Соціальна злагода та монетарна політика: роль незалежності центробанку

Автор: Віктор Козюк, Член Ради НБУ, завідувач кафедри економічної теорії Тернопільського національного економічного університету

Про те, що висока інфляція негативно впливає на економічний розвиток та соціальний добробут відомо всім і кожному. Однак, сам рівень інфляції дуже часто є оцінковою категорією. Не виключено, що рівень інфляції, який негативно впливає на економічне благополуччя, є соціальним конструктом.

Звичайно, існує багато емпіричних досліджень, які вказуватимуть на певні порогові чи передпорогові значення інфляції, при досягненні яких негативи в економіці примножуються. Але такі дослідження не дають відповіді на більш складне питання: чому суспільства можуть демонструвати досить стійку толерантність до рівнів інфляції, які, фактично, ідуть в розріз з добробутом, при тому, що індивідуальні його члени практично одностайні з приводу негативних наслідків інфляції? Чому існує розрив між колективним та індивідуальними запитами щодо цінової стабільності?

Шукаючи відповідь на це питання, можна розглядати ряд технічних питань, які мало цікавлять громадськість.

Щось в стилі: як специфікувати прозорість центробанку; яким повинно бути співвідношення між політичною та економічною незалежністю центробанку для оптимального балансу між усуненням політичного тиску на нього і збереженням демократичного контролю; якою повинна бути фіскальна політика. Або ще більш примітивне питання: яким повинен бути режим обмінного курсу.

Втім, пошуки відповіді в даних напрямках часто відволікають від важливого поняття, відомого як соціальна злагода / згуртованість (social cohesion). Питання впливу соціальної злагоди на макроекономічну політику почали досліджувати відносно нещодавно. Попередні висновки є доволі однозначними. Чим більше соціально згуртованим (однорідним) є суспільство, тим більше економічна політика відповідатиме суспільним цілям, запитам та очікуванням. Механізм цього достатньо простий. Соціальна згуртованість відображає здатність до ухвалення колективних рішень, які би не були дискримінаційними, експроприаційними, але водночас ціна компромісу щодо таких рішень не була би зависокою.

Іншими словами, чим меншою є кількість різного роду маргінальних соціальних гуру (в широкому розумінні цього слова), тим легше ухвалити рішення, прийнятне не просто для більшості, а таке, на яке меншість погодиться без супротиву.

Звичайно, можна безмежно довго дискувати, чого в цьому більше: раціональності чи соціальної згуртованості. Але факт лишається фактом. Економічна політика є більш результативна там, де домінує саме така модель ухвалення колективних рішень.

Для монетарної політики питання соціальної злагоди має не менше значення, ніж для фіскальної.

По-перше, відсутність злагоди щодо соціально оптимального рівня інфляції призводить до того, що з’являються широкі можливості з маніпуляції громадською думкою щодо того, якими є допустимі інфляційні наслідки економічної політики. Типовим прикладом цього є розмови про те, що прискорене зростання дозволяє компенсувати усі втрати від інфляції. Що випадає з поля зору в такій постановці питання? Як розподіляються вигоди в суспільстві від економічного зростання. Якщо зростання не є інклюзивним, його плоди дістаються обмеженій касті, а інфляційні наслідки — більшості суспільства.

По-друге, диференціація доходів може становити серйозний виклик суспільно-політичним основам здорової монетарної політики. Високе значення біднішого населення теоретично затребує політики цінової стабільності, але на практиці все відбувається навпаки. Бідніші країни потерпають від вищої інфляції. Річ у тім, що висока маргіналізація уможливлює різного роду популістські рухи, які, обіцяючи манну соціального благополуччя, насправді не здатні до проведення політики, орієнтованої на створення інститутів, які заохочували би інклюзивне зростання. Будь-яка поразка популістського руху, виміряна показниками, в кращому випадку, двозначної інфляції, зазвичай пояснюється тим, що банківська система під контролем еліт. Контроль за центробанком стає іграшкою в пісочниці соціальних популістів не тільки тому, що дозволяє отримати найпростіший доступ до грошей, а також тому, що це вигідна позиція у стилі: «зміни почнуться після того, як центробанк буде під нашим контролем».

По-третє, секторна структура економіки може створювати істотні відмінності процесу адаптації до шоків у різних галузях. Галузеві відмінності також можуть бути факторами різних бар’єрів на перетікання капіталів. Відносна простота перетікання капіталів в одні сектори, порівняно з іншими, створює певну напругу у політичному вимірі процесу адаптації до шоків. При політичному домінуванні секторів, які стикаються з проблемою фінансування, більш залежний центробанк може розглядатись як альтернатива структурним змінам. Однак, здатність до встановлення політичного контролю за монетарною політикою не гарантує вигод для усього суспільства. Чим більш вдалим буде приклад встановлення такого контролю, тим більш спокусливим він буде для інших політичних груп. Таке протиборство перетворює монетарну політику в об’єкт політичної боротьби за зони впливу, що не гарантує рішень, які би зближували рівень інфляції з суспільно оптимальним.

Більше того, на шляху такої боротьби цінова стабільність часто стає інструментом ідеологічних маніпуляцій. Виправдати бажання контролю за центробанком можна насаджуючи у суспільстві ідею чи то про неважливість інфляції порівняно із економічним зростанням, чи то про нездатність центробанку боротися з інфляцією монетарними методами, чи то про «злочинність боротьби з інфляцією витрат». В усіх випадках простежується очевидне бажання применшити роль центробанку в забезпеченні цінової стабільності задля встановлення контролю над ним.

По-четверте, якщо цінова стабільність є нейтральною щодо добробуту в розрізі окремих соціальних груп, то спосіб її досягнення може таким не виявитись. Це пов’язано з тим, що зміни обмінного курсу, процентних ставок і, як наслідок, поведінка агрегованого кредиту, вартості активів, цін експорту / імпорту дуже часто зачіпають групи з полярними інтересами. Окрім прямого впливу на проблему «брак згуртованості — ризики для монетарної політики», існує ще і непрямий виплив. Він пов’язаний з розмиванням в свідомості політиків, експертів, академічних вчених чи просто пересічних громадян логіки зв’язку між монетарними цілями та інструментами. Чим менше буде одностайності в розумінні того, як досягається цінова стабільність, тим сильніше вираженими будуть усі попередні фактори. І тим менш релевантними будуть сигнали суспільству щодо оцінки дій центробанку. Перманентний шум замість сигналів підвищує дезорієнтацію стосовно дій монетарних органів, що негативно впливає на інфляційні та курсові очікування, ускладнює досягнення цілей та, в підсумку, відкриває шлях до звинувачень в «неадекватності політики».

По-п’яте, фрагментаризовані суспільства часто мають гіршу фіскальну політику, оскільки парламентські групи прагнуть уникнення оподаткування «своїх» і перерозподілу видатків для «своїх». В підсумку набагато легше домовитись про задоволення апетитів усіх щодо видатків, ніж щодо доходів. Наслідком є хронічні бюджетні дефіцити та державний борг. Це генерує додатковий тиск на центробанк, навіть якщо останній відносно дистанційований від суспільних детермінант поточних коаліційних конфігурацій.

Можна наводити інші ознаки браку соціальної згуртованості у вигляді територіальних відмінностей, етнічних, мовних тощо. Підприємців можна протиставляти цеховим робітникам, так само як олігархів сільським вчителям. Однак, такі відмінності стають проблемою не тому що вони є, а тому що ними маніпулюють за принципом «хто опинився у виграші, а хто у програші».

Незалежність центробанку є способом знизити здатність до протиставлення окремих груп іншим на основі маніпулятивних критеріїв оцінки монетарної політики. Мандат центробанку покликаний відображати соціально нейтральний орієнтир політики (цінова стабільність), а не інструментальний вимір політики (процентні ставки, доступність кредитів чи валютний курс). Наглядові органи центробанку повинні чітко сигналізувати про те, наскільки дії центробанку відповідають цілям, специфікованим відповідно до мандату.

Однак, дуже часто така ситуація є ідеалізацією. Лінія розмежування між тим, де це працює, а де — ні, продовжує пролягати між суспільствами, які навчилися / чи не навчилися / відторгати від себе маніпулювання відмінностями і які не генерують запит на політиків, що вдаються до паразитування на браку соціальної згуртованості. Невипадково, часто політикам легше погодитись на підвищення формального рівня незалежності центрального банку, ніж дійти згоди з приводу виведення цінової стабільності за периметр баталій про соціальне благоденство. З цього випливає відмінне функціональне навантаження на незалежність центробанку в суспільствах з високою і низькою соціальною згуртованістю. В другому випадку незалежність центробанку також є способом виокремити монетарну політику з епіцентру перерозподільчих рішень, результати яких живлять деструктивні витоки відцентрових тенденцій.

З іншого боку, це накладає відповідальність на центробанк. Наскільки його місія із забезпечення соціального добробуту на основі досягнення інфляційних цілей буде реалізована у фрагментаризованому суспільстві багато в чому буде залежати не тільки від професійності, а також і від здатності протистояти тиску з боку «макроекономічних мрійників».