As promessas eleitorais e a realidade orçamentária carioca

“Nunca se contam tantas mentiras quanto antes das eleições, durante as guerras e após as pescarias”.
Otto von Bismarck

A transição de governo para outro sem ter a característica de continuidade, como é o caso da cidade do Rio de Janeiro em que o candidato apoiado pelo atual prefeito nem chegou a ir para o segundo turno eleitoral, requer uma maior atenção entre o instrumento legal de planejamento — orçamento público — e as promessas apresentadas pelo candidato eleito. Afinal, a Lei Orçamentária Anual (LOA) fornece o melhor indicativo do que o governo fará no ano seguinte. Algumas promessas de campanha do recém-eleito Marcelo Crivella dialogam diretamente com programas e ações já existentes, portanto, já possuem previsões de gastos e histórico de ações. Focamos em quatro grandes áreas: saúde, educação, segurança e mobilidade urbana por estarem destacadas no programa de governo divulgado no período eleitoral.

Sempre que possível, foi analisada a evolução dos gastos realizados e os que estão em pauta para 2017, inclusive as suas respectivas metas físicas. Comentamos a trajetória e perspectiva da receita do município, comparando o atual contexto de crise das três esferas de governo com os esforços relacionados aos grandes eventos internacionais, que encontraram o seu fim junto às Olimpíadas Rio 2016.

Todos os dados referentes aos anos anteriores foram deflacionados pelo IPCA-E de setembro de 2016. Os dados são do Portal Rio Transparente, das Prestações de Contas do Município, da Lei Orçamentária Anual de 2016 e do Projeto de Lei Orçamentária Anual (PLOA) 2017.

A arrecadação deve limitar as despesas?

Um importante aspecto a ser analisado ao elaborar o orçamento é se a arrecadação de receitas será suficiente para arcar com as despesas. O histórico recente da arrecadação municipal e as estimativas encontradas no Projeto de Lei Orçamentária Anual de 2017 indicam a trajetória.

Os megaeventos sediados na cidade impulsionaram o recebimento de recursos, sobretudo através das operações de crédito e das transferências de capital.O gráfico 1 apresenta as principais receitas arrecadadas para os anos de 2013 a 2015, assim como as suas estimativas para 2016 e 2017. Para o ano de 2016, as linhas de operações de crédito e as transferências de capital trazem os mesmos valores estimados na LOA 2016, já as receitas total, tributária e as transferências correntes correspondem a projeções baseadas nos gastos realizados até outubro.

GRÁFICO 1: Evolução das Principais Receitas Municipais (2013–2017) — Fonte: Prestações de Contas do Município (2013–2015), da Lei Orçamentária Anual de 2016 e do Projeto de Lei Orçamentária Anual (PLOA) 2017.

Cabe destacar que as Transferências de Capital tiveram um aumento de 369% entre os exercícios de 2013 e 2016 edentre as principais despesas financiadas por essas receitas estão a construção e operação do Parque Olímpico, o Complexo Esportivo de Deodoro e o Veículo Leve sobre Trilhos (VLT) do Centro — todas relacionadas à construção e realização dos megaeventos. Assim como as Operações de Crédito mais que dobraram entre 2013 e 2014. Para 2017, com o fim do ciclo de megaeventos, tanto as operações de crédito quanto as transferências de capital têm previsões de quedas acentuadas, 35,6% e 70,1% respectivamente.

Por outro lado, as mais importantes fontes de arrecadação, as Receitas Tributárias, encontram previsões constantes na LOA 2016 e no PLOA para 2017. Entretanto, em nossas projeções encontramos que já em 2016 a arrecadação tributária só atingirá 94% do valor total estimado, e visto que a crise financeira implicou em diminuição do consumo com uma queda real de 11% na arrecadação do ICMS, segundo a Secretaria de Estado de Fazenda, as Transferências Correntes também poderão decepcionar.

A própria previsão governamental já demonstra uma queda em toda receita de 9,3% para 2017. Portanto, o cenário para 2017 é de significativa diminuição do volume de recursos para o início do mandato do prefeito eleito.

A seguir, a interseção das principais promessas eleitorais vis-à-vis os dados orçamentários.

A prioridade número 1: Saúde

Na PLOA de 2017 estão previstos gastos com Saúde no montante de R$ 5,4 bilhões, 9,2% a mais que 2016. Entretanto, já nesse ano se constata um aumento nos custos da saúde, pois de janeiro a agosto de 2016 gastou-se R$ 3,6 bilhões, (23,4% a mais que 2015), logo a projeção até o final do ano alcança cerca de R$ 5,4 bilhões em 2016. Ou seja, um valor maior do que o previstopara 2016 e o mesmo estimado para o exercício de 2017.

Tal aumento explica-se pela incorporação de dois hospitais estaduais, Rocha Faria e Albert Schweitzer, à administração municipal em janeiro 2016 e “repassados” à Organização Social (OS) Therezinha de Jesus por um período de seis meses, novalor de R$ 260,3 milhões. Em julho, foi firmado um segundo contrato, com a mesma OS e pelo mesmo prazo, dessa vez por R$ 149,2 milhões. Totalizou-se, assim, no exercício de 2016 o valor de R$ 409,5 milhões para a gestão dos dois hospitais.

Curiosamente, durante a vigência do segundo contrato, a prefeitura assina mais dois contratos, um em 20 de julho e outro em 11 de outubro de 2016¹. O primeiro com a OS IABAS para gestão do Rocha Faria, com prazo até julho de 2018, no valor de R$ 233,3 milhões e o segundo com a OS Cruz Vermelha Brasileira para gestão do Albert Schweitzer, com prazo até outubro de 2018, no valor de R$ 374,2 milhões. São questionáveis os motivos que levaram a assinatura desses dois contratos, uma vez que já existia um contrato para gestão até o final de 2016.

Já dentre as propostas enunciadas destacam-se:

>Implantação de Coordenações de Emergência Regional (CER) em 2017 ao lado dos hospitais Rocha Faria, Salgado Filho e Albert Schweitzer, atualmente, existem cinco CERs na cidade;
Pode-se projetar os custos dessas três unidades, com base na manutenção das unidades existentes. Em média, cada unidade consome R$ 29,5 milhões por ano, logo três unidades, custariam R$ 88,5 milhões — sem considerar os gastos com a construção. Por exemplo, a construção do CER/hospital Miguel Couto se investiu R$ 10,1 milhões. Em 2017, somente R$ 5 milhões são destinados a investimentos.
>Municipalização de dezesseis Unidades de Pronto Atendimento (UPA) estaduais até 2018. Em 2015, o Estado do Rio de Janeiro gastou em sua manutenção R$ 382,1 milhões;
>Elevação em 20% do número de leitos hospitalares até o final de 2018. Para 2017 são previstos 4.586 leitos para cidade. Assim, para cumprir a promessa seriam necessários mais 917 leitos, equivalente aproximadamente ao número de leitos em três hospitais do porte do Miguel Couto;
>Implantação de vinte unidades para atendimento de especialidades médicas (otorrinolaringologia, oftalmologia, dermatologia, ortopedia, etc.) até 2020;
>Plano de cargos e salários para servidores em 2017.

Na campanha foi prometido um aumento de R$ 250 milhões por ano nos próximos quatro anos, de modo a viabilizar a realização de suas propostas para a Saúde.Porém, é perceptível a inviabilidade da execução de todas essas propostas com “apenas” o valor enunciado.

A outra eterna prioridade: Educação

A principal proposta enunciada é criar 20 mil novas vagas em creches e de 40 mil em pré-escola até 2020. Em 2015, a manutenção das unidades de ensino infantil (creche e pré-escola) custou R$ 181,3 milhões e, segundo a Secretaria Municipal de Educação, existem 55.299 alunos matriculados em creches e 83.132 alunos matriculados em pré-escola. Criar 60 mil vagas em educação infantil seria um acréscimo de 43,3%, se os custos por aluno mantiverem-se constantes, pode-se projetar um aumento do gasto em R$ 78,7 milhões.

Para viabilizar essas novas vagas foi prometido um aumento de 20% no custeio de unidades escolares, equivalente a R$ 36,6 milhões. Assim, a proposta parece viável uma vez que é plausível a possibilidade de se aumentar o orçamento da educação em R$ 78,7 milhões até 2020,haja visto que na PLOA 2017 estão previstos gastos em educação de R$ 6,6 bilhões. Porém, ressalta-se que esse aumento seria maior que os 20% prometidos.

O discurso da “ordem”é fortalecido na Ordem Pública e Conservação

A Guarda Municipal (GM-Rio) possui um efetivo de 7.500 guardas e suas principais atividades atuais são a zeladoria de prédios municipais, a aplicação de multas e o controle do comércio ambulante. A proposta é de um redirecionando de suas atividades para:
>Operações de policiamento comunitário com 80% do efetivo, cerca de 6 mil até 2018;
>Universalizar a presença nas unidades escolares, são 1.525 unidades² com pelo menos um guarda;
>Fortalecimento da equipe de choque, que seriam treinadas para “situações extremas” com presença de uma equipe em cada Unidade de Ordem Pública (UOP) que hoje são 10 — a promessa é dobrar o número até 2020 para 20 unidades.

O cumprimento das propostas passa pelo aumento do efetivo!

Em tempo: a última promessa é uma sinalização de uma guarda orientada para o confronto.

Ainda no contexto da Ordem Pública e Conservação, foi prometido a ampliação do sistema de iluminação pública, via parceria público-privada, até 2019. Porém, nos últimos anos a prefeitura já investiu R$ 148,1 milhões, em 2014 e 2015. Os resultados alcançados foram cerca de 21 mil pontos de luz implantados e 46 mil reformulados. Em relação a 2016, a expectativa é de implantar mais 3 mil pontos de luz e reformular outros 20 mil, mas dos R$ 105,4 milhões previstos somente R$ 29,4 milhões foram gastos. A proposta para 2017 traz, para essa finalidade, apenas uma “janela orçamentária” de R$ 2 mil.

A (i)Mobilidade Urbana

A função pública no transporte urbano pode ser dividida em duas dimensões. A primeira é de caráter predominantemente regulatório e fiscalizatório sobre os operadores dos transportes coletivos. Já a segunda é a infraestrutura do transporte como a construção de vias e equipamentos afins.

Na primeira dimensão, as propostas são de ampliar os serviços prestados pelas concessionárias. Ressalte-se o histórico do poder das empresas de ônibus em influenciar a condução da política para o setor, inclusive como beneficiárias de renúncias fiscais (vide JE/novem de 2016).

Para infraestrutura estão propostos:
>A conclusão do BRT Transbrasil em 2017;
>A extensão do BRT Transcarioca até a Ilha do Governador até 2020;
>A construção de 9 estacionamentos subterrâneos na cidade via parceria público-privada (PPP);
>O reforço da ciclovia Tim Maia (aquela que desabou este ano);
>O aporte de recursos para a finalização da construção da estação metroviária da Gávea, que é de responsabilidade do Estado.

A efetivação das propostas, que não foram dimensionadas em valores monetários, vai na contramão da trajetória prevista na função Urbanismo, pois para 2016, a lei orçamentária destina R$ 4,9 bilhões e a previsão para 2017 é de uma redução em um terço deste montante, ou seja, para R$3,3 bilhões.

Considerações Finais

A História tem demonstrado que as promessas eleitorais nem sempre são praticadas, seja por mudança de pensamento do gestor eleito, seja por incompatibilidade com a realidade imposta pela estrutura e/ou recursos disponíveis. Ou ainda, por simplesmente exercer o chamado “estelionato eleitoral”. Independentemente de como agirá o futuro prefeito carioca os dados demonstram que haverá um volume menor de recursos públicos municipais que nos últimos anos, e de crescimento das despesas para o atendimento das propostas enunciadas. Assim sendo, o caminho a ser tomado pode ser: não cumprimento de todas as propostas, redução de outras atividades governamentais atuais para realocação nas propostas ou buscar na sociedade os recursos necessários para a manutenção dos serviços públicos atuais e a sua ampliação para a efetivação das promessas.

Entretanto, o arcabouço legal, sobretudo pela Lei de Responsabilidade Fiscal e pela Resolução 43 do Senado, dificulta o aumento de receita via empréstimos, logo, o esforço por mais recursos passa pelo maior recebimento de transferências voluntárias de outros entes federativos — pouco provável — pela presença da crise financeira ou pela elevação dos tributos, desde que seja de forma progressiva.

Consideramos a última alternativa a mais republicana forma de governar, aqui entendida como busca pelo bem comum, dada a nossa carência social por serviços públicos. Ou seja, qualquer redução do gasto público pode representar um agravamento da nossa vergonhosa desigualdade social.


Notas:
¹ Cabe destacar que o segundo contrato foi feito após a derrota do candidato da situação, Pedro Paulo, no 1º turno.
² Hoje, apenas 170 das unidades de ensino são contempladas pela ronda escolar.


FÓRUM POPULAR DO ORÇAMENTO — RJ (21- 2103–0121)
Para mais informações acesse: www.facebook.com/FPO.Corecon.Rj
Coordenação: Luiz Mario Behnken, Pâmela Matos e Talita Araújo. Assistentes: Est. Ana Krishna Peixoto, Est. Bernardo Isidio e Est. Victoria de Castro.

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