Perché Lottomatica, Lotto Italia e Lotterie Nazionali hanno perso al TAR contro il Comune di Bergamo sulla regolamentazione del gioco d’azzardo

Un Sindaco può limitare scommesse, slot machine e tanto altro gioco nella propria città. Una notizia importante, contenuta nelle motivazioni della sentenza arrivata stamattina sul regolamento comunale che disciplina gli orari di gioco a Bergamo. Il provvedimento ha incassato tre successi su quattro al Tribunale di Brescia: il TAR ha accolto il ricorso dei tabaccai facendo leva sui giochi in regime di monopolio, sui quali quindi non potrebbe esprimersi un ente locale o che paiono modalità di gioco differenti rispetto alle altre. Ma cerchiamo di capirne di più.

“I fatti sono fatti, ma i punti prospettici da cui guardiamo quei fatti sono molto importanti. I fatti, prima di tutto: il Comune di Bergamo e la politica attiva della Giunta Gori ha vinto su tutta la linea, contro i concessionari dell’azzardo. Con l’unica eccezione di un gioco, il 10eLotto, concesso in monopolio e venduto unicamente nelle tabaccherie.” Marco Dotti, Vita.it

In queste ore molti giornali scrivono che il Comune di Bergamo ha vinto al TAR contro i concessionari del gioco lecito in Italia. Si tratta di una notizia importante, i ricorsi intentati da parte di Lottomatica, Lotterie Nazionali e Lotto Italia contro il regolamento votato all’unanimità in Consiglio Comunale lo scorso anno e varato dall’Amministrazione Gori sono stati tutti e tre respinti. Ma non si tratta di una vittoria del solo Comune di Bergamo, ma di tanti comuni italiani che su tutto il territorio nazionale stanno sperimentando limitazioni al gioco d’azzardo per prevenire ludopatie. La sentenza di oggi dice che i Sindaci possono limitare il gioco d’azzardo nelle loro città. Con dei distinguo che è bene approfondire.

Il testo del regolamento varato dal Comune di Bergamo

Il provvedimento adottato nel luglio 2016 a Bergamo limita il consumo di gioco (escluso il Lotto tradizionale, il Bingo e il Totocalcio) in precise fasce orarie della giornata: secondo il Comune di Bergamo, che ha lavorato a lungo nella raccolta di dati in ambito nazionale e locale prima di elaborare il testo del regolamento, questo aiuterebbe a interrompere la compulsione che si trova alla base della maggior parte dei casi di ludopatia. Dalle 7.30 alle 9.30, dalle 12 alle 14 e dalle 19 alle 21 a Bergamo non si può scommettere, comprare Gratta&Vinci, giocare a slot e Vlt.

Sono piovuti ricorsi e anche minacce di denunce ai Sindaci che si fossero azzardati ad approvare provvedimenti di limitazione del gioco lecito in Italia. Ma vediamo perché il TAR ha respinto i ricorsi dei tre principali concessionari di gioco in Italia e perché ha accolto quello della Federazione tabaccai.

In primo luogo, la differenza la fa lo studio del Comune di Bergamo sul territorio.

I dati relativi a Bergamo e provincia sul consumo di gioco
“I dati che il Comune ha potuto acquisire, nonostante la limitata esibizione di essi da parte dell’Agenzia del Demanio e, in particolare, gli studi epidemiologici elaborati non solo con riferimento all’intero territorio nazionale, ma anche con specifica attenzione al territorio comunale, appaiono sufficienti a integrare le condizioni per l’esercizio del potere che il Comune ha utilizzato in un’ottica cautelare, di tutela della salute pubblica, per rispondere a un’esigenza di risposta resasi più pressante per l’impressionante dato relativo alla spesa pro-capite per il gioco d’azzardo nella città di Bergamo, non contestato, nella sostanza, da parte ricorrente.
L’adozione del regolamento risulta, dunque, essere una scelta ponderata e maturata, operata sulla scorta dei preoccupanti dati reperiti, pur con i limiti propri di ogni indagine statistica, ma, di fatto, non smentiti dalla documentazione prodotta in atti.

Il fatto che il Comune di Bergamo abbia studiato a fondo la situazione sul territorio per costruire un provvedimento che risponda quindi a esigenze fondate su dati evidenti ha rappresentato un punto di forza del regolamento.

In secondo luogo, il tentativo di spezzare flusso di gioco non è un’idea stupida. Anzi.

Non appare, peraltro, irrazionale, illogico o in contrasto con i risultati degli studi citati da parte ricorrente, il convincimento che una riduzione dell’orario di apertura delle sale giochi, in particolare attuato introducendo delle fasce orarie per il gioco, possa avere una particolare efficacia proprio in quanto impedisce, quantomeno temporaneamente, la possibilità di continuare a giocare, interrompendo un circolo vizioso e lo spasmodico ripetersi del “solo una ancora” che caratterizza la dipendenza.
Qualche immagine delle campagne di comunicazione sulla ludopatia a Bergamo

Non finisce qui, nelle motivazioni della sentenza del TAR si legge anche che interrompere i flussi di gioco per un totale di 6 ore durante la giornata non rappresenta un danno particolarmente pesante per gli esercizi in cui è possibile giocare. Adeguato anche il fatto che il regolamento e l’ordinanza non abbiano scadenza, ma che seguano da vicino l’andamento del gioco in città.

Sul piano della proporzionalità, la mancata fissazione del termine di durata della previsione regolamentare, connaturale alla stessa, peraltro, non appare incidere sull’adeguatezza della misura, che, al contrario, il Collegio ritiene dimostrata anche in funzione della previsione di un continuo monitoraggio da parte del Comune, con verifica annuale degli effetti della disposizione.
Quest’ultima assicura, prevedendo la partecipazione anche degli operatori, la possibilità di eventuali modifiche che emergessero come opportune per una maggiore efficacia della misura.
Del tutto proporzionale appare, altresì, la preclusione del gioco per solo un quarto della giornata.

Infine il punto forse più importante: il Sindaco ha agito per garantire “salute e serenità alla popolazione locale”.

Il sindaco, esercitando poteri che senza dubbio l’art.50, comma 7, del d.lgs. 267/2000 gli attribuisce, non altro ha adottato che un’ordinanza finalizzata alla tutela della salute dei suoi cittadini e dei minori in particolare, essendo quest’ultimi i soggetti maggiormente attratti dagli apparecchi che consentono vincite in danaro, e quindi a rischio di dipendenza da tale tipo di gioco. (…) Il regolamento prima e l’ordinanza sindacale poi, hanno inteso proprio perseguire l’obiettivo di garantire salute e serenità alla popolazione locale, mediante la riduzione dell’orario in cui è possibile esercitare il gioco, a tutela di fasce della popolazione più deboli, (…) ma anche quella giovane, precludendo il gioco in orari in buona parte non coperti dalla frequenza scolastica e in cui il controllo è difficilmente esercitabile.
Il rapporto completo sul gioco d’azzardo a Bergamo

La tutela della Salute pubblica prevale infine sui rapporti sulle ragioni dei concessionari e il fatto che gli esercizi commerciali guadagnino di meno non indebolisce la posizione o la decisione di un Sindaco su un tema così delicato.

Ne discende che il potere esercitato non può incontrare, come, invece, sostenuto da parte ricorrente, il limite del rispetto dei rapporti economici e dei vincoli contrattuali intercorrenti tra Amministrazione del Monopolio e concessionario, recessivi rispetto al primario interesse della tutela della salute pubblica.
La possibile, ma indimostrata, incidenza negativa sulla remuneratività della “vendita” del gioco, non pare poter escludere l’intervento del Sindaco, non essendo state indicate, nel ricorso, peculiarità tali da diversificare in modo apprezzabile la situazione della ricorrente da quella di tutti gli altri operatori commerciali soggetti al potere regolamentare del Comune.

Perché allora il TAR ha accolto il ricorso della Federazione Tabaccai? In primo luogo perché, ad avviso del Tribunale di Brescia, 10eLotto e Gratta&Vinci funzionano in maniera differente rispetto agli altri giochi disciplinati dal regolamento e perché si trovano in regime di monopolio.

Rispetto alla raccolta di giocate, con riferimento a tali giochi, — spiega il Tar — il regime applicabile sarebbe, dunque, quello proprio del Lotto e, quindi, indirettamente, della vendita di tabacchi: tutte attività esercite da soggetti individuati come titolari dei requisiti per essere concessionari delle attività suddette, esercitate in regime di Monopolio da parte dello Stato.
Peraltro, i due giochi in questione (10eLotto e Gratta&Vinci) non sarebbero accumunabili agli altri descritti nei provvedimenti censurati, per le stesse ragioni evidenziate dal TAR Veneto, nella sentenza n. 1016/16, in cui ben si chiarisce che Slotmachine e Videolottery appaiono più insidiosi, ad esempio delle scommesse ippiche e sportive, perché “implicano un contatto diretto ed esclusivo tra l’utente e la macchina senza alcuna intermediazione umana volta a disincentivare, per un normale meccanismo patologico legato al senso del pudore, l’ossessione del gioco, specie nella fase iniziale del processo di dipendenza patologica”.

Il CodaCons ritiene la lettura del TAR in questo frangente errata: non devono essere i tabaccai a decidere quando in ballo c’è la salute pubblica.

Anche il Comune ritiene che scricchioli la motivazione del regime di monopolio. 10eLotto e Gratta&Vinci hanno infatti caratteristiche diverse: mentre l’apertura di una ricevitoria per la raccolta del gioco del Lotto può essere richiesta soltanto da chi è già titolare di una rivendita ordinaria o speciale dei generi di monopolio, la vendita per quello che riguarda le lotterie ad estrazione istantanea è semplicemente consentita in punti vendita autorizzati, di cui possono far parte le ricevitorie del lotto, i tabaccai, le aree di servizio autostradali, i bar, le edicole ed altre categorie. Si tratta quindi di giochi non soggetti a regime di monopolio.

Non solo: le sentenze che hanno dato ragione al Comune non parlano di una minore pericolosità o compulsività del Gratta&Vinci rispetto agli altri giochi. Strano quindi che a questo si faccia riferimento nella sentenza tabaccai.

Cosa ha detto il Sindaco Gori in conferenza stampa dopo la lettura della sentenza

Qui tutte le sentenze:

Lottomatica

Lotto Italia

Lotterie Nazionali

Federazione Tabaccai