Autora: Linnea Mills. Los artículos se basan en una revisión de publicaciones pertinentes y entrevistas con intelectuales minuciosamente escogidos.
En este artículo encontrará:
- La necesidad apremiante de recabar evidencias más contundentes
- Búsqueda del eslabón perdido entre la TPA y el impacto en el desarrollo
- Nuevas formas de trabajar y organizarse
- Los riesgos que plantean los nuevos métodos de trabajo
La necesidad apremiante de recabar evidencias más contundentes
Un reto conocido, un imperativo renovado
En 2010, el Departamento de Desarrollo Internacional del Reino Unido (llamado ahora Ministerio de Asuntos Exteriores, de la Commonwealth y de Desarrollo del Reino Unido) decidió que había llegado el momento de conocer mejor las repercusiones y la eficacia de las iniciativas emprendidas en el campo de la TPA y, para tal fin, encargó a John Gaventa y Rosemary McGee que evaluaran las evidencias.
Se percataron de que este campo dependía de «hipótesis normativas no contrastadas y relaciones insuficientemente precisadas entre mecanismos y resultados», y que «las pruebas disponibles sobre el impacto son desiguales y escasas, teniendo en cuenta toda la atención y el financiamiento de donantes que se destinan a este ámbito» (Gaventa y McGee, 2013: 11, 16).
Una década más tarde, no solo siguen existiendo numerosas lagunas sobre el conocimiento sino que, además, el imperativo de demostrar que las hipótesis del campo de la TPA siguen gozando de relevancia en la actualidad es, ahora, aún más importante considerando las tendencias mundiales que apuntan hacia la autocratización y la formulación de políticas impuesta desde las altas esferas.
En un mundo que está, cada vez más, dando la espalda a los ideales democráticos y sumido en un clima político en el que numerosos gobiernos intentan desacreditar a la democracia y a la participación ciudadana, el campo de la TPA solo tiene una opción: caminar sobre terreno firme.
Según los expertos e intelectuales con los que conversamos, la falta de pruebas sobre los efectos de las iniciativas de TPA suponen una amenaza existencial para este ámbito. Como lo describió un intelectual con el que hablamos, las oportunidades para la rendición de cuentas social solo perdurarán si somos capaces de demostrar que la rendición de cuentas social funciona y que vale la pena seguir apoyándola.
Evidentemente, muchos son los factores que influyen en el apoyo que brindan los donantes a los diferentes temas y países, y la TPA puede recibir esta ayuda debido a su valor intrínseco en el fortalecimiento de la democracia, así como a su valor decisivo en la mejora de los servicios públicos.
A pesar de esto, el riesgo de sufrir retrocesos en materia de TPA no solo reside en las perspectivas de los gobiernos y financiadores, sino también en las de los mismos ciudadanos.
Según un estudio reciente, el desistimiento por parte de los ciudadanos podría deberse a que no perciben que la transparencia y la participación conduzcan a la rendición de cuentas. En este estudio, se corroboró que en aquellos países con una alta incidencia de la corrupción, la transparencia se asocia con una sensación de resignación y de abandono de la participación pública entre los ciudadanos (Bauhr y Grimes, 2014).
En un examen sistemático de las pruebas se halló que los efectos de la transparencia son, en gran medida, producto del entorno en el que se practica (Cucciniello et al., 2017). En este sentido, la gran presencia de sesgos en las investigaciones realizadas en el campo de la TPA es especialmente alarmante. Un intelectual señaló lo siguiente:
«Si analizamos las revisiones bibliográficas sobre la fiscalidad en África, apenas figuran académicos y universidades reputados del hemisferio sur».
Las instituciones de investigación del hemisferio sur suelen tener menos oportunidades de recibir financiamiento público, en comparación con sus equivalentes del hemisferio norte. Por lo tanto, los donantes y financiadores externos tienen un importante papel que desempeñar para subsanar este déficit de recursos. La comprensión de estas condiciones esenciales sigue siendo un obstáculo para la investigación en materia de TPA, por lo que es útil buscar la perspectiva de quienes mejor conocen el contexto operativo.
Búsqueda del eslabón perdido entre la TPA y el impacto en el desarrollo
Si bien existen dudas sobre la utilidad de la transparencia y la participación para generar una rendición de cuentas, la incertidumbre que se cierne sobre el impacto en el desarrollo de la TPA es incluso mayor. Un intelectual afirmó lo siguiente:
«Tanto los actores del campo de la TPA como otros en general están cansados de que se hayan invertido tantos recursos en la transparencia y la participación, sin que ello parezca materializarse en una transformación de la realidad de los ciudadanos ni en mejoras verdaderas en la prestación de servicios públicos. La pregunta es, por tanto, ¿cuál es el eslabón perdido?».
Primer candidato para el eslabón perdido: las lagunas en la implementación
En el caso de muchas iniciativas en materia de TPA, el resultado de su labor consiste en la promulgación formal de leyes y normativas, incluyendo leyes de divulgación sobre la gobernanza de los recursos naturales o la transparencia en la contratación pública, entre otras (Mills, 2019; NRGI, Natural Resource Governance Institute, 2019).
Varios actores e iniciativas en el campo de la TPA (incluyendo beneficiarios de la Hewlett Foundation) han empezado centrarse en lo que denominan «lagunas en la aplicación», es decir, la incapacidad de aplicar, defender y hacer que se respeten plena y adecuadamente las leyes promulgadas en materia de TPA.
El presunto vínculo entre las reformas relacionadas con la rendición de cuentas y los progresos en el desarrollo se desmorona ante la ausencia de una aplicación eficaz.
Por ejemplo, si el responsable del control presupuestario no ejecuta el presupuesto de un país (o sector) de conformidad con las leyes votadas por el Parlamento o Congreso (de Renzio et al., 2019), ¿cómo van a contribuir a la mejora de la salud las partidas del presupuesto asignadas a la prestación de servicios de salud si los fondos que existen (sobre el papel) nunca se invierten?
Segundo candidato para el eslabón perdido: ecosistemas de rendición de cuentas
Otro elemento que está acaparando atención en el eslabón perdido entre la TPA y el impacto en el desarrollo es el papel de los ecosistemas de rendición de cuentas. Esto pone en tela de juicio el enfoque de numerosos actores del campo de la TPA, que han tendido a centrarse en el fortalecimiento de las instituciones de rendición de cuentas al margen del contexto más amplio e interrelacionado en el que trabajan.
Como se pone de manifiesto en investigaciones publicadas recientemente sobre sistemas de auditoría, en términos de impacto, se puede esperar poco del fortalecimiento de la entidades fiscalizadoras superiores si, por su parte, las instituciones y los procesos que trabajan con las conclusiones de las auditorías (incluyendo a las comisiones parlamentarias de contabilidad pública y las organizaciones de la sociedad civil) permanecen frágiles (IBP/IDI, 2020).
En el otro lado de la moneda, hay quienes se muestran moderadamente optimistas sobre la manera en que las cuantiosas medidas de estímulo adoptadas por la pandemia mundial de la COVID-19 pueden ayudar a otorgar una mayor prioridad política a la rendición de cuentas financiera, lo cual (si recibe la atención suficiente) podría tener un efecto duradero y positivo en los sistemas de rendición de cuentas en general.
Nuevas formas de trabajar y organizarse
Los movimientos y protestas de los ciudadanos en el centro de los problemas mundiales
Para conservar y continuar demostrando su pertinencia, el ámbito de la TPA debe hallar maneras de formar parte de las soluciones a los grandes problemas mundiales de nuestro tiempo, como el cambio climático, la democracia y la igualdad. Uno de los intelectuales explicó lo siguiente:
«Los financiadores se sienten presionados a conectar la TPA con las crisis de desempleo del hemisferio sur o las desigualdades raciales, la democracia, etc. Intentan encontrar un conjunto más amplio de cuestiones y examinar cómo se relacionan entre sí, y esto está permeando a otros grupos, como los actores específicos de la transparencia y rendición de cuentas. ¿Cómo contribuye su trabajo a promover movimientos más amplios? Veo que, en la actualidad, a muchos donantes les cuesta realizar esa adaptación, y es un tema que acapara gran parte de los debates y las sesiones estratégicas de diferentes organizaciones».
Los actores tradicionalmente organizados del ámbito de la TPA se alejan del centro de estos problemas mundiales, eclipsados por las protestas multitudinarias y los movimientos de base (en sus múltiples manifestaciones).
En 2019, millones de ciudadanos se movilizaron para exigir la acción política en la lucha contra el cambio climático, con una protagonista inesperada, la adolescente Greta Thunberg; mientras que 2020 entrará en los anales de la historia por las movilizaciones en masa de los ciudadanos contra la desigualdad racial.
¿Profesionalización o movimientos de base? Una paradoja para la legitimidad
Estos movimientos ciudadanos están más cerca de los ciudadanos (o al menos así se percibe), lo cual se está convirtiendo en el talón de Aquiles de la TPA, un campo en el que, a menudo, las ONG nacionales e internacionales suelen ofrecer una imagen de profesionalidad, pero también una sensación de lejanía ya que suelen estar ubicadas en el hemisferio norte o en las capitales.
Por una parte, la profesionalización de las organizaciones de la sociedad civil (OSC) les ha permitido participar en conversaciones técnicas y de alto nivel en áreas como la gobernanza de los recursos naturales. Por otra parte, se teme que esto las haya alejado de la comunidad y, consecuentemente, despojado de su legitimidad entre los responsables de la toma de decisiones. Un intelectual de una ONG explicó lo siguiente:
«Los responsables políticos nos preguntan: “¿en nombre de quién hablan?, ¿a quién representan?, ¿por qué debería escucharlos?”. Cuanto más nos distanciemos de los ciudadanos y de las opiniones de los afectados sobre el terreno, menor será nuestra legitimidad. A su vez, la falta de legitimidad socava la capacidad y habilidad de ejercer presión sobre los gobiernos. Por lo tanto, observamos que estamos generando mucho conocimiento pero nuestra habilidad de exigir que los gobiernos tomen medidas es limitada».
Los responsables políticos no son los únicos en cuestionar a quién representan estas organizaciones; los mismos ciudadanos a los que supuestamente representan también dudan de su legitimidad.
Entretanto, mientras las organizaciones de la TPA han luchado por defender su legitimidad, los que hacen campaña a nivel de base se enfrentan al desafío de convertir la energía depositada en las protestas en impacto político.
En una investigación realizada recientemente por el Carnegie Endowment for International Peace se presentan dos opciones para reconciliar esta división. La primera sugiere que las ONG profesionalizadas intenten crear un modelo híbrido, desarrollando capacidad interna para realizar análisis de políticas y movilizaciones en masa. La segunda consiste en que estas organizaciones formen coaliciones formales o informales con grupos que trabajan a nivel de base.
Sin embargo, ambas estrategias plantean dificultades: las ONG tendrán que desarrollar nuevas destrezas, intentar aunar culturas y metodologías organizativas diferentes, y definir y articular exigencias políticas que no solo sean sólidas desde el punto de vista técnico sino que, además, capten la atención del público. En muchos casos, el camino de la formación de coaliciones será más sencillo, pues no requiere modificar las estructuras internas organizativas y de personal (Bellows, 2020).
La unión hace la fuerza
Que la formación de coaliciones está en aumento es una realidad, como destacó uno de los intelectuales:
«Sin duda, las coaliciones son una tendencia que parece estar en alza, y muchas organizaciones ya no trabajan de manera aislada, sino que buscan formas de atraer a otros actores. De este modo, en este espacio no se establecen grandes organizaciones sino que, más bien, se unen muchas organizaciones pequeñas. Puede que esto se deba a una táctica de supervivencia, ya que los recursos son limitados».
Asimismo, la formación de coaliciones, como se sugiere aquí, surge como una estrategia de mitigación de riesgos y, con la reducción del espacio civil en muchos países, es probable que seamos testigos de cómo cada vez más OSC van aunando fuerzas. Ejemplo de esto es algo interesante que ha sucedido recientemente en Ghana, donde más de 400 organizaciones de la sociedad civil se unieron para cuestionar la decisión del presidente de obligar al director de la Entidad Fiscalizadora Superior del país a tomarse una prolongada excedencia de su puesto. La coalición alegó que la orden del presidente al auditor general, conocido por sus fervientes campañas contra la corrupción, contradice el espíritu y la letra de la Constitución de 1992 de Ghana (GhanaWeb, 2020). Posteriormente, un número menor de OSC llevó al Gobierno ante los tribunales.
Los riesgos que plantean los nuevos métodos de trabajo
El campo de la TPA está organizándose con métodos nuevos y diferentes, una tendencia que ha llegado para quedarse, ya sea mediante la unión de fuerzas entre las ONG y los movimientos de base a escala vertical, como a escala horizontal a través de coaliciones de la sociedad civil.
Estos cambios suscitarán cuestiones importantes relacionadas con el riesgo, tanto para los donantes como para las organizaciones e iniciativas que acepten financiamiento externo.
En los últimos años, algunos de los donantes bilaterales más grandes han empezado a prestar una mayor atención a la gestión del riesgo (Gulrajani y Mills, 2019). La gestión del riesgo no consiste en eliminar los riesgos, sino en articular y mitigar los mismos (así como cualquier riesgo imprevisto) mediante la puesta en práctica de medidas.
Desde la perspectiva de la cooperación al desarrollo, el riesgo puede agruparse en tres categorías superpuestas (OCDE, 2014):
- Por riesgo contextual se entiende los posibles resultados adversos que podrían surgir en un contexto en particular, como puede ser el riesgo que supone para la participación cívica la tendencia hacia la autocratización y el consiguiente cierre del espacio cívico. La influencia de los donantes respecto a los riesgos contextuales a corto plazo es escasa, pero intentan respaldar intervenciones que generen las condiciones necesarias para reducir los riesgos a largo plazo.
- Por riesgo programático se entiende el riesgo a que las intervenciones no alcancen sus objetivos o provoquen un daño involuntario, por ejemplo, exacerbando las tensiones sociales. Los riesgos programáticos están relacionados con las debilidades en el diseño y la ejecución de los programas o con una relación disfuncional entre el donante/financiador y sus socios encargados de la ejecución/beneficiarios.
- Por riesgo institucional se entiende las diversas consecuencias que el fracaso (en sus distintas formas) de programas/intervenciones de los proyectos pueden tener para los donantes/financiadores o los beneficiarios. El riesgo para la reputación es una parte importante del riesgo institucional. Los donantes emplean fondos públicos o donaciones, con el consiguiente escrutinio por parte de los procesos políticos y/o la prensa, por lo que su reputación está en juego. Esa reputación puede verse gravemente dañada en un abrir y cerrar de ojos, por ejemplo, debido a un escándalo de corrupción que implique a un beneficiario.
En lo que respecta a la tendencia que apunta hacia una colaboración vertical entre ONG y organizaciones de base, el riesgo añadido para los donantes podría ser que, mediante sus subvenciones a las ONG, se les implique (indirectamente) en la política de partidos. Esto ocurre, en especial, en países donde se vincula a los movimientos populares con partidos de la oposición o tienen otras afiliaciones políticas o religiosas.
Podría aplicarse un enfoque cauteloso similar a la hora de establecer coaliciones entre las organizaciones de la sociedad civil o formar parte de las mismas. Cada beneficiario pasa por un proceso de examen, pero si estos trabajan en coalición o establecen coaliciones con otras OSC, las acciones del resto de actores podrían tener repercusiones para el donante.
Además, existe un posible riesgo programático asociado al apoyo a movimientos de base o a ONG que deseen crear vínculos verticales con los movimientos, lo cual está relacionado con el posible daño que puede causar el financiamiento externo. En contextos en proceso de autocratización, los gobiernos han intentado deslegitimar a organizaciones que aceptan financiamiento externo y evitan que dichos fondos lleguen al campo de la TPA. En Etiopía, por ejemplo, el discurso del Gobierno culpa al financiamiento extranjero de espolear un sector de ciudadanos activistas que abogan por la rendición de cuentas gubernamental. Con esto en mente, el Gobierno promulgó una ley por la que si una OSC recibe más de un porcentaje determinado de su presupuesto de fuentes externas debe registrarse como un agente extranjero, lo que, además, les desautoriza para realizar diferentes actividades. Los Gobiernos de Tanzania y Kenia van por el mismo camino.
Uno de los intelectuales advirtió lo siguiente:
«Si bien es esencial respaldar los movimientos, esto debe hacerse de manera que dichos movimientos salgan reforzados, y tenemos que analizar qué ha funcionado a este respecto. ¿En qué sentido ha contribuido positivamente el apoyo externo a los movimientos? El análisis del movimiento Black Lives Matter en Estados Unidos podría ser un buen punto de partida. Es importante destacar que convendría esforzarse en entender qué influencia tiene el financiamiento en los movimientos antes de ponerlos en marcha».
Un informe reciente sentó algunas bases útiles a este respecto (Datta y Baertl, 2020), analizando por qué y cómo tiene lugar la colaboración entre los grupos de reflexión y los movimientos sociales, y la mejor manera de respaldar dicha colaboración por parte de los financiadores.
