializados, comerciales y financieros, bajando cada vez más el presupuesto destinado a pulpa, papel, cartón y sus productos y también a los productos químicos, combustibles y lubricantes. El Programa cerró el ciclo 2015 con un total de 125 empresas adheridas. Los establecimientos pertenecen, en su mayoría, a los rubros de alimentos (23%), servicios (18%), hoteles (16%) y metalúrgicas, galvanoplastías y tratamiento térmico (13%). Sobre un universo de 137.220 empresas con actividad productiva o comercial en la Ciudad de Buenos Aires, consideramos que debería llevarse adelante una estrategia mucho más abarcativa y exigente para que todas las empresas y locales comerciales cumplan con la normativa ambiental.

Conclusión

Consideramos que el Programa Buenos Aires Produce más Limpio (P+L) ve condicionada su efectividad como herramienta, al ser de adhesión voluntaria. Presuponiendo que desde que se implementó el Programa se adhirieron más de cien establecimientos por año, por sobre un universo de 137.220 empresas y comercios, no llega a abarcar ni el 1% del total. Si bien reconocemos que el presupuesto que asigna la Legislatura de la Ciudad es cada vez menor , no se comprende por qué no utilizan en su totalidad a la herramienta política para instar a los comercios y las empresas a ser más eficientes con respecto a la producción y la generación de residuos. Sin menos presupuesto, no pueden llevar adelante los cursos de capacitación, las medidas de contralor para las empresas que ya están haciendo los trámites, hacer una política comunicacional más efectiva para que las empresas y comercios quieran adherirse y por sobre todas las cosas, que la propia Agencia tenga la cintura política para poder hacer obligatoria la adhesión y renovación del Programa.

Es un desafío enorme reinventar la burocracia del Siglo XXI en América Latina, ya que no tiene que partir solamente de un ejercicio intelectual que termine siendo letra muerta en una normativa olvidada, sino que tiene que garantizar la durabilidad de los compromisos legislativos y promover el derecho a agencia de los sectores sociales más vulnerables, sin verdadera inclusión social y democratización de las oportunidades de crecimiento, seguiremos repitiendo las mismas recetas de siempre (gerencialismo y tecnocracia). Para co-construir una administación pública democrática, los sectores que nunca tuvieron parte tienen que ser parte de la elaboración de la agenda política, dado que las redes políticas pluralistas suponen soberanías compartidas y ejercen un tipo de conducción social, que nada tiene que ver con el marketing político que esconde -mediante la descentralización del poder- a los mismos actores que buscan debilitar al Estado y dejar la administración pública librada a la voluntad del mercado.

Bibliografía

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