Mon petit hacking de la technocratie territoriale

L’idée est de défaire une simple habitude : la règle non-dite et non écrite de la confidentialité de la candidature lors du recrutement sur le poste de Directeur Général des Services (DGS). Je fais depuis quelques mois des candidatures sur ce type de poste dans de petites villes et dans des communautés de communes. C’est le sommet des plus petites technocraties, celles des collectivités locales. Comment ? Je les publie grâce aux réseaux sociaux, c’est tout ! Mon petit hacking à moi est un peu solitaire jusqu’à présent, je voudrais le partager davantage, et donc je viens ici expliquer le sens et la portée de la brèche ouverte, pourquoi et comment. Vous reconnaîtrez une des bases du hacking : partir sur une idée simple, qui a l’air saugrenue, avant de la pousser le plus loin possible pour remonter les dérives actuelles de la démocratie locale jusqu’aux racines. Bien que cet article soit tout à fait autonome, il est porté par une lecture précise du rôle des citoyens et des élus en démocratie.

La collaboration entre les élus et l’administration est à l’amorce du phénomène oligarchique. C’est la symbiose entre les élus, les partis politiques, les grands corps de l’État et les nombreuses responsabilités confiées par cooptation qui fondent cette curialisation moderne qui s’étend à tous les niveaux politiques. Les fonctions administratives sont invisibles au public alors que les fonctions politiques sont au contraire très exposées, mais les protagonistes des deux fonctions ont le même creuset et passent aisément de l’une à l’autre. En octobre 2015, la Gazette des communes a discrètement indiqué au travers d’une simple question aux apparences anodines qu’un quart des maires de communes de plus de 30 000 habitants sont soit des collaborateurs d’élus soit des cadres territoriaux. Voilà le phénomène qui monte, peu de gens l’ont observé jusqu’à présent.

Dans le secteur public local, nous vivons depuis fort longtemps dans le mimétisme de l’État. Historiquement, la commune post-révolutionnaire est d’abord la déléguée de l’État. Je me souviens, au début de ma carrière professionnelle, que l’on pouvait dire à l’aise devant une assemblée d’une bonne centaine de secrétaires de mairie que, quoiqu’on dise de telle difficulté d’organisation publique du présent, « nous avons malgré tout la meilleure administration du monde » ! Un autre jour, tous les fonctionnaires de l’État à la tribune se lèvent, puis toute la salle, pour saluer l’entrée du Préfet; une demi-heure après le Président du Conseil Général plusieurs fois ministre arrive à son tour, personne ne bouge. Ces tableaux sociaux du petit monde territorial, tout de même postérieurs aux lois de décentralisation des années 80, sont toutefois révolus. Mais le mimétisme reste et persiste, l’Institut National des Études Territoriales créé en 1997 a le grand honneur de partager quelques cours avec l’École Nationale d’Administration et quelques activités récréatives d’étudiants, les deux écoles sont à Strasbourg. Les primes et les passerelles entre les trois fonctions publiques (d’État, hospitalière, et territoriale) sont des objets comparatifs qui occupent beaucoup les esprits des fonctionnaires territoriaux depuis des décennies. Le développement de la technocratie territoriale a surtout beaucoup progressé, et elle a un cheval de Troie : l’intercommunalité. En 2017, la France c’est 35 287 communes quasiment toutes regroupées en 1266 Établissements Publics de Coopération Intercommunale (EPCI).

L’élaboration des orientations : c’est là que cela change tout

En rendant publique ma candidature au poste de Directeur Général des Services, je ne fais rien d’interdit mais je dérange un peu comme une bizarrerie vue de loin, de près c’est autre chose. Le recrutement des principaux cadres territoriaux tend à être de plus en plus confidentiel d’un bout à l’autre de la procédure. Les grandes collectivités recrutent sans réellement dissimuler la cooptation. Par exemple, les régions françaises ont pour la plupart et depuis longtemps des fonctionnaires d’État au poste de DGS, souvent des préfets munis d’un bon carnet d’adresses dans les administrations centrales, la procédure obligatoire de publication de l’offre d’emploi est de pure façade. Au niveau en dessous, on passe par des cabinets de recrutement plus ou moins prestigieux, et encore en-dessous on répond à des annonces publiées par la presse professionnelle qui est en quasi-monopole sur ce type d’emploi. Seule la publication de l’offre d’emploi est obligatoire, et aucun candidat ne semble jamais avoir songé à rendre publique sa candidature.

Il y a une différence technique importante entre les fonctionnaires de l’État et les fonctionnaires territoriaux au niveau du recrutement. Un fonctionnaire d’État qui réussit un concours se voit automatiquement confier un poste, ce n’est pas le cas des territoriaux confrontés à une multiplicité d’employeurs indépendants. Une collectivité locale peut choisir ses agents librement, elle peut même embaucher des contractuels, ce qui est fréquent parmi les cadres, et il y a même des reçus aux concours qui ne trouvent jamais d’emploi et perdent le bénéfice de leur concours. Toute offre de poste est publiée, cela génère d’ailleurs autant de confusion que de transparence… mais en revanche, on protège la confidentialité des candidats, ce qui est bien compréhensible, puisqu’ils sont confrontés à la concurrence comme dans le secteur privé.

Au niveau des principaux cadres, les annonces publiées apprennent souvent peu de choses sur le contenu du poste, on est dans l’exercice marketing sur un marché national de quelques milliers de postes, distribués pour l’essentiel à des fonctionnaires. On n’informe pas la population du recrutement, généralement en tous cas pas avant la décision de recrutement. Pourtant, il est régulièrement indiqué dans l’annonce que le DGS participe à « l’élaboration des orientations de la collectivité locale » (exemple). Et, c’est là que cela change tout.

Effectivement, le DGS participe toujours à l’instance qui compte, celle du lieu de décision : le bureau municipal, le bureau ou le bureau restreint qui existe dans les conseils départementaux, régionaux et dans les intercommunalités. Il s’agit d’une instance collégiale pas du tout encadrée par la loi, pas publique et qui est le lieu collégial essentiel de négociation et d’arbitrage qui réunit tous ceux qui ont du pouvoir et rien que ceux qui ont du pouvoir. Le pouvoir est souvent collégial dans les collectivités locales, cela dépend du Président, tous ne supportent pas la réelle collégialité.

Avec les bureaux de recrutement, on reste proche de la cooptation. Ces bureaux font le tri des candidats, présentent quelques candidatures aux élus et une rencontre est ensuite organisée entre quelques candidats et le Maire ou le Président accompagné éventuellement de quelques élus. Quand la collectivité renonce à ces prestations coûteuses, elle organise elle-même en interne le tri des candidats invités à se présenter devant un jury généralement pléthorique et composé quasi-exclusivement d’élus. Sur le plan professionnel, l’amateurisme est souvent sidérant. Il n’y a que le principe de la confidentialité du recrutement qui reste constant.

Souvent des élus qui empêchent le bon fonctionnement des services

A partir du moment où l’on indique que le DGS participe à l’élaboration des orientations, on reconnaît pudiquement que son rôle politique dépasse celui d’une grande partie des élus au suffrage universel, y compris dans la majorité et sans parler de l’opposition. C’est un fait, puisqu’il est associé au cœur de la machine décisionnelle, ce qui ne concerne que l’exécutif, une petite partie des élus. Vu de plus près donc, la publication de la candidature au poste d’un DGS, coopté pour être associé aux instances centrales de décision, devient un peu plus qu’une extravagance.

Si le candidat publie sa candidature, il va en modifier le contenu, et c’est mécanique ! C’est le premier constat de ma pratique : la publication conduit à modifier très substantiellement l’expression de l’offre de service. Actuellement, dans la confidentialité, les candidats cherchent à se mettre en valeur par leurs compétences, à rassurer leur futur employeur sur tout ce qui pourrait l’inquiéter. Je sais, je l’ai fait aussi… et souvent les sujets d’inquiétude des élus sont dans la maîtrise des dossiers techniques alors que celles du professionnel sont plutôt ailleurs, sur les conditions d’exercice de ses responsabilités managériales. La candidature publique m’oblige à me positionner vis-à-vis de tous les niveaux concernés par le recrutement et pas uniquement celui de l’autorité territoriale. Les arguments avancés et la vision de la fonction ont un impact très concret pour les agents, la lettre devient la référence initiale du management pour les membres de l’administration locale. Quant au public, c’est un enjeu aujourd’hui presque abstrait tellement la relation entre l’exécutif et la direction de l’administration est une terre inconnue, nimbée de mystère, dont les conséquences sont incomprises.

La deuxième raison qui m’a conduit à aller vers cette publication, après la reconnaissance du rôle du dirigeant de l’administration locale dans la fabrication politique, ce sont bien mes futurs collègues potentiels. Pour être absolument honnête, quelques amères expériences de la collaboration avec des élus excessivement impliqués dans la gestion ont été ma motivation initiale pour prendre ce chemin. De nombreuses collectivités sont largement pourvus en élus qui empêchent la bonne gestion des services en raison de la simple mécanique suivante : les agents contrariés s’adressent directement aux élus pour contrer les chefs de service au moindre mécontentement et, ne serait-ce qu’en accueillant ce recours, l’élu montre sa supériorité par rapport au manager. La confusion entre le professionnel et le politique est monnaie courante dans les collectivités, et elle est considérée par nombre de collègues territoriaux comme la onzième plaie d’Egypte ravageant nos services publics locaux.

L’implication gestionnaire et le désœuvrement démocratique

Les professionnels sont à la merci des élus. Il ne s’agit pas de caractériser les élus en général par leur clientélisme, leur incompétence, leur tempérament indécis ou capricieux, mais d’observer que les professionnels n’ont pas réellement les moyens de lutter contre ce comportement lorsqu’il se présente. Ma colère a été, dans quelques cas, froide et lente à se consumer et elle est partagée par de nombreux cadres territoriaux, et même par des agents de la base.

La culture de la neutralité du fonctionnaire est un semblant pervers de démocratie qui entretient la confusion sur les rôles et les responsabilités entre élus et fonctionnaires, car en dissimulant le rôle de l’expertise interne détenue par les services on dissimule aussi les points de distinction entre les données techniques objectives et les choix pris au nom des citoyens. L’invisibilité du fonctionnaire neutre est manipulée : l’élu recherche la reconnaissance publique par les réalisations techniques et présente aisément les compétences d’administration comme les siennes, il alterne entre la tentation de communiquer lui-même sur les réussites et la sollicitation de l’administration locale pour exposer les problèmes quand l’institution n’a pas de solution à proposer. Surtout, il y a une concurrence fréquente d’expertise entre les cadres territoriaux et les élus dont il n’est jamais rendu compte, quand le conflit monte les uns accusent les autres de s’immiscer dans la politique et les autres accusent les uns de prendre des décisions ineptes faute de compétence ou d’écouter ce que disent les maîtres de l’art.

L’invisibilité publique des experts internes des collectivités facilite la posture de l’élu qui est davantage dans la communication que dans le débat public. L’expression habituelle des élus confond l’expertise et les choix, elle rend l’identification des options invisibles, et cultive ainsi la négation du dissensus démocratique. Du point de vue des services territoriaux, les responsables politiques informent le public en exerçant un filtrage d’informations puisées dans l’administration locale mais en rendant compte partiellement et partialement des clés réelles d’arbitrage. Comme les Grecs anciens l’avaient observé, l’indistinction entre l’expertise et la décision tue la démocratie et condamne le citoyen à l’inutilité.

L’implication gestionnaire des élus locaux a un rapport étroit avec leur désœuvrement démocratique. Malheureusement, un nombre considérable d’élus locaux ont une compréhension politique qui ne dépasse guère les enjeux de la concurrence électorale. La plupart n’ont aucune idée de l’utilité de la mobilisation citoyenne et les citoyens n’en ont pas davantage conscience. J’ai eu la chance de travailler avec un maire qui était un ancien syndicaliste. Un jour un concitoyen vient l’informer d’un problème de voirie dans son quartier et lui propose une solution avant de demander son avis ou son accord de premier magistrat de la commune, je ne peux me souvenir de cet épisode qu’avec le sourire aux lèvres : je revois la tête consternée du brave homme quand il a entendu la réponse : « pour l’instant, je n’ai aucun avis, il faut étudier, mais puisque tu me dis que tes voisins du village sont d’accord, fais donc une pétition, cela me permettra d’en parler au conseil municipal ». Notre concitoyen était sidéré qu’on lui réclame une pétition… Le premier travail des élus locaux est de discerner la volonté générale, d’animer le débat public et d’encourager la participation citoyenne pour le bien commun, que cela se traduise en action mobilisatrice de l’administration publique ou non, mais les citoyens eux-mêmes ne le savent plus.

Un contrat sans hiérarchie entre exécutif et administration contre la dérive oligarchique

Nous entrons dans la confusion oligarchique par les menus faits de l’intrication entre les élus et les services. Ainsi Denys Lamarzelle, le théoricien de « la zone grise » qui décrit parfaitement la réalité complexe des prises de décision, conclut sans ciller que « le passage d’un poste de DGS à un mandat d’élu est devenu naturel ». Autrement dit le citoyen n’a rien à voir avec la décision, il est inutile de faire émerger la volonté collective et dans ce cadre là il faut professionnaliser l’élu le plus vite possible, mais bien sûr c’est encore plus simple de puiser les élus parmi les professionnels. Loin de moi l’idée de discuter la nécessité de l’expertise, mais mes conclusions sont rigoureusement inverses :

  • l’expertise doit expliquer, argumenter, analyser, proposer des solutions, mais ne jamais décider parce qu’elle doit garder de l’indépendance ;
  • l’élu n’est pas issue d’une sélection professionnelle mais d’un choix populaire et son rôle est de faire émerger la volonté collective en la confrontant avec les données objectives mises en évidence par les experts. Si les élus n’arrivent pas à la concordance, ils sont en échec et doivent décider eux-mêmes en s’appuyant sur leur subjectivité personnelle pour faire face au risque et/ou à l’urgence ;
  • les oligarques décident dans l’indépendance et font payer leurs erreurs aux autres, les démocrates décident le moins possible parce qu’ils sont dépendants de l’expertise et de la volonté générale, autrement dit de l’administration et des citoyens. Le pouvoir est moins un attribut qu’une relation, il ne se détient jamais unilatéralement, le problème central des élus démocrates est de développer la relation entre l’institution démocratique et les citoyens (1).

Il y a un lien fondamental entre la pratique démocratique et le management de la collectivité locale. On ne peut plus améliorer la gestion, en particulier au niveau des ressources humaines qui sont la principale charge financière, et rester dans un modèle pyramidal. Nos collectivités locales sont sous la triple pression de l’absence d’imagination politique, d’un cadrage hiérarchique lié à une réglementation de la fonction publique territoriale particulièrement complexe et d’une fausse culture gestionnaire patronale. Le management local souffre avec les élus patrons des mêmes maux que la politique locale avec le centralisme parisien : le sentiment du manque de reconnaissance des personnes par l’étouffement bureaucratique avec des normes et des contrôles qui détruisent l’envie, l’initiative et l’engagement pour le bien commun.

J’avance pas à pas, les collègues territoriaux se sont intéressés à ma démarche et leur expression a été largement positive sur cette idée de rendre plus transparente la relation entre le Maire et le DGS vis-à-vis du public, c’est-à-dire plus globalement entre les élus et l’administration locale, en commençant par la publication de ma candidature, même s’ils ne sont pas encore prêts à le faire personnellement. Il n’y a guère qu’un représentant du syndicat des directeurs généraux qui a pris ses distances en affirmant que « la légitimité du dirigeant territorial, du DGS et de son équipe de direction, ne vient que de la relation à l’autorité territoriale ». La tradition des fonctionnaires est de convoquer un principe de neutralité qui se confond à la soumission à l’autorité, mais de nombreux collègues perçoivent l’impasse dans laquelle nous tient cette posture.

Je réclame avec constance un contrat transparent entre l’autorité territoriale et le DGS, bien au-delà du contrat légal, qui fasse pièce à la relation hiérarchique entre les élus et l’administration. On ne peut pas revendiquer la démocratie en tant qu’élu et se placer en supérieur hiérarchique de l’administration professionnelle. Les élus démocrates doivent faire le pont entre les citoyens et les experts, par conséquent leur rôle est d’activer les citoyens et quand ils le feront vraiment, ils auront besoin de montrer les experts internes, comme ils le font déjà tout de même plus facilement avec les experts externes. Le DGS est le leader de la raison d’être de l’administration locale, il doit rendre transparent le lien entre l’administration et les représentants au suffrage universel par un contrat public et transparent pour les citoyens. L’expérience montre que la domination de l’administration locale conduit à la domination des citoyens, alors que la démocratie est une lutte permanente contre la domination.

Aidez-moi !

J’ai clairement réussi la première étape, mes collègues territoriaux sont étonnés mais pas hostiles, au contraire, et j’ai assez bien réussi à faire connaître ma démarche par les réseaux sociaux professionnels. Il me reste deux étapes :

  • nouer le dialogue avec les élus. Pour l’instant, ils ne me répondent pas. Je dois reconnaître que, dans un premier temps, j’ai été plus préoccupé de faire passer mon message auprès des collègues qu’auprès des élus locaux. Un peu plus rassuré à ce niveau, j’ai essayé avec ma dernière candidature à Pontivy communauté d’être plus proche de leur angle de vue sans sacrifier l’ensemble des destinataires de la candidature publique, à savoir les agents et la population ;
  • nouer le dialogue avec la population. Il n’est pas forcément facile de faire connaître sa candidature au poste de DGS près des ressortissants de la collectivité. Il y a peu de réseaux sociaux à l’échelle du territoire des collectivités locales, et quand ils existent ils sont souvent aux mains des institutions. Et puis, surtout, il n’est pas facile de faire partager sans initiation préalable un enjeu qui a l’air tout neuf, pourquoi en parler, quel est l’intérêt ? La publication de la candidature porte un message simple : le recrutement du DGS a plus d’impact politique que l’élection de la plupart des élus, pourquoi ne nous en parle-t-on pas ? Pour l’instant, taire la démarche suffit, la presse locale relaie assez peu — il serait probablement utile d’avoir un échange avec les civictech investis sur la démocratie locale sur cette problématique.

Mon petit hacking de la technocratie territoriale est évidemment aussi celui de la démocratie représentative locale. C’est moins spectaculaire que les candidatures d’Alexandre Jardin ou de Charlotte Marchandise aux élections présidentielles, moins visible que l’action du groupe #mavoix pour les législatives, et tant mieux, je n’ai pas un goût immodéré pour l’auto-exposition publique. Cela fait partie néanmoins du même mouvement où l’on pense généralement que les plus grands enjeux politiques à venir sont dans un réveil du local. C’est bien mon idée. Alors disons aussi qu’il s’y trouve quelques faiseux remarquables, éparpillés, et que globalement le paysage est souvent moins formidable vu de près que de loin.

Il faut comprendre comment ça marche pour imaginer des solutions, les tester, réessayer et recommencer avec patience et résolution. Il faut surtout que le mouvement de renouveau démocratique s’empare de cette question du rôle de l’administration locale. Notre analyse de la rupture de la démocratie électorale représentative et discontinue avec la démocratie, telle que nous y aspirons, doit aller un peu plus loin que le lien entre les élus et les citoyens en face à face, et jouer la triangulation avec l’administration locale. Vous ai-je permis de mieux comprendre pourquoi ? Qui vient m’aider ?

(1) Cf Hélène Balazard, Agir en démocratie, les éditions de l’Atelier, p38.