¿Cómo funciona el sistema electoral de la Unión Europea?
Cada cinco años, 400 millones de personas de Europa están llamados a las urnas en las segundas elecciones democráticas más grandes del mundo. Estos comicios escogen a los representantes del Parlamento de la Unión Europea, una organización internacional situada en el corazón del Viejo Continente y que representa la tercera comunidad política más grande del mundo (después de China y la India) y la tercera potencia económica (después de Estados Unidos y China).
El Parlamento Europeo es una institución clave y vertebradora del sistema político europeo, junto con la Comisión Europea, el Consejo de la Unión Europea, el Consejo Europeo, el Tribunal de Justicia de la Unión Europea, el Banco Central Europeo y el Tribunal de Cuentas Europeo. De las siete instituciones fundamentales que componen el marco político europeo, el Parlamento Europeo es el único que es elegido por los ciudadanos mediante sufragio directo.
El sistema electoral europeo se basa en los sistemas electorales proporcionales. A diferencia de los mayoritarios, que persiguen la gobernabilidad y la elección de candidatos válidos a toda costa, con poder suficiente para gobernar o legislar, los sistemas proporcionales buscan ponderar las decisiones del cuerpo electoral asignando de manera equitativa los escaños a los votos emitidos que ha recibido cada candidatura.
El sistema de elección europeo, tal y como se ha concebido, no ha nacido de forma independiente a los Estados miembros que conforman la Unión, sino que bebe de las disposiciones electorales de estos. Sin embargo, para garantizar cierto orden y teniendo en cuenta la heterogeneidad de los sistemas de votación de los países miembros, se han establecidos unos requisitos que ordenan la vida electoral, y la política consecuente del Europarlamento.
La Unión Europea es un buen ejemplo de lo que define a un sistema electoral proporcional que contiene diferencias significativas dependiendo de la circunscripción electoral que estudiemos. Por ello, analizaremos el funcionamiento interno de las elecciones europeas paso a paso, explicando los conceptos fundamentales para comprender cada uno de los elementos que definen la política electoral europea. Empecemos.
El tablero electoral: una cuestión de acuerdos
El primer paso para entender el complejo sistema electoral de la Unión Europea es definir con exactitud el mapa político que organiza la vida del Parlamento Europeo. Esta institución está compuesta por un máximo de 750 representantes más el presidente de la cámara, según los tratados que definen la Unión Europea. En la actualidad, son 705 miembros, denominados eurodiputados, quienes componen el Europarlamento.
Todos los eurodiputados son elegidos a través de los distritos electorales en los que se divide el territorio de la Unión Europea. La distribución de los escaños entre los diferentes Estados miembros obedece a una serie de normas que se agrupan en la doctrina de la proporcionalidad decreciente: atendiendo a los criterios de población y de representación de todos los Estados miembros, se establecen circunscripciones con un mínimo de 6 eurodiputados, para garantizar la participación de los países más pequeños, y un máximo de 96, para que los Estados más poblados no acaparen toda la representatividad política. El reparto de eurodiputados se establece mediante negociaciones del Parlamento Europeo y del Consejo Europeo, entidad que representa a los jefes de Gobierno y Estado de los países miembros. Por tanto, el sistema de asignación de escaños es fruto de un complejo proceso político de negociación que no se guía por una fórmula matemática definida.
No obstante, ¿por qué es tan importante la circunscripción electoral? Tanto en los sistemas mayoritarios como en los proporcionales es crítico definir un método con el que se pueda dividir el territorio de forma efectiva para que la ciudadanía escoja a sus representantes. La creación de distritos electorales persigue dos objetivos: por un lado, se busca una subdivisión administrativa eficiente que permita organizar territorios con poblaciones similares para la celebración de los comicios; por otro lado, se busca que la representación política sea más cercana al territorio y se genere cohesión y equilibrio de los representantes escogidos a lo largo del territorio, especialmente en organizaciones políticas descentralizadas o con un gran peso de las unidades que la componen, como es el caso de la Unión Europea con sus Estados miembros.
Aun así, la circunscripción electoral tiene una serie de características que es importante definir para comprender en profundidad los sistemas electorales proporcionales:
— Cuerpo electoral: Conjunto de ciudadanos, sean nacionales o extranjeros, con derecho a votar. Este aspecto es fundamental en las elecciones europeas; ya que, dependiendo del país de residencia, un nacional de otro Estado miembro tendrá mayores o menores dificultades para votar en los comicios continentales.
— Magnitud de la circunscripción: Número de representantes elegidos en un distrito electoral. Cuánto más grande sea, más representativo será el conjunto de eurodiputados escogidos en dicho distrito electoral. Una correcta distribución de los europarlamentarios implicará una representación de todos los Estados miembros más equilibrada. En la actualidad, la ratio de eurodiputados por ciudadanos es de 1 europarlamentario/600.000 ciudadanos aproximadamente.
— Magnitud de la asamblea: Número total de representantes elegidos en unas elecciones y que coincide, normalmente, con el número de miembros de la cámara parlamentaria. En el caso del Parlamento Europeo, son 705 distribuidos entre todos los Estados miembros.
— Umbral electoral: Porcentaje que establece los resultados mínimos que necesita una candidatura para poder participar en la atribución de escaños. Esta clase de medida persigue evitar una gran fragmentación política en los parlamentos, consecuencia posible con los sistemas proporcionales. Más adelante, estudiaremos este elemento en más detalle.
Las circunscripciones son una herramienta territorial con la que se persigue el equilibrio institucional y fomentar una participación política lo más proporcional posible entre toda la ciudadanía. La magnitud del distrito electoral marca en gran medida la correcta proporcionalidad que se puede esperar de un sistema de representación que busca el equilibrio entre candidaturas, escaños y votantes. Circunscripciones más pequeñas tenderán a generar comportamientos electorales más parecidos a sistemas mayoritarios (circunscripciones de un solo escaño o votaciones presidenciales, en las que resulta ganador un solo candidato). Por ello, es conveniente explicar una clasificación de los tipos de circunscripciones que hay en función de su magnitud:
— Pequeños: Son aquellos con cinco o menos representantes. En estos, las fórmulas electorales de asignación de escaños como D’Hondt, Hare o Sainte-Laguë generan grandes diferencias entre unos y otros. Su comportamiento de reparto se asemeja en gran medida a un sistema mayoritario.
— Medianos: Entre seis y diez representantes. En este tipo de circunscripciones los efectos de la proporcionalidad contrarrestan a tendencias típicamente mayoritarias. Las diferencias en asignación de escaños utilizando una u otra fórmula electoral comienzan a cerrarse, pero sigue habiendo grandes diferencias.
— Grandes: Más de diez representantes. En estas circunscripciones, el efecto proporcional se dispara y, a partir de veinte escaños, comienza a estancarse, por lo que la diferencia entre utilizar una u otra fórmula electoral se pondera en gran medida, lo que genera pocas fluctuaciones utilizando uno u otro sistema de asignación de eurodiputados.
En el caso de las elecciones europeas, hay un total de 47 circunscripciones electorales. 23 Estados miembros votan como un distrito único que incluye todo el territorio nacional y 4 países dividen su superficie en unidades más pequeñas:
— Bélgica: Su territorio está dividido en 3 distritos electorales: el colegio electoral flamenco al norte del país (escoge a 12 eurodiputados), el colegio electoral francés al sur (8 eurodiputados) y el colegio electoral alemán al este (1 eurodiputado). Bruselas, aunque “cae” en territorio flamenco, pertenece a los dos primeros colegios electorales.
— Irlanda: Divide su territorio en 3 distritos electorales: Dublín, que agrupa la capital y los condados de alrededor (4 eurodiputados); Midlands-Noroeste (4), y Sur (5).
— Italia: Separa su territorio en 5 distritos electorales, cuatro que representan la península itálica y una que agrupa las islas principales: Noroeste (20 eurodiputados); Noreste (14); Centro (14); Meridional (17); Islas (8), que comprende Cerdeña y Sicilia.
— Polonia: Su territorio está representado por 13 circunscripciones que, aproximadamente, se corresponden con los voivodatos polacos: Gran Polonia (5), Cuyavia y Pomerania (2), Pequeña Polonia y Świętokrzyskie (6), Łódź (3), Baja Silesia y Opole (4), Lublin (3), Lubusz y Pomerania Occidental (4), Mazovia (3), Podlaquia y Varmia-Masuria (3), Pomerania (3), Silesia (7), Subcarpacia (3) y Varsovia (6).
Existe una alta variabilidad en la magnitud de las circunscripciones electorales del Parlamento Europeo: desde el escaño que reparte el colegio electoral alemán de Bélgica (funciona como un sistema mayoritario) o los distritos electorales polacos pequeños (con dos o tres escaños) hasta las circunscripciones nacionales más grandes como Alemania (96), Francia (79) o España (59). Esta circunstancia conlleva diferencias importantes en la aplicación de las fórmulas de asignación de escaños, lo que influirá, a la larga, en el comportamiento del elector.
Barreras electorales y sufragios obligatorios en la Unión Europea
El comportamiento electoral se puede ver modificado por multitud de elementos, sin embargo, hay dos características que suelen pasar desapercibidas y que, en el caso de las elecciones europeas, adquieren una importancia capital debido a la variabilidad entre Estados miembros: los umbrales electorales y la naturaleza del sufragio.
Las barreras electorales, como se ha comentado, son medidas correctivas que se establecen para limitar la fragmentación de un parlamento. La principal desventaja de los sistemas proporcionales es que el aumento de la heterogeneidad de candidaturas que, efectivamente, entran en la asamblea puede dificultar la actividad legislativa o ejecutiva. Una alta fragmentación conlleva que muchos partidos deban negociar para limar sus diferencias y trabajar juntos para sacar adelante proyectos legislativos. Esto que, en principio, debería verse como un acto de madurez democrática es contemplado por algunos estadistas como un problema, ya que no siempre los actores políticos están dispuestos a ceder en sus posiciones (aunque sea en proyectos puntuales) y puede llevar al inmovilismo institucional.
Como herramienta preventiva, multitud de sistemas electorales han desarrollado normas específicas para limitar la entrada a aquellos partidos que no consigan el mínimo de votos requerido. En el caso de las elecciones europeas, los umbrales electorales, que van desde el 1,8% de Chipre hasta el 5% que establecen países como Francia o Polonia, impiden que aquellas candidaturas que tengan menos del porcentaje obligatorio puedan entrar en la asignación de escaños.
Imaginemos que un partido en Francia, por la aplicación de las fórmulas electorales, debería recibir un escaño. Si ese partido tuviera un 4% de los votos totales válidos emitidos en la circunscripción electoral, no conseguiría dicho escaño y el puesto pasaría al siguiente de la lista que cumpliera la premisa. En cambio, esa misma situación en Chipre implicaría que sí se llevaría el escaño, puesto que el porcentaje de la barrera es menor.
La diferencia de umbrales es un elemento de gran importancia, sobre todo en los distritos electorales con mayor magnitud como Francia, donde es más probable que partidos pequeños puedan llegar a conseguir el número suficientes de votos para entrar en el Parlamento Europeo. También se debe señalar que la mitad de los Estados miembros no cuentan con ninguna clase de barrera electoral.
Junto a las barreras electorales, la naturaleza del sufragio es significativo para definir a los candidatos que pueden votar y que pueden ser elegidos. En la mayoría de las democracias actuales suele establecerse el derecho político de votar de forma universal: todo adulto, sin ninguna distinción y con la nacionalidad correspondiente, puede elegir o ser electo. Las únicas limitaciones que se establecen suelen ser dos: por edad insuficiente o por inhabilitación para ser elegido (o incluso para votar) debido a la comisión de algún delito o a la ostentación de otro cargo público.
En la Unión Europea, las causas por las que se define el sufragio universal varían entre los Estados miembros, por lo que los cuerpos electorales entre distintos países no pueden ser comparables; esta situación fomenta o restringe la participación de ciertos segmentos de la población. En el caso del sufragio activo, es decir, del derecho a poder votar en unas elecciones, la edad mínima oscila entre los diferentes Estados miembros: Austria, Malta y Grecia son los tres únicos países que establecen una edad por debajo de los 18. Los austriacos y malteses pueden votar a partir de los 16 años y los griegos, a partir de los 17.
En el caso del sufragio pasivo, es decir, del derecho a poder presentarse como candidato a unas elecciones y ser elegido, la edad varía entre los 18 años y los 25 años:
· A partir de los 18 años, los ciudadanos de Dinamarca, Alemania, España, Francia, Croacia, Luxemburgo, Hungría, Malta, Países Bajos, Austria, Portugal, Eslovenia, Finlandia y Suecia pueden presentarse como candidatos a las elecciones al Parlamento Europeo.
· A partir de los 21 años, los ciudadanos de Bélgica, Bulgaria, Chequia, Estonia, Irlanda, Letonia, Lituania, Polonia, Eslovaquia y Chipre.
· A partir de los 23, los ciudadanos de Rumanía.
· A partir de los 25, los ciudadanos de Italia y Grecia.
Por otra parte, aunque la mayoría de los sistemas electorales recogen el voto como un derecho y no como un deber, en cinco países el sufragio es obligatorio: Bélgica, Bulgaria, Chipre, Grecia y Luxemburgo. Esta obligación aplica tanto a los nacionales como a los ciudadanos europeos residentes en el país.
Métodos electorales: las fórmulas para asignar los escaños
La Unión Europea no establece un método de elección uniforme, sino que deja a cada Estado miembro libertad para decidir el suyo. La única condición es que sea un método de asignación de escaños proporcional. La mayoría de los países miembros cuentan con sistemas proporcionales para elegir sus parlamentos nacionales, sin embargo, muchos de ellos eligen fórmulas alternativas para las elecciones europeas. En el siguiente mapa, podemos observar cada una de las fórmulas electorales aplicadas país a país:
Las fórmulas electorales de los países miembros pueden ser divididas, a grandes rasgos, en los métodos del divisor y en los procedimientos del cociente. Las primeras son la familia a la que pertenecen los métodos D’Hondt y Sainte-Laguë. La segunda son el grupo del que derivan los métodos de Hare y Droop. Se puede consultar más información sobre las fórmulas electorales en este tema donde se estudian en más profundidad.
Junto a la fórmula electoral, la otra característica que debemos observar es el procedimiento de votación que el ciudadano puede utilizar en unos comicios. La Unión Europea permite tres sistemas: la lista cerrada, la lista abierta o voto preferente y el voto único transferible.
La lista cerrada son papeletas con los candidatos que cada partido presenta, sin posibilidad de que el elector pueda decidir su preferencia por uno u otro candidato. Este sistema sigue la filosofía de “lo tomas o lo dejas”: solo puedes escoger la opción que el partido te indica; por tanto, el poder de decisión del ciudadano se ve limitado. En la práctica, el comportamiento electoral tiende a centrarse en las siglas del partido, con lo que presta menor atención a los candidatos y aleja la conexión entre representante y representado.
El voto preferente permite ordenar los candidatos de una lista abierta que los partidos presentan, por lo que el elector puede decidir cuáles candidatos prefiere sobre otros y posicionarlos más arriba en la lista, lo que aumenta las posibilidades de ser escogidos de entre las papeletas emitidas. En algunos Estados, se permite que en las listas abiertas o desbloqueadas un ciudadano pueda emitir tantos votos distintos a candidatos de diferentes partidos como número haya establecido la ley (usualmente, menor o igual a los escaños que se reparten). Este sistema promueve que el votante conozca a los candidatos y pese más el representante que la sigla del partido en su elección.
Por último, el voto único transferible es un sistema que se aplica en Irlanda y Malta. Es el método original de los sistemas de representación proporcional. El elector debe ordenar los candidatos individuales en función de su preferencia para que sean elegidos candidatos, siendo el número 1 el primero que quiere ser elegido y así sucesivamente. Los escaños se asignan a quienes hayan superado la cuota de “primeras preferencias” de los votantes (en este caso, la cuota se define con la fórmula de Droop, que es la aplicada en esos países), mientras que en las papeletas restantes los votos se transfieren a los siguientes candidatos siguiendo las preferencias ordinales de los votantes.
Un ejemplo: los votantes ordenan del 1 al número de escaños en juego los candidatos en función de su preferencia. Después, todos los votos son divididos entre el número de escaños +1 (fórmula de Droop) y se obtiene una cuota. El siguiente paso es seleccionar a todos aquellos candidatos que hayan obtenido votos de primera preferencia (sean los favoritos de los electores) y superen la cuota fijada. Automáticamente, cualquier candidato que tenga más votos de “primeras preferencias” que la cuota es elegido europarlamentario. Si después de realizar esta operación, siguen quedando escaños sin repartir, los votos restantes se distribuyen en el siguiente nivel de preferencias para elegir a los representantes que falten.
Electores extranjeros
Uno de los pilares de la Unión Europea es la libre circulación entre sus Estados miembros; por lo que, llegado el periodo de elecciones, se torna importante plantear qué sistema implementamos para que aquellas personas que no viven en su país de origen puedan votar en los comicios europeos. El club de los Veintisiete ha establecido diferentes medidas que oscilan entre no poder votar si eres residente extranjero hasta la opción del voto electrónico de Estonia.
No es un problema menor qué hacer con el censo de residentes que se encuentran en el exterior, puesto que una progresiva cohesión económica y social de la Unión Europea llevará a que cada vez haya más personas que residan en el extranjero. En la actualidad, según datos de la Comisión Europea, 17 millones de ciudadanos de la UE viven o trabajan fuera de su país de origen (aproximadamente, el 4% del censo). Este es quizá uno de los puntos más controvertidos del heterogéneo sistema electoral europeo.
En cuatro Estados no se puede votar si resides fuera del país de origen (Chequia, Eslovaquia, Irlanda y Malta). Por otra parte, en Bulgaria, Grecia e Italia, las posibilidades de votar o no en las elecciones si resides fuera de dichos Estados están condicionadas a que la persona viva en otro país miembro de la Unión Europea. En el resto de los países, las opciones de voto varían enormemente, permitiendo algunos votar por correo; en la delegación consular o la embajada, o mediante voto delegado.
Conclusiones
Los comicios europeos son un complejo sistema electoral que representa a una de las comunidades políticas más grandes e importantes del mundo: los ciudadanos de la Unión Europea. Aunque algunas de las bases son comunes a todos los Estados miembros, la variabilidad en los procedimientos de votación y de asignación de escaños, así como los derechos de sufragio universal dificultan una homogeneidad de las elecciones europeas y, por tanto, un fomento de la participación electoral.
En cualquier caso, las elecciones al Parlamento Europeo son un ejemplo muy bueno de los pormenores de los sistemas de representación proporcional, en los que podemos obsevar las diferencias que tienen la magnitud de las circunscripciones y los diferentes métodos de voto que pueden establecerse simultáneamente en un mismo sistema electoral.
Aun así, se debe señalar que no existe una receta perfecta para definir con claridad el número de circunscripciones que deben establecerse; el número de representantes totales que se deben elegir, lo que hará aumentar el tamaño del parlamento y dificultará su operatividad; las fórmulas electorales empleadas o el sistema de papeletas de votación. Dependerá la conjugación de todos esos elementos, más otros elementos sociales y políticos, los que establecerán la efectividad del modelo electoral, el sistema político y el desarrollo de la democracia de una sociedad.
Nota metodológica
El cálculo, distribución y definición del número de escaños y distritos electorales que componen las elecciones al Parlamento Europeo se ha establecido en función de la información proporcionada por el sistema de búsquedas de eurodiputados de la página web del Europarlamento. Se puede consultar aquí.
La búsqueda de las fórmulas electorales y los sistemas de votación de cada país miembro se ha realizado mediante una búsqueda exhaustiva entre documentos de la Unión Europea, páginas oficiales de los Estados miembros y consulta de las leyes electorales. Se advierte de que hay poca información fiable (incluso en inglés) sobre un tema de tanta complejidad, así como una ausencia de una mayor concreción de los sistemas electorales, sobre todo para aquellas personas residentes en otros Estados miembros. La Unión Europea tampoco cuenta con un espacio definido donde se recoja toda esta información, que permita búsquedas rápidas y útiles.
Las características de votos permitidas para los extranjeros residentes han sido extraídas de las infografías publicadas por el Servicio de Investigación del Parlamento Europeo (EPRS), un centro de investigación (think tank) especializado en información europea a disposición de los eurodiputados. Para consultar más información, se puede ver aquí.
Para las elecciones europeas de 2024, las barreras electorales de las circunscripciones más grandes deben cambiar, ya que se ha establecido que los distritos electorales con más de 35 escaños que cuenten con sistemas de listas deben establecer un umbral electoral entre el 2% y el 5%. Particularmente, esta medida afecta a España y Alemania, que son las únicas circunscripciones de más de 35 eurodiputados que no tienen ninguna clase barrera. No obstante, el Tribunal Constitucional de Alemania prohibió el umbral electoral en 2014 por considerarlo inconstitucional.
Existe una gran cantidad de periodistas especializados en cubrir la información sobre la Unión Europea y su intrincado sistema institucional, así como docenas de corresponsales (muchos de ellos freelances) que trabajan en diferentes rincones de Europa. Estos profesionales de la información suelen ser muy accesibles para resolver dudas específicas y con facilidad pueden encontrarse en las redes sociales. Tanto en español como en otros idiomas, hay grandes informadores con los que se puede contactar para estudiar algunos de estos puntos con mayor profundidad.
