La réglementation de l’exploitation des ressources naturelles : un enjeu d’avenir

Les ressources naturelles sont largement convoitées, notamment pour leur valeur économique et constituent, dès lors, une source d’attraction des puissances. L’extraction et la transformation des matières premières en marchandises ont par ailleurs également un attrait politique.

La malédiction des ressources naturelles

Les ressources commercialisables acquièrent une importance stratégique pour ceux qui les possèdent ou y accèdent. Dans une situation de demande continue, la convoitise s’accentue. Les régions riches en matières premières sont la scène de spéculations locales et étrangères. Le journaliste du Financial Times, Tom Burgis, n’hésite pas à parler de “malédiction des ressources naturelles”. Dans ces pays, un système de pillage organisé s’établit, au détriment de la population et de l’environnement. Multinationales et classes dirigeantes s’allient, afin de mener leurs activités en toute impunité et dans le but de capturer des rentes liées à l’exploitation des ressources. En République démocratique du Congo, le pillage des ressources naturelles (coltan, cuivre, uranium, or, diamants, zinc, cobalt) a pris une dimension effarante, s’accentuant encore davantage avec le développement du capitalisme industriel. Si l’appropriation des ressources est depuis longtemps associée aux conflits armés, elle a pris une tournure systématique et de nouveaux types de relation entre les forces du pouvoir et les multinationales ont émergé. L’implication occidentale est considérable. Dans le cas du Congo, les puissances étrangères profitent de l’incapacité des dirigeants à imposer un régime juridique contraignant. Le mode opératoire consiste finalement à entretenir la guerre car, elle profite à la fois aux occidentaux, aux groupes armés et aux élites pour l’exploitation des ressources. La défaillance de la gouvernance congolaise contribue inévitablement au développement de réseaux illégaux. Le commerce clandestin bat son plein et les trafiquants s’en donnent à coeur joie. Force est de constater que les ressources naturelles de la République démocratique du Congo deviennent un facteur de fragilisation pour le pays, au lieu de contribuer à son développement. La situation de ce pays africain est loin d’être une exception. Selon Claude Serfati et Philippe Le Billon, la course aux ressources naturelles est l’un des visages de la mondialisation contemporaine.

Total pille le pétrole du Venezuela, Michelin le caoutchouc du Nigéria, la coopérative sucrière Tereos les cannes à sucre du Mozambique : par-delà le monde les multinationales exploitent les ressources des pays, souvent pauvres. Le manque de considération des puissants et l’insuffisance de conventions globales quant à la gestion des ressources permettent à ces activités de prospérer.

Réglementer pour mieux gérer

Afin de pouvoir continuer à exploiter les ressources de la planète, le développement d’activités davantage durables est essentiel. Les gouvernants des États doivent soutenir le développement d’une gestion ordonnée et viable des ressources naturelles. Il s’agit avant tout de lutter contre la surexploitation et ce, par la mise en place de réglementations strictes, et contrôlées par un cadre juridique ambitieux. La Conférence de Rio de 1992, baptisée Sommet de la Terre, pose les bases de l’évolution vers une prise en charge globale des matières liées à l’environnement et à l’exploitation des ressources naturelles. Plusieurs conventions et des protocoles ont été adoptés suite au Sommet de Rio, tels que la Convention sur la diversité biologique (protection, utilisation et gestion de la biodiversité) et la Convention sur la lutte contre la désertification et la sécheresse (amélioration de la productivité des terres par la conservation, la protection et la gestion durable des ressources). Une grande majorité des pays du monde adhère à ces décisions et s’engage pour la sauvegarde de la planète. On peut, néanmoins, interroger le degré d’application des normes par les États et par ailleurs se demander dans quelle mesure le système juridique et institutionnel international est performant.

Multiplicité vs efficacité

La multiplicité des législations applicables en matière d’exploitation des ressources — les conflits d’intérêts qui en découlent -, l’abondance d’accords divers et la complexité des différents régimes constituent un frein à l’application des lignes directrices internationales. Par ailleurs, cela conduit inévitablement à des problèmes de cohérence. Il convient d’harmoniser les lois et les normes nationales et de favoriser l’échange d’informations quant aux différentes réglementations. Une meilleure coordination législative entre les États s’impose. L’élargissement du cadre juridique, non plus uniquement destiné à l’utilisation mais orienté vers les ressources en elles-mêmes est une tendance manifeste sur le plan international et national, ainsi que régional dans certains pays. La jurisprudence constitue également un élément important que l’on peut solliciter lorsqu’il n’existe aucunes lignes directrices ou conventions en vigueur relatives au litige. Face à l’impuissance du droit international à régir la société libéralisée, divers acteurs se mobilisent. Les Organisations Non Gouvernementale (ONG), jouent notamment un rôle fondamental au sein des procédures internationales. Des initiatives indépendantes émergent également, telles que la Charte des ressources naturelles du Natural Resource Governance Institute : ensemble de douze préceptes visant à aider les gouvernements et les communautés en leur offrant des conseils et un ensemble de prescriptions en matière de gestion des ressources naturelles et des richesses.

La gestion internationale, un défi pour la planète

La raréfaction des ressources et l’accroissement des problèmes environnementaux, liés à l’exploitation de celles-ci, ont conduit à une plus grande sollicitation du droit international, dès lors que les enjeux sont planétaires et méconnaissent les frontières politiques. Le corps des règles du droit international concerne indirectement les ressources naturelles : les directives n’ayant pas été adoptées en vue de protéger les ressources en tant que telles. Néanmoins, l’évolution du corpus de normes communes tend vers une plus grande considération de l’exploitation de ces dernières. L’expansion qu’a connu le droit international de l’environnement, sous la pression des opinions publiques et des environnementalistes, témoigne de cette tendance. La mise en oeuvre des directives présentait de nombreuses lacunes, de par le manque d’effectivité de l’instrument juridique et institutionnel transnational. Le renforcement de l’appareil législatif du droit international de l’environnement est devenu un enjeu majeur. Le volontarisme constitue le principal obstacle à l’application du droit commun. En effet, les États demeurent libres dans leur engagement vis-à-vis des normes externes.

Lors de “l’Affaire du Lotus, la Cour Permanente de Justice Internationale (CPJI) a souligné, dans l’Arrêt du 7 septembre 1927, l’indépendance des États et les limites du droit international : « Les règles de droit liant les Etats procèdent de la volonté de ceux-ci, (…) ». Les préceptes de ce célèbre passage posent les principes jurisprudentiels du droit international moderne.

Sur le plan institutionnel, les organes de l’Organisation des Nations unies (ONU) chargés des matières environnementales : le Programme des Nations unies pour l’environnement (PNUE) et la Commission du développement durable (CDD), ne peuvent exercer une grande autorité sur les organisations internationales et les États, en particulier du fait que ces institutions ne disposent pas de moyens de contrainte pour imposer des directives. La faiblesse et le manque d’efficacité de la structure institutionnelle paraissent évidentes, pourtant les tentatives pour dynamiser ces institutions restent modestes. Patrick Daillier et Alain Pellet évoquent un “phénomène d’institutionnalisation molle et protéiforme du cadre conventionnel des organisations des Nations Unies. L’accroissement du nombre d’organes compétents en matière d’environnement complexifie encore davantage l’institutionnalisation de la coopération mondiale et contrarie la mise en oeuvre de conventions globales. Au cours des dernières années, des initiatives ont néanmoins émergé avec pour objectif de faire converger les différents systèmes. La coopération s’amorce mais rencontre bien des obstacles. Pour exemple : les dirigeants politiques et commerciaux bloquent l’échange d’informations entre le secrétariat de l’Organisation Mondiale du Commerce (OMC) et les secrétariats des organismes d’accords environnementaux multilatéraux : les AEM. L’incohérence entre les conventions internationales est également pointée du doigt, en effet, les relations entre les champs du droit international sont souvent discordantes. Les rapports entre commerce et environnement illustrent incontestablement les contradictions qui subsistent au sein des principes du droit international public.

Commerce des ressources naturelles

L’OMC contrôle les échanges commerciaux internationaux par l’application d’un ensemble de règles. L’objectif principal de cette organisation est de “libérer” les marchés mondiaux. Les États signataires de l’Accord de Marrakech, instituant l’OMC, sont tenus de respecter la discipline commerciale générale et d’orienter leurs politiques nationales en accordance avec celle-ci. Il convient, ainsi, à chaque pays membre dans la mesure du possible de ne pas instaurer de réglementations nationales contradictoires. La libéralisation des marchés et la doctrine de la libre concurrence orientent le sens des politiques de l’OMC vers une absence quasi totale de restrictions, afin de ne pas porter atteinte au principe de concurrence. Par conséquent, le traitement des ressources naturelles est relativement peu réglementé. Néanmoins, la protection de l’environnement constitue désormais une exception au principe de libre-commerce de l’OMC : les dirigeants des États membres peuvent ainsi faire prévaloir des mesures restrictives du commerce international des marchandises — sur base de preuves scientifiques — afin de fixer leurs objectifs écologiques. En effet, la prise de conscience générale de l’épuisement des ressources naturelles a conduit à la reconsidération des politiques publiques liées à l’environnement et relatives aux ressources, dans le sens où celles-ci viennent à primer sur l’ouverture des marchés en tant que fondement de l’idéologie libérale.

Les réglementations nationales

Le processus d’application des normes internationales liées à l’environnement et la mise en place de réglementations quant à la gestion des ressources naturelles par les États sont généralement à l’image des conditions politiques et socio-économiques de leur pays. La présence de matières premières fournit souvent un terreau favorable à la corruption. Le Botswana, la République démocratique du Congo, l’Inde, l’Algérie, l’Argentine ou encore l’Equateur, sont autant de pays où l’abondance de ressources naturelles a conduit au développement de la corruption. Les pertes de revenus sont immenses pour les citoyens des pays où les ressources sont utilisées, exploitées, commercialisées illégalement. Afin que les populations puissent profiter des richesses produites par les ressources de leur pays, les dirigeants nationaux se doivent d’instaurer des normes d’exploitation strictes et veiller à leur application et ce, dans le but d’éviter le développement de systèmes de corruption. Dans les pays “fragiles” (pays en situation de conflit, pays plus vulnérables aux catastrophes naturelles, pays sous régime dictatorial,…) la gestion des ressources est souvent soumise à une gouvernance défaillante qui profite aux organisations criminelles. De plus, l’exploitation illégale des richesses du pays contribue encore davantage à sa fragilisation. La présence de ressources naturelles, la sensibilité aux conflits, le contexte politique et social, le niveau de corruption, le développement économique, démontrent des liens étroits et s’influencent mutuellement. Les pays développés présentent une meilleure gestion de leurs ressources, notamment par la mise en oeuvre des principes internationaux et l’instauration de réglementations nationales contraignantes et d’un cadre juridique performant. Ces “bons élèves” transitent vers des modes d’exploitation et d’utilisation viables des ressources présentes sur leur sol. Néanmoins, les multinationales profitent du manque ou de l’inefficacité des réglementations dans les pays moins développés et paradoxalement, souvent riches en matières premières, pour exploiter les ressources de ces derniers. Un rapport de force économique peut également s’établir entre différents pays pour l’exploitation d’une ressource, comme c’est le cas à travers la “guerre du sable” que se mènent Singapour, l’Indonésie, le Cambodge et la Malaisie. La cité-État s’est vue interdire l’importation de sable de ses pays voisins, néanmoins le gouvernement a trouvé le moyen de contourner les voies légales — notamment via un partenariat avec la mafia du Cambodge — pour continuer à exploiter cette ressource dont sa croissance semble dépendre. Malgré le fait que des réglementations existent dans ces pays pour faire face au commerce illégal et que les activités du gouvernement de Singapour sont de notoriété publique, cette “guerre du sable” démontre le manque d’actions de répression de la part de la communauté internationale et des gouvernements des pays en question. Ainsi, la mise en place de réglementations nationales et internationales n’empêche pas une mauvaise gestion des ressources naturelles. La situation réelle est complexe.

Dans quelle mesure l’inefficacité ou le manque de réglementations et de répression de la part de la communauté internationale ou des États conduit à la surexploitation non contrôlée des ressources naturelles et au développement de trafics illégaux ?

Afin de mieux appréhender cette problématique, l’étude approfondie d’un cas spécifique peut s’avérer intéressante. Les notions présentées ci-précédemment sont essentielles car toute “guerre (locale) de ressources” est inséparable des dynamiques globales, notamment en raison de la mondialisation. Ainsi, pour éclairer ces aspects nous étudierons plus particulièrement le cas de la “mafia du sable” au Maroc. Cela nous permettra de mieux concevoir quelles sont les différentes réglementations qui sont mises en place pour un cadre défini et quel impact cela peut avoir sur les acteurs qui procèdent à l’exploitation du sable. Nous évaluerons comment la surexploitation d’une ressource qui tend à disparaître : le sable, semble inévitablement impliquer des acteurs clandestins et nous nous interrogerons sur le caractère récurrent de ce processus vicieux (ressource rare, réglementations lacunaires, répression inefficace, corruption, illégalité, conséquences écologiques et sociales).

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