Publicado en Le Monde Diplomatique Edición Cono Sur, abril de 2018.
Sin sorpresas, el 11 de marzo de 2018 se realizaron elecciones parlamentarias en Cuba, iniciando una transición de poder inédita en la isla. La Asamblea Nacional elegida a partir de los candidatos confirmados por el Partido Comunista de Cuba (PCC), designará en abril de este año al reemplazante de Raúl Castro al frente del Consejo de Estado y eventualmente del Consejo de Ministros. Sin embargo, Raúl Castro, de 86 años, conservará por otro período de cuatro años, la primera secretaría del PCC y eventualmente la jefatura de las FAR. El proceso implica una transición generacional, que prevé que el candidato que lo reemplace sea el vice-presidente Miguel Díaz-Canel de 57 años, un sucesor que no detenta la prosapia revolucionaria de los veteranos históricos de la Revolución.
La transición se produce en el marco de una coyuntura compleja que incrementa los retos para Cuba al producirse un retroceso de las relaciones con EEUU, una agudización de las dificultades económicas, y la urgencia de implementar medidas de cambio importantes que difícilmente alcanzará a encarar el mandatario saliente. Como lo señaló Diaz-Canel la “actualización del modelo económico y social”, pese a no poner en duda el socialismo, es “un proceso más complejo de lo que pensamos en un principio y por eso no hemos podido avanzar”. De hecho, en los años más recientes la pugna en la élite político-militar entre los sectores más aperturistas y los más reticentes al cambio, ha incidido sobre las dificultades de avanzar con las reformas propuestas. La combinación de las dificultades políticas, económicas y sociales domésticas en torno a la construcción de un consenso social y político sobre las reformas a desarrollar y el reciente retroceso de las relaciones con los EEUU, aunada a un entorno internacional poco propicio, constituyen la clave de los desafíos que enfrentará la nueva dirigencia cubana.
En la década del 60, con el apoyo de la URSS, la Revolución Cubana marcó un derrotero internacional y buscó desarrollar un modelo político y social que apuntara a la construcción del socialismo a través de una economía centralizada, del despliegue de un nacionalismo anti-hegemónico frente a los EEUU, de proyección internacional del proceso revolucionario, y del desarrollo de un igualitarismo social a través del Estado, elementos que hicieron a la singularidad de la isla. El colapso de la URSS, generó una crisis que evidenció la disfuncionalidad del modelo económico y su dependencia de la asistencia del campo socialista, dando paso al “Período Especial en tiempos de paz”.
Pese a que la Constitución de 2002 reafirmó el carácter irreversible del proceso socialista cubano, la crisis del “Periodo Especial” venía asociada a una serie de factores que lastraban la posibilidad de diseñar una salida y demandaba una serie de cambios estructurales y conceptuales para preservar este proceso.
A partir de 2008, se impulsaron transformaciones que reflejaron el intento de promover un cambio estructural. Su implementación y sus avances plantean, sin embargo, dudas acerca de la claridad de los objetivos, de la coherencia de las medidas encaradas y de las características de la transición política en curso. Según algunos analistas estas transformaciones responden a que “el país no tuvo otra alternativa que cambiar para sobrevivir y para reinsertarse en la economía mundial”. De hecho, la fase iniciada en 2008 sería una tercer etapa de transformación, luego de la primera iniciada en la década del noventa con una combinación de crisis y crecimiento; la segunda a principios de este siglo — la más dinámica en términos de tasas de crecimiento, con inversiones masivas en ciertos sectores como salud y educación, pero a la vez con la descapitalización de una parte del sector industrial (en particular el azucarero), y el rompimiento de la disciplina monetaria, el estrechamiento de los vínculos con Venezuela y una reorientación de los nexos internacionales (incluyendo una relación más estrecha con China); y la actual, bajo la presidencia de Raúl Castro, caracterizada por tasas relativamente bajas de crecimiento junto con la recomposición de las cuentas externas del país y una diversificación pragmática de las relaciones internacionales. La admisión de que el modelo pre-existente era disfuncional, de que existía una voluntad política para encarar el cambio necesario y de que la aceptación de este cambio debería ser irreversible, son elementos relevantes para la comprensión de esta etapa, con todas las dificultades que entrañó.
La persistencia de ciertos factores internos contribuyó a generar una coyuntura compleja: el sobredimensionamiento del sector público; una sobre-abundancia de restricciones que obstaculizan las iniciativas no-estatales; estructuras institucionales e incentivos distorsionados y heredados de fases previas; una burocracia estatal renuente al cambio; una baja productividad junto a la descapitalización de las estructuras productivas y de la industria; una marcada incapacidad de impulsar la autosuficiencia alimentaria y una fuerte presión demográfica vinculada a la baja tasa de natalidad, a la emigración de jóvenes y al envejecimiento de la población, entre otros factores relevantes.
Las iniciativas para impulsar un cambio estructural del modelo llevaron a la aprobación de los “Lineamientos de política económica y social” [1] por el VI Congreso del PCC en abril de 2011, con el propósito de impulsar el “modelo de actualización económica y social”.
Para el momento, se produjo un importante desplazamiento del foco de la atención oficial de las presiones internacionales a la explicitación de la amenaza de la acumulación de problemas domésticos en el área económica y sus secuelas sociales. Este desplazamiento implicó una nueva percepción de la articulación entre los necesarios cambios internos en la sociedad y la economía cubana y la reformulación de su política exterior, con énfasis en la diversificación de las relaciones internacionales y la búsqueda de atracción de inversiones externas. Los “Lineamientos” configuraron la hoja de ruta de las reformas iniciadas y, de alguna manera, constituyeron una plataforma que expresaba un consenso social y político para esta fase.
En el ámbito económico, se apuntó a promover cambios en seis áreas: el usufructo de tierra estatal baldía por parte de cooperativas y de agricultores para incrementar la producción agrícola y alimentaria; la reducción de empleados estatales y la ampliación de las actividades económicas no estatales (“cuentapropismo”) para absorber la la fuerza laboral cesante; el recorte de los servicios sociales con el fin de disminuir el gasto público; la atracción de inversiones extranjeras, y la unificación de la doble moneda[2], en gran parte aún pendientes.
La “actualización” respondió a la necesidad de dar respuesta tanto las presiones internas y externas, como a preservar la estructura política existente. Sin embargo, las fuertes regulaciones, obstáculos e impuestos (usualmente justificados para evitar la concentración de la riqueza) crearon desincentivos y dificultaron el logro de resultados tangibles, mientras que la implementación de las medidas siguió un curso atemperado, respondiendo cabalmente a la consigna lanzada — de avanzar “sin prisa, pero sin pausa”.
Cuba y su inserción regional y global.
Luego de un intenso activismo internacional, considerando las limitaciones de un pequeño país, el gobierno cubano debió reorientar sus prioridades en el ámbito de las relaciones internacionales y apuntó inicialmente a desarrollar las relaciones con Canadá y con la Unión Europea (UE) como socios fundamentales, con el turismo y las remesas como soporte de la economía, en reemplazo de otros sectores como la industria azucarera. Sin embargo, la llamada “posición común” de la UE impulsada en 1996 en materia de derechos humanos obstaculizó este proceso hasta muy recientemente[3].
En la siguiente década, a partir de 2004, se inició una nueva fase y se impulsó una nueva matriz de relacionamiento, basada en una serie de acuerdos de gobierno a gobierno con Venezuela y con China como socios principales. Se estrechó la relación con Venezuela tanto en forma bilateral como en el marco del acuerdo ALBA-TCP establecido en 2002: mientras que este país proveía de una asistencia petrolera sustancial a Cuba, el gobierno cubano proveía de servicios profesionales al gobierno bolivariano en diferentes campos. En suma, Cuba desplegó un extenso abanico de relaciones internacionales tanto con Canadá como con diversos miembros de la Unión Europea; con Japón y, de manera especial, con China y Venezuela y Rusia, como referentes de una estrategia pragmática de diversificación.
En el contexto de lo que el analista cubano Carlos Alzugaray ha denominado un “pragmatismo económico anti-hegemónico”, Cuba tendió a romper gradualmente su aislamiento y a ampliar sus relaciones regionales. La culminación de este proceso se produjo, en lo político, con la realización de II Cumbre de la CELAC en La Habana en enero de 2014, y la presión ejercida por los países latinoamericanos y caribeños para la participación de Cuba, por primera vez, en la VII Cumbre de las Américas en Panamá, en abril de 2015. El importante rol desempeñado por Cuba en las negociaciones entre el gobierno colombiano y las FARC, conducentes a un acuerdo de paz contribuyó a hacer llegar una señal sobre el nuevo rol que La Habana podía desempeñar en la región. La incorporación al Banco Centroamericano de Integración Económica (BCIE) constituyó otro hito importante en este proceso. El gobierno cubano pudo terminar de romper su aislamiento regional sin generar cambios en su sistema político y sin ceder a las presiones de los EEUU orientadas a un cambio de régimen, iniciando las conversaciones bilaterales con los EEUU en 2014 con el reconocimiento de Obama de que su política hacia La Habana en las décadas precedentes había fracasado.
En el plano económico, junto a la asistencia petrolera venezolana, la fuerte inversión brasileña en la ampliación del puerto de Mariel, con miras a convertirlo en una zona industrial y en un importante puerto de conexión con la ampliación del Canal de Panamá, y en la modernización de las centrales azucareras, fueron algunos de los resultados de esta política.
China se convirtió en el segundo socio comercial de la isla[4], y se recompusieron los vínculos con Rusia (Putin condonó un 90% de la deuda contraída con la URSS e incrementó las inversiones en la exploración petrolera en el Golfo de México). A la par del desarrollo de acuerdos y de vínculos importantes con otros actores del Sur Global, Cuba reforzó asimismo su presencia en los ámbitos multilaterales, capitalizando su activismo internacional de años precedentes.
Más allá de los actuales riesgos que entraña la estrecha relación con Venezuela (funcional no sólo para la supervivencia económica de Cuba sino también como contra-balance de los EEUU), dada la crisis económica y política del gobierno bolivariano, es evidente que el llamado “pragmatismo económico anti-hegemónico” planteado antes del inicio de las conversaciones con Washington implicó básicamente que, luego de la lección aprendida con la implosión de la URSS, La Habana mantuviera una política exterior que favoreció dos dimensiones fundamentales — el mantenimiento de una autonomía basada en la defensa de su soberanía, y una diversificación de sus vínculos internacionales con el propósito de reforzar las reformas en curso; de generar un contra-balance al embargo estadounidense a través de nuevas alianzas y nexos, y de mantener, a pesar de las adversidades económicas, la autonomía de la isla.
Las relaciones con los EEUU y las nuevas implicaciones económicas
Las relaciones entre Cuba y los EEUU, caracterizadas históricamente por la hostilidad y el conflicto, han sido, sin embargo, cruciales para la isla y, como se hace evidente recientemente, para los avances y retrocesos de la “actualización”.
El 16 de junio de 2017, Trump anunció su nueva política hacia Cuba en un discurso pronunciado en Miami ante una audiencia predominantemente cubano-americana, cancelando la apertura iniciada en diciembre de 2014 por Obama. Sin revertir enteramente las medidas impulsadas desde 2014, Trump impuso una política de mayor endurecimiento, eliminando el comercio con empresas cubanas de las Fuerzas Armadas Revolucionarias, restringiendo los viajes individuales y para fines educativos no académicos, manteniendo el embargo comercial y financiero a la isla y responsabilizando al gobierno cubano por las restricciones a los derechos políticos y a los derechos humanos. El canciller cubano Bruno Rodríguez rechazó estas medidas y advirtió que su país no negociaría bajo presión, reconociendo, sin embargo, que éstas afectarían su economía. A su vez, Raúl Castro denunció ante la Asamblea Nacional la nueva política estadounidense y el “recrudecimiento del cerco unilateral”.
Aunque una gran parte de las medidas de Obama en relación a Cuba no fueron inicialmente revertidas ni canceladas — en especial al no incluirla nuevamente en la lista de países terroristas — , el shock reverberó en la isla en el marco de una serie interrogantes sobre las reformas en curso y sobre las oportunidades desaprovechadas en las relaciones con los EEUU. El retroceso en las relaciones entre ambos países se hizo más pronunciado a fínales de 2017 y a principios de 2018 a partir del anuncio de la denominada emergencia nacional con respecto a Cuba y del episodio de los “ataques sónicos” al personal diplomático de EEUU, con la reducción de éste en La Habana.
El impacto en la economía y la diversificación de las relaciones internacionales.
El impacto mayor del nuevo endurecimiento de las relaciones bilaterales se produce en el área económica, en tanto la política iniciada por Obama auguraba un incremento de las relaciones comerciales y financieras y un aumento significativo del turismo, sector fundamental de la economía cubana. En la matriz exportadora cubana, este sector ha sido el que ha tenido el mejor desempeño en los últimos cinco años, particularmente favorecido a partir de 2014 con la normalización de las relaciones con los EEUU. Sin embargo, desde septiembre de 2017 este crecimiento se ha ralentizado. El turismo procedente de Canadá también ha tendido a descender, y aunque se prevé un repunte del flujo turístico hacia el segundo semestre de 2018, la capacidad de absorción de este crecimiento por la infraestructura existente es limitada.
El sector farmacéutico se ha visto afectado por la merma de ventas a Venezuela y de Brasil; la exportación de níquel y del azúcar ha sido impactada por la caída de precios internacionales, mientras que la exportación de petróleo — alimentada por la asistencia petrolera venezolana — ha caído marcadamente.
De los cinco socios más importantes para el comercio exterior cubano — Venezuela, China, España, Canadá y Brasil (que representaron en 2015 el 63,6% del intercambio exterior), dos han experimentado una profunda recesión económica (Venezuela y Brasil) o una perceptible desaceleración de su crecimiento como es el caso de China. Por otra parte, la dimensión financiera presenta dos situaciones distintivas. Por un lado, una crisis en la balanza de pagos en tanto el país no genera divisas suficientes para responder a sus compromisos internacionales de pago de la deuda externa, de importaciones y de proveedores. Por otra parte, la necesidad imperiosa de atraer montos significativos de inversión extranjera directa (IED). En 2017 se produjo una mejoría sustantiva en términos del volumen, contratos y recursos captados por medio de la inversión extranjera. Sin embargo, la muy baja eficiencia de la estructura productiva y las distorsiones y asimetrías generadas por la dualidad monetaria, hacen que se produzca una marcada brecha entre los contratos firmados y su ejecución.
En la inauguración del VII Congreso del PCC en abril de 2016, Raúl Castro rechazó las “fórmulas de privatización” para la economía cubana, y a principios de agosto de 2017 el gobierno suspendió la entrega de licencias a cuentapropistas por tiempo indefinido, en el contexto de una atmósfera de creciente presión contra las voces que cuestionaban la lentitud de las reformas. En un marco de incertidumbre sobre la suerte de su principal aliado político y socio comercial — Venezuela, cuyo suministro de petróleo a la isla cayó en más de un 40% al igual que el intercambio comercial entre los dos países -, estos hechos abrieron interrogantes sobre el futuro avance del “modelo de actualización económica y social”.
Los desafíos en puerta
La dirigencia cubana enfrenta, a corto y mediano plazo, tres retos fundamentales — la gestión de las nuevas relaciones con los EEUU bajo la administración Trump para continuar los cambios económicos en marcha sin afectar sustancialmente el modelo político; la profundización de las reformas asociadas a la “actualización” en función de un nuevo modelo económico, político y social, aún difuso y contradictorio, y la urgente necesidad de gestionar una transición generacional en la dirigencia que posibilite y legitime la sustentabilidad de los logros de las etapas previas en función de un nuevo modelo social.
Los tres temas constituyen desafíos cruciales para el futuro de Cuba, pero los dos primeros evidencian mayores complejidades para el avance de las reformas en la isla. El endurecimiento de la política de Trump hacia Cuba afecta las expectativas de atraer inversiones y turismo hacia la isla. En el plano geopolítico regional, esta política y la crisis de Venezuela no dejan de incidir sobre un potencial aislamiento de la isla en una región en dónde el espectro de aliados regionales se ha reducido y la percepción de la importancia simbólica de la isla se comienza a desvanecer. A su vez, este cuadro puede reforzar las percepciones tradicionales de la elite político-militar contribuyendo a la revitalización de patrones de relacionamiento internacional menos pragmáticos y más acordes con el pasado, que impacten asimismo sobre todo nuevo consenso social, en sintonía con las expectativas de una generación que nació y creció en el marco del sistema pero que no comparte necesariamente las aspiraciones de la generación saliente.
Los tres temas abren, en consecuencia, interrogantes importantes no sólo sobre la continuidad y profundidad de los cambios domésticos iniciados, sino también sobre la supervivencia de un modelo de autonomía y soberanía en un entorno internacional incierto.
VOLVER AL DOSSIER ESPECIAL: TRANSICIÓN EN CUBA
[1] Reemplazados posteriormente por el VII Congreso del PCC en 2016 por los documentos “Conceptualización del modelo económico y social cubano de desarrollo socialista” y el “Plan nacional de desarrollo económico y social hasta 2030”.
[2] Circulan dos monedas en Cuba: el peso nacional (CUP) y el peso convertible (CUC). Ninguna se transa en el mercado internacional y el CUC está sobrevaluado en relación al dólar. La dualidad monetaria crea serias distorsiones: los trabajadores reciben su salario en CUP pero parte de sus gastos es en CUC; y no se puede determinar la eficiencia de las empresas, la rentabilidad de las exportaciones y la factibilidad de las inversiones.
[3] La reciente firma del Acuerdo de Diálogo Político y Cooperación entre Cuba y la UE, marca una nueva fase de vínculos bilaterales, poniendo fin a más de dos décadas de la “postura común” de la UE hacia Cuba.
[4] Si no contamos a la Unión Europea en su conjunto que en volumen de comercio supera a la RPCh.
