Des startups d’Etat à l’Etat plateforme

Innover pour réparer le système

Toutes les startups d’État ne produiront pas un service identifié et visible comme le.Taxi ou mes-aides.gouv.fr. Améliorer le service public, c’est aussi faire en sorte qu’un indépendant qui prédéclare ses revenus sur le site du RSI ne termine pas chez l’huissier pour une cotisation provisionnelle « impayée » de 235 euros alors qu’il vient de valider un prélèvement de 10 000 euros aligné sur ses revenus réels !

Certes, ces enjeux ne feront pas la une des journaux, mais imaginez ces initiatives répétées dix, cent, mille, dix mille fois ! Nous observerions la disparition des principaux irritants qui déterminent nos griefs à l’égard de services publics, que l’on pense « industrialisés » et qui sont simplement maltraitants, voire humiliants, pour leurs usagers, le plus souvent par absence de marges de manœuvre pour ceux qui les délivrent.

Aucune administration n’a encore organisé un circuit dédié à ces micro-améliorations du système. L’unité de temps y est l’année, et l’unité d’action, le programme en millions d’euros. Pour absorber ce flux de demandes en provenance du terrain, il suffit pourtant de maintenir une équipe pluridisciplinaire permanente en mesure d’opérer des chirurgies sur le système existant, en flux continu, sans plan. Une startup d’État permanente, dédiée à l’amélioration continue des opérations et disposant des moyens d’action sur tous les pans du système. Ce sont du reste de telles équipes qui peuvent faciliter le lien entre l’intérieur et l’extérieur par la fourniture de « prises » utiles aux réutilisateurs.

Parallèlement à ce traitement du stock de bureaucratie, d’autres équipes-produit permanentes devront en endiguer le flux. Obligation pourra être faite de concevoir la version numérique de chaque décret et préserver ainsi un principe — « Dites-nous qui vous êtes, personne physique ou personne morale, et nous vous dirons vos droits » –, avec lequel nous réinventerons les prélèvements sociaux, les contrôles d’éligibilité, de conformité…, et les automatiserons.

Entendons-nous bien : les automatiser, pas simplement les informatiser. C’est-à-dire avec la nécessaire attention aux personnels qui devront s’exiler dans d’autres métiers au fil du basculement des usagers dans ces régimes simplifiés. OpenFisca est une fondation pour de tels systèmes. Aujourd’hui à l’état d’embryon, elle motorise déjà mes-aides.gouv.fr ou embauche.beta.gouv.fr, et réunit des dizaines de contributeurs en open source, en plus de se développer à l’international en Tunisie ou au Sénégal.

Soutenir et enrichir les biens communs

Vous ne connaissez peut-être pas les logos Creative Commons (voir graphique ci-dessous), et pourtant ils ont changé la face du monde en créant un statut juridique pour les œuvres collaboratives. Ils ont ainsi permis l’émergence de communs gigantesques, tels que Wikipédia, OpenStreetMap ou GNU.

BY, pour « citer votre source », NC, pour usage non commercial, et, le plus important, SA pour « share alike » : si vous l’améliorez, vous devez republier dans la même licence.

Le discours sur « les communs » est récemment revenu à la mode et, comme toujours dans ces cas-là, cela devient un mot-valise, mis à toutes les sauces. C’est pourtant une affaire assez simple : un bien commun, c’est un bien public (accessible à tous), cultivé en commun par ceux qui l’utilisent. Les biens communs ont toujours été essentiels aux communautés (chemins vicinaux, bois communaux…), mais ils deviennent encore plus importants dans une économie numérique qui, sans eux, tend à se refermer sur les monopoles des géants numériques. Wikipédia, OpenStreetMap ou Linux sont aujourd’hui les seuls points de butée face à l’emprise croissante des grandes plateformes. Si nous n’y prenons garde, l’État devra bientôt acheter les bases de données nécessaires à l’exercice de ses missions, car il aura besoin de recourir aux plus complètes et n’aura pas les moyens de les maintenir.

Préserver notre souveraineté numérique impose de bâtir des alliances nouvelles, plus loyales et plus respectueuses, avec les usagers-contributeurs.

Autant il est difficile pour l’État de nourrir les communs avec une informatique lourde, sous-traitée à des acteurs revendiquant leur propriété intellectuelle, autant cela devient aisé lorsque l’informatique est développée par de petites équipes d’artisans, dans une culture d’innovation incrémentale et, bien souvent, dans une grande proximité avec les communautés du libre ou de ces biens communs.

La BAN (Base Adresse nationale) en est le parfait exemple. Tout le monde est libre de l’utiliser gratuitement, pourvu qu’il y partage ses propres contributions. Des acteurs comme Google fuient ce type de licence, qui leur imposerait de reverser leurs propres flux d’améliorations, et préfèrent acheter la donnée sans cette servitude. C’est le principe de double licence, qui permet de financer le bien commun en faisant payer ceux qui n’y contribuent pas.

C’est pour cela que le logiciel libre et l’open data sont si importants dans la stratégie de transformation que nous proposons. C’est pour cela aussi que presque tous les codes sources des startups d’État sont ouverts et permettent à l’État de se trouver de nouveaux alliés : le grand-duché du Luxembourg pour data.gouv.fr, la ville de Montréal pour le .Taxi, OpenStreetMap pour la BAN, la Tunisie et le Sénégal pour OpenFisca.

L’État plateforme : la plus grande plateforme de l’économie numérique ?

Les startups d’État ne sont pas seulement de petites équipes frugales et autonomes qui développent des applications à partir des usages réels de leurs utilisateurs. Ce sont aussi des équipes qui, au fil des mois, ont développé avec leurs partenaires un ensemble de ressources essentielles à une stratégie visant un État qui stimule et accueille l’engagement citoyen, qui favorise et utilise l’innovation du plus grand nombre, qui garantisse les ressources accessibles à tous : l’État plateforme. L’État plateforme, c’est l’actualisation en France d’une vision essentielle née dans les communautés numériques : le government as a platform.

Government as a platform, État plateforme, Gouvernement 2.0 et, désormais, la vogue des civic tech partent du même constat : les citoyens équipés, éduqués et connectés savent créer Wikipédia, OpenStreetMap, OpenFoodFacts, Linuxet d’autres ressources de qualité. Les chercheurs, les collectifs de hacktivistes et les entreprises peuvent (et souhaitent) concourir à l’intérêt général. Tous les géants du Web partagent cette stratégie : ils encouragent cette créativité, la nourrissent de différentes ressources (accès aux données, accès au code, etc.), l’infléchissent parfois par de subtiles conditions générales d’utilisation, et trouvent une manière directe ou indirecte de prélever une part de la valeur ainsi créée. Certaines plateformes prédatrices, une fois leur position dominante établie, détournent ensuite ces règles du jeu à leur bénéfice unique, et c’est au creux d’un paragraphe anodin que vous découvrez votre vie privée mise en pâture par Google ou vos droits sociaux broyés par Uber.

L’État plateforme, c’est l’ambition d’une puissance publique qui sache agir de manière similaire mais au service de l’intérêt général. La puissance publique peut désormais agir en facilitant l’accès à différentes ressources, biens publics, biens communs, infrastructures cognitives, au lieu de prétendre réguler par l’interdiction. En donnant accès à ses données, à ses logiciels, à ses simulateurs, à une identité authentifiée (à travers France Connect), à une monnaie. En nouant des relations dynamiques avec ces communautés pour mieux encore servir l’intérêt général.

Cette ambition s’ancre dans une stratégie technologique : la conception d’une informatique souple, modulaire, évolutive, dont chaque composante peut servir de ressource pour les autres composantes, dont chaque fonctionnalité est réutilisable par un autre système de l’administration. Une informatique moins chère (que l’on songe aux 150 services administratifs qui, dix mois après son ouverture, utilisent l’API Entreprise développée pour Marché publics simplifié). Une informatique qui facilite, voire stimule, l’innovation des administrations ou, si elle le décide, d’écosystèmes entiers (observons, autour de le.Taxi, graviter les dizaines d’applications destinées aux chauffeurs et à leurs clients). Une informatique conviviale au service de ses utilisateurs. Elle se jouera aussi dans la conception du service public de la donnée qui a été promulgué dans la loi pour une République numérique.

Il est assez clair désormais que les développements agiles assis sur un système d’information « plateforme » représentent l’avenir de l’informatique de l’État comme de toutes les grandes organisations. Avec cette double stratégie d’État plateforme et d’innovation radicale, la France pourrait reprendre une position de choix dans l’industrie numérique. Non plus comme simple fournisseur de ressources (le marché de l’édition logicielle, des services informatiques et du conseil en technologies représente en France en 2015 environ 50 milliards d’euros), mais comme promoteur d’une approche inédite, qui leur ouvrira le marché mondial de la modernisation de l’action publique, et donc de la débureaucratisation. Déjà, c’est à Paris que se sont rassemblés en décembre dernier plus de 5 000 transformateurs de l’action publique, gouvernements, entreprises et civic tech, au cours du sommet du Partenariat pour un gouvernement ouvert (PGO). Déjà, les Luxembourgeois utilisent l’infrastructure data.gouv.fr et se lancent dans La Bonne Boîte, et quand Montréal décide d’utiliser le.Taxi, ce sont tous les partenaires du service qui sont aux premières loges pour exporter leurs offres. Une grande nation innovante peut décider d’exporter en bloc ses valeurs, son expérience et ses compétences.

La modernisation numérique : un enjeu de compétitivité et donc de souveraineté

Le statu quo ouvrira un boulevard à des acteurs innovants — privés, pour la plupart — qui s’empareront des problèmes des citoyens — chômage, non-recours aux aides publiques, mal-logement, santé… –, reléguant l’État à un rôle de soutier bougon et procédurier plus que de protecteur bienveillant. Si nous ne réussissons pas la généralisation de mes-aides.gouv.fr, n’importe quel Google proposera sous peu un guichet moderne de sécurité sociale.

Prenons-en bien toute la mesure.

À l’inverse, nombre de ces initiatives feront émerger des services publics réutilisables par d’autres opérateurs, et qui simplifieront l’action de l’État auprès de l’usager, où qu’il soit, quel qu’il soit. Surtout si l’État adopte les stratégies de plateforme qui permettent à ses ressources de stimuler et, si nécessaire, d’orienter un flux d’innovations. Le.Taxi en est un bon exemple.

Il en va de même pour La Bonne Boîte, dont le but n’est pas de capter toute l’audience des chercheurs d’emploi sur son site Web, mais d’être aussi réutilisée par différents services d’aide au retour à l’emploi, publics comme privés, offrant ainsi une variété d’offres aux usagers.

Cette posture est nouvelle pour un État qui se vit aujourd’hui plus en service monopolistique qu’en stimulateur (ou coproducteur) de l’initiative de la société. Pourtant, cet État plateforme n’est pas la fin de l’État, mais au contraire l’incarnation d’une souveraineté retrouvée au centre du jeu numérique. Il est par exemple très facile à le.Taxi de fixer une commission maximale ou à La Bonne Boîte d’imposer une gratuité pour les demandeurs d’emploi : c’est l’État qui donne ou pas la clé d’accès !

Ceci n’est qu’un modeste début. Le défi, c’est la modernisation numérique de la société et pas seulement celle de l’État. L’organisation pyramidale est-elle l’unique moyen de déployer massivement un service universel ? Elle l’a peut-être été, mais ce n’est plus le cas aujourd’hui. Non, ce n’est pas une fatalité que nos agents de police passent 60 % de leur temps dans des tâches administratives. Non, la solution ne passe pas par l’embauche de « clercs » qui viendraient les soulager, mais par une réinterrogation de l’intérêt même de toutes ces strates et des tâches qu’elles induisent en regard de l’objectif de maintien de l’ordre.

Ainsi des modalités plus organiques, fondées sur des collectifs à taille humaine, autonomes et responsables, sont la réelle possibilité de progrès qu’offre le numérique. Il était impossible d’en assurer la cohérence avant l’existence d’un moyen universel de partage de l’information. Or il est désormais possible d’échanger à coût marginal données et services, garantissant une qualité uniforme du service plus que son uniformité.

Dans la révolution numérique, les Français ne sont pour l’instant champions de rien. « Champion », au sens de leader incontestable de son marché mondial. Les Américains ont diffusé leurs technologies du sol au plafond, les Allemands un système de gestion mondial aligné sur l’entreprise hiérarchique classique (SAP), et nous pas grand-chose, à part des systèmes de niche assis sur des rentes réglementaires (comme les systèmes de paie, de gestion de marchés publics, de processus bancaires…). Plus de 500 000 personnes travaillent dans ce marché endogame et fragile. Or tous les États seront confrontés à ces questions de souveraineté et de débureaucratisation, et les Français sont désormais en mesure d’exporter un savoir-faire unique aligné sur des valeurs humanistes de confiance et de coopération. Notre puissance a rayonné au siècle des Lumières, puis à la fin du XIXe siècle. Une puissante industrie du numérique pourra éclore au XXIe siècle. Qui empêchera les entreprises françaises de s’organiser en unités autonomes hautement numérisées, ouvertes et alignées sur les intérêts de leurs usagers, pour dominer leurs concurrentes, hiérarchies aliénées prisonnières d’indicateurs et d’objectifs aveugles de l’intérêt général ? Qui appellera-t-on lorsqu’il faudra bâtir un cadastre collaboratif en Afrique ? Qui, des éditeurs privés américains ou des spécialistes des ouvrages collaboratifs français, parlera mieux de ville intelligente ? Derrière tout soft power se dessinent de fructueux rouages économiques.

Comment déployer concrètement une stratégie d’innovation radicale ?

L’expérience menée depuis bientôt quatre ans le prouve, il est possible à la puissance publique de s’approprier les talents, les codes et les stratégies du numérique au service de sa propre mission et d’obtenir des résultats concrets. Et cette stratégie se révèle à l’usage infiniment plus économique que tout ce qui a été tenté jusqu’alors. Certes, la Ve République, au pouvoir vertical et incarné, n’incline pas spontanément dans le sens d’une posture modeste qui laisserait à une multitude d’intrapreneurs publics et d’entrepreneurs privés exploitant cette nouvelle plateforme le soin de trouver les solutions à nos problèmes.

Tout notre système politico-médiatique attend de grands gestes et de grandes promesses, et il est difficile de tenir une ligne disant, peu ou prou :

« Face au défi que constituela modernisation de notre société, nous ne pouvons plus nous satisfaire des mêmes recettes. Elles n’ont pas permis de vous simplifier la vie administrative, de sécuriser les parcours de vos enfants ou de vous soigner à un prix soutenable pour la collectivité. Nous devons penser différemment, pas uniquement du haut vers le bas, mais aussi du bas vers le haut. Nous allons donc encouragermassivement l’initiative de nos agents publics. Nous investirons dans toutesles administrations — centrales, territoriales ou hospitalières — un pourcentageinnovation qui viendra soutenir les agents volontaires pour améliorer leursconditions de travail et la satisfaction de leurs usagers. »

Quelle foule sera enchantée par ces propos ? Ne préférerait-elle pas sa dose habituelle de promesses tonitruantes, infondées et mensongères ? Ne sera-t-elle pas agacée par cette injonction à l’entrepreneuriat qui deviendra vite insupportable si elle n’est pas comprise pour ce qu’elle est : une autonomie d’action retrouvée pour des collectifs d’artisans ayant repris le contrôle de la qualité de leur travail, autogérés et emmenés par quelques pionniers avides de nouvelles formes de coopération ? La peur de l’exode numérique ne sera-t-elle pas la plus forte malgré la promesse de ne le réserver qu’aux volontaires ? Peut-être. Ou peut-être avons-nous atteint un stade de maturité — et surtout de consensus sur l’échec des vieilles recettes et sur les succès permanents des innovateurs du numérique — qui rend ce moment propice à la diffusion d’un nouveau discours vers tous les sceptiques de l’action publique. Car, en réalité, l’administration sait depuis longtemps qu’il lui faut savoir ménager ces espaces d’engagement et d’autonomie.

Déjà, en 1956, Edgard Pisani prônait la mise en place d’administrations de mission pour contrebalancer l’inertie structurelle des administrations de gestion. Il mérite d’être cité longuement :

« L’administration de mission est légère, elle a le goût de faire, elle est réaliste, mouvante, elle va vers l’événement ; elle est mêlée à la vie, elle n’attend pas l’initiative, elle la sollicite ; elle doit pouvoir créer des personnes morales nécessaires à la création de ses entreprises ; elle est dynamique et comporte des risques, alors que sa sœur aînée doit se contenter d’être prudente, et impose l’élimination de tous les risques. Celle-ci est anonyme, elle est discrète par définition même. Les fonctionnaires qui la constituent sont interchangeables. L’autre a besoin d’entraîner l’adhésion, la soumission ne lui suffit pas. Elle est fondée sur le mouvement de la pensée d’un homme ou d’une équipe. L’administration de gestion est juge ; l’administration de mission est acteur. La première est cartésienne, l’autre est concrète. »

L’heure est sans doute venue de rendre ce mécanisme structurel au sein de chaque administration. Cela appellera, certes, une profonde réforme de notre vision du management. Une réforme à la hauteur du malaise profond que traversent nos sociétés individualistes modernes. Prisonnières d’un monde du travail à la logique délétère, aux objectifs souvent contestables du fait de la division et de la perte de sens : augmenter le taux d’équipement des clients bancarisés, minimiser le remboursement de préjudices assurés, envoyer en formation tous les chômeurs, diminuer le coût unitaire d’achats intermédiaires, écourter au plus vite un appel au support, interpeller un maximum de suspects… tous ces optimum locaux qui créent autant de souffrance chez les employés que chez les usagers. Nous devons au contraire retrouver le plaisir de servir, d’être utile. Cela exigera — et permettra — à la fois une reconquête du bonheur au travail, d’un service public de qualité et d’une souveraineté de l’État face à la puissance grandissante des géants du numérique.

Au fond nous parlons moins d’informatique que d’organisation et d’échelles de valeurs. La figure du héros moderne n’est plus le haut fonctionnaire aux brillantes études ou le trader millionnaire, c’est aujourd’hui l’entrepreneur, et demain, le « faiseur » au sens large. Mais c’est une réforme espérée par tous ceux qui essayent de faire vivre le service public. C’est une réforme peu coûteuse : 0,1 % du budget de chaque administration suffirait à y implanter un incubateur d’innovation radicale,comme beta.gouv.fr. Elle peut galvaniser une génération d’intrapreneurs de la fonction publique et émanciper une foule de contributeurs qui créeront des milliers de filières simplifiées, soulageant des millions de Français et dégageant d’énormes gains d’efficacité.

La traversée du désert est devant nous. Elle demandera à l’État d’accueillir en son sein de nouveaux profils, d’apprendre à travailler autrement, de repenser même sa manière d’intervenir dans la vie économique et sociale. Mais la Terre promise est en vue : l’exil de millions de salariés dépossédés du sens de leur travail est engagé. Un nouveau pari de la confiance est possible.

Il est même à portée de main.

Cet article est extrait de la note “Des startup d’Etat à l’Etat plateforme” de Pierre Pezziardi et Henri Verdier.

Retrouvez la note dans son intégralité ici.

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