La démocratie locale doit réintroduire de l’autogouvernance dans la société

La question de la démocratie locale est renouvelée ces dernières années par le mouvement des communs, dans le sillage d’Elinor Ostrom, prix Nobel d’économie en 2009. Cela s’est propagé partout dans le monde occidental. En France, s’y ajoute une discrète interrogation sur la décentralisation lancée au début des années 80 et son recul perceptible depuis quelques années. Ce qui a amené, après la création des ateliers constituants développés par Étienne Chouard, à soulever l’hypothèse d’une constitutionnalité locale. Souvent observée sous l’angle de la subsidiarité, la démocratie locale doit viser un nouvel agencement stratégique possible dans la société entre le public, le collectif et le privé.

Il est encore d’usage courant d’assimiler la démocratie à la république. Francis Dupuis-Déri a fait litière de cette confusion en rappelant que les républicains du 18ème siècle n’étaient pas démocrates et même dans leur immense majorité explicitement opposés à la démocratie (1). Les républicains ont adopté un aspect démocratique majeur avec le suffrage universel en renonçant au vote censitaire. Ainsi en république moderne, comme en démocratie, depuis les années 1830–1840, le principe selon lequel un homme égale une voix est inclus en république comme en démocratie. Certes, les femmes ont attendu un siècle de plus, mais c’est acquis. Cependant la république n’est pas seulement démocratique, elle est aussi aristocratique notamment avec les grands corps de l’État et monarchique avec la présidence de la République. C’est un régime syncrétique.

La démocratie locale n’est pas superposable uniquement à l’institution

On retrouve le décalque du syncrétisme républicain au niveau local, avec un problème supplémentaire. La superposition de la démocratie locale à l’institution locale républicaine est encore plus fragile que la confusion établie au niveau national. Dans nos mairies, on voit bien apparaître généralement les mots « République française » et très souvent également la devise nationale. Le problème supplémentaire est celui des limites de l’auto-gouvernance, puisque la commune moderne est une circonscription administrative, calquée pendant la période révolutionnaire sur les paroisses préexistantes. La révolution française a supprimé les corporations qui liaient des travailleurs sur la base de savoir-faire professionnels. Bonaparte, grand édificateur de l’État moderne et propagateur dans toute l’Europe du code civil, s’est appliqué à détruire toutes les auto-gouvernances locales, les communs, pour ne laisser en présence que le public et le privé.

Faut-il parler de constitution locale comme a entrepris de le faire Yvan Lubraneski, maire des Molières ? En toute logique, on peut dire non puisque toutes les collectivités locales françaises ont une constitution, toutes la même, celle du code général des collectivités territoriales. Mais évidement, il ne s’agit pas d’auto-gouvernance. En toute logique, on peut dire oui puisqu’une commune devrait s’instituer par elle-même et puisque toute démocratie doit être maîtresse par elle-même de la loi des lois. Sauf que la légalité républicaine n’admet guère la contestation, qu’elle définit les périmètres, les fusions ou les scissions communales par une procédure réglementaire qui n’est pas celle du suffrage des électeurs locaux. La démocratie des collectivités territoriales est soumise à la justice administrative des fonctionnaires d’État. En clair, il y a une hiérarchie entre les suffrages universels, et le suffrage universel national autorise les parlementaires à faire la constitution des collectivités locales et l’administration nationale à contrôler son exécution.

Par conséquent, le terme de démocratie locale est empreint d’une ambiguïté certaine, dans le cadre institutionnel municipal, départemental ou régional. La gestion d’une circonscription de l’État cadrée par des délégations définies unilatéralement par le niveau national ne peut définir une démocratie. Quand la loi des lois est définie par un pouvoir extérieur au contrôle du corps électoral et soumis à un contrôle administratif, on ne peut pas parler de démocratie politique locale. Rappelons quelques petites choses : le maire est un élu qui représente l’État sur son territoire (état-civil, police, sécurité et prévention), il doit gérer la mise en œuvre des élections sous contrôle des services de l’État, construire des écoles pour les mettre à disposition des fonctionnaires de l’Éducation Nationale, signer les permis de construire au nom de l’État, etc.

La démocratie locale : le nouvel agencement possible qui redonne du pouvoir d’agir

Parallèlement à cette soumission définie par des compétences, ou même par la clause générale de compétence, les collectivités publiques locales ont développé de nombreux services et la notion de pouvoir local correspond bien à une perception justifiée des communautés locales, puisque les élus locaux ne se consacrent que marginalement à leurs activités sous les ordres du préfet. Néanmoins, la notion de démocratie locale devrait induire automatiquement dans les esprits une approche hors cadre institutionnel républicain, ce qui n’est pas forcément le cas : une clarification dans les esprits est nécessaire.

Du côté des communs, l’auto-gouvernance est en revanche très claire, mais on observera qu’elle n’a pas de dimension territoriale universelle comme les collectivités publiques. Certes, les communs peuvent se constituer autour d’une ressource fortement caractérisée par un espace, telle que la zone de pêche de la coquille saint jacques de la baie de Saint Brieuc par exemple, mais son périmètre n’est pas forcément territorialisé, il peut concerner un savoir, un langage ou une culture. Il y a donc une différence à identifier entre des démocraties publiques, avec des règles obligatoires sur leur territoire, et des démocraties collectives avec des règles imposées aux membres de la communauté.

La circonscription territoriale ne pose guère de problèmes au niveau des fonctions déléguées par l’État, en revanche les fonctions de service ont beaucoup plus de difficulté à s’ajuster à l’exclusivisme des unités territoriales : c’est le cas évident de la gestion de l’eau, des risques naturels, de l’organisation scolaire, de la planification locale de production énergétique, etc. Or l’appropriation du pouvoir dans un cadrage territorial exclusif affaiblit la validité de la légitimité du suffrage universel quand il se trouve décalé des intérêts communautaires réels. Aujourd’hui, il y a dans la société une résurgence des communautés, et pas seulement pour des raisons d’immigration, mais parce que l’économie collaborative se développe, au travers de circuits courts, de tiers-lieux, de fablab, etc. Les collectivités locales ont un rôle majeur à jouer en faisant une place à la démocratie collective. La réflexion sur ce qui relève du public, du collectif ou du privé doit être renouvelée. Et cela ne peut se faire en oubliant la vertu du secteur public : il prend en charge tout ce que les autres n’assurent pas.

Il me semble que les municipalistes ont un travail à mener dans 3 directions pour faire de la démocratie locale avec un nouvel agencement du public, du collectif et du privé.

Redonner de la lisibilité à l’auto-gouvernance des institutions locales face à l’État. En premier lieu, il faut revoir la posture des élus dans toutes les activités sous l’autorité de l’État, car il y a en ce domaine un immense déficit de sens critique à combler. Ces activités représentent une petite part de l’activité municipale, mais elle est souvent très visible : état-civil, élections, cérémonies patriotiques, port des écharpes tricolores dans les manifestations (plutôt que des blasons locaux). Les élus sont-ils les relais de l’État ou des citoyens ? C’est contradictoire, il ne faut pas croire aussi naïvement que le rôle d’intermédiaire de l’État assure l’égalité. Les cérémonies de mariage sont l’exemple parfait d’une relation où l’élu est placé en position dominante pour exercer simultanément une mission de fonctionnaire de l’État et cultiver une relation clientéliste avec les électeurs à l’occasion d’un moment émouvant de leur vies personnelles.

Plus important encore, le statut de l’élu doit-il échapper à l’auto-gouvernance ? Non seulement les rémunérations ou les indemnités des élus ne devraient pas être votées par les élus eux-mêmes, mais elles ne devraient pas être réglementées par l’État non plus. Qui est le patron ? Le minimum est de contester le rôle du Parlement national qui prend la place de l’auto-gouvernance locale, mais il est préférable de contourner l’affrontement avec la bureaucratie administrative, il faut plutôt proposer des solutions mobilisatrices des citoyens : référendum local (il sera illégal, mais qu’importe…), jury citoyen, etc (2). Ce n’est que l’amorce d’un problème plus vaste qui est celui de la responsabilité d’employeur vis-à-vis des fonctionnaires territoriaux.

Soutenir la démocratie collective des communs. Deuxième axe, de nombreux services publics ont un fonctionnement bureaucratique parce que la gouvernance collective est dominée par le contrôle des institutions publiques. Dans le domaine scolaire et les services à l’enfance, la gouvernance collective fonctionne très mal, avec peu d’implication des familles et très peu d’autonomie des établissements. L’État contrôle l’emploi des enseignants, les collectivités contrôlent toute la logistique, cela produit un grand conservatisme pédagogique avec un modèle d’organisation en classes d’âge comme à la belle époque de Frédéric Taylor, les professionnels ont un champ d’initiatives très restreint qui conduit à la dés-implication et les usagers subissent. Pourquoi ne pas soutenir des communautés scolaires laïques avec des pédagogies variées, sur des dimensions autonomes, pas forcément alignées sur le périmètre territorial politique ? La démocratie politique doit favoriser la démocratie collective, et non pas l’étouffer. Elle doit aider les AMAP, les jardins partagés, les fablab et les tiers-lieux au lieu de les étouffer et de laisser fonctionner la logique habituelle du contrôle administratif et de la domestication.

Ce deuxième axe consiste à soutenir les communs, c’est-à-dire la démocratie collective ad hoc aux activités réelles de la société. Aujourd’hui, il y a une individualisation des services publics qui est contre-productive : eau, assainissement, collecte des déchets, distribution des connexions télécom, distribution d’énergie et l’on pourrait encore parler de voirie… Sur tous ces points, on peut constater que la résilience locale est réduite par une logique de marché servie par les réglementations publiques nationales et européennes. Le rôle des collectivités locales doit être de sortir nos concitoyens de la position de consommateur impuissant en facilitant les initiatives communautaires qui installent de la démocratie collective où les habitants peuvent être parties prenantes de la gouvernance : on peut appeler ça de l’empowerment ou du pouvoir d’agir.

Repenser le filet de sécurité. Le troisième et dernier axe, c’est le filet de sécurité publique. Même si nombre de services peuvent être gérés en collectif, en dernière instance il est utile d’assurer la sécurité et, dans ce domaine, le contrôle de l’espace territorial est nécessaire. On peut revenir à une approche qui n’éloigne pas tant que cela de l’espace régalien telle qu’il est conçu par les libéraux, si l’on y intègre bien la dimension sociale avec les questions de monnaie, de revenu universel et de logement.

(1) Francis Dupuis-Déri, Démocratie — histoire politique d’un mot aux États-Unis et en France

(2) Ce point est inspiré par la contribution de Pierre-Olivier Archer dans le chapitre 3 de “Faire (re)naître la démocratie”, Éditions Chronique sociale, avril 2013, p 76.