En este artículo encontrará:
- Cambio de normas: las inversiones responsables y el comportamiento empresarial
- Cambio de reglas: la gobernanza de los recursos naturales
- Conseguir que funcione en la práctica: la reforma de la contratación pública
- El progreso incierto de la responsabilidad social
Durante nuestras entrevistas con intelectuales del ámbito de la TPA, observamos cómo emergía un patrón común: los subcampos de la TPA evolucionan y progresan por tres etapas. Cada una de estas etapas evolutivas plantean oportunidades y riesgos específicos para los donantes.
Etapa 1: cambio de normas
La primera etapa evolutiva consiste en difundir una idea y cambiar las normas mundiales. Esta etapa es, probablemente, la menos complicada de respaldar para un financiador.
La difusión de normas mundiales comienza con la aparición de una norma como, por ejemplo: las empresas deberían invertir y comportarse de un modo más responsable. Cuando la norma se adopta en suficientes países, se alcanza un punto de inflexión y muchos otros países se suman a la norma en respuesta a la presión internacional.
Esta difusión de la norma es algo de lo que, principalmente, se encargan las organizaciones internacionales, asociaciones profesionales y coaliciones internacionales de incidencia, que encabezan los esfuerzos de formular, codificar y validar estas normas mundiales (Finnemore y Sikkink, 1998; Martinsson, 2011).
¿Qué implicaciones tiene esto para las organizaciones del campo de la TPA, así como para los riesgos y oportunidades? En primer lugar, la organización ideal para emprender esfuerzos en esta primera etapa de la evolución de la TPA sería una ONG internacional orientada a la incidencia, con presencia mundial y con sede en importantes centros políticos.
Para los donantes, es posible que los principales riesgos durante esta etapa de cambio de normas sean de naturaleza programática: los dirigentes políticos podrían rendir falsas alabanzas a la nueva norma sin tener que cambiar nada en la práctica; sin una intervención con resultados tangibles, podría ser complicado exigir que estos dirigentes rindieran cuentas de sus palabras o que demuestren el progreso realizado.
Etapa 2: cambio de reglas
Una nueva norma mundial no puede permanecer como un concepto abstracto durante demasiado tiempo, sino que debe afianzarse en leyes, reglas y comportamientos. Es, en ese momento, cuando la nueva norma divulgada y adoptada se enfrenta al contexto institucional y político de un país, incluyendo posibles intereses creados que tratan de mantener el statu quo.
En su esfuerzo de cuestionar formas establecidas de proceder, la organización encargada de impulsar la agenda de TPA en un subcampo podría recurrir a otros socios como, por ejemplo, los movimientos de base, o formar coaliciones con otras organizaciones.
En otras palabras, el afianzamiento o la institucionalización de una nueva norma es, intrínsecamente, una tarea política a nivel nacional. Como tal, esta etapa del cambio de reglas presenta muchos más riesgos para los donantes o financiadores externos, quienes deben permanecer con los ojos abiertos a la hora de brindar ayuda a un subcampo durante esta etapa.
Etapa 3: conseguir que funcione en la práctica
Algunos subcampos de la TPA están lo suficientemente bien establecidos como para afianzar exitosamente sus normas en políticas o leyes nacionales. Entonces, ¿qué falta por hacer?
La tercera etapa en la evolución de un subcampo gira en torno a la ejecución: garantizar que las políticas y leyes se respetan tal y como estaban concebidas. Además, esta etapa puede considerarse una prueba de fuego para demostrar la validez de la fórmula siguiente: transparencia + participación = rendición de cuentas.
En esta etapa, las políticas nacionales pierden protagonismo para cedérselo a las relaciones en materia de rendición de cuentas, más localizadas y mucho más reducidas por naturaleza. Aunque se disminuyen algunos de los riesgos para los donantes y financiadores, esta etapa también va acompañada de una reducción de las oportunidades para demostrar el éxito alcanzado que sí podría aportar el anuncio de una reforma de política.
En cuanto a la comunicación, la legitimidad es fundamental: no solo cuenta qué se dice sino quién lo dice. Además, si bien las coaliciones estratégicas eran un elemento clave en la etapa anterior, en esta etapa lo importante es la participación masiva.
La pregunta es: ¿en qué situación deja esto a los donantes? ¿Qué tipo de organizaciones reúnen mejores condiciones para respaldar los subcampos de la TPA en esta etapa de su evolución? ¿Qué puntos de acceso y oportunidades tienen los donantes y financiadores a su disposición?
Las respuestas a estas preguntas se encuentran, en parte, analizando los subcampos de la TPA que han progresado hasta esta tercera etapa (al menos en algunos países).
Cambio de normas: las inversiones responsables y el comportamiento empresarial
En esta etapa de la evolución, el subcampo de la inversión responsable y el comportamiento empresarial implica, principalmente, difundir la idea de que el sistema fiscal debería ser más transparente. La transparencia fiscal debería reducir la evasión fiscal corporativa, sobre todo en el caso de las multinacionales. Teniendo en cuenta que el impuesto sobre las sociedades representa una parte considerablemente mayor de los ingresos de los gobiernos de los países en desarrollo (el 16 % aproximadamente) en comparación con los países de la OCDE (en torno al 8 %), el cambio en estas normas en particular tiene potencial de actuar enormemente a favor del desarrollo.
The B-Team es uno de los principales actores en este subcampo de la TPA. Se trata de un colectivo de empresas y líderes de la sociedad civil que unieron fuerzas tras la crisis económica mundial del 2008, con el fin de luchar contra lo que, según ellos, iba mal en la cultura corporativa, incluyendo el cortoplacismo y la primacía de los accionistas.
Tras ponerse de manifiesto que los enfoques tradicionales no fomentaban la confianza entre las empresas y la sociedad, el ámbito de la TPA empezó a centrarse en abogar por un régimen del impuesto de sociedades más responsable. Uno de los principales factores que contribuyeron a esta desconfianza fue la visibilidad cada vez mayor de la práctica generalizada de la evasión fiscal corporativa y el reconocer que la manera en la que se había erigido el sistema impositivo internacional ha permitido que las empresas (en especial las multinacionales) engañen al sistema, exploten los vacíos y, como resultado, se reduzcan sus obligaciones fiscales.
Esto ha impulsado la formulación de una serie de principios fiscales responsables por parte de The B-Team, junto con organizaciones de la sociedad civil, inversionistas, instituciones internacionales y nueve multinacionales. Transcurridos tres años de la publicación de estos principios, se empiezan a atisbar cambios en las normas. El hecho de que muchos inversionistas importantes estén empezando a considerar las prácticas fiscales de las multinacionales como un factor de riesgo y esto los lleve a exigir una conducta corporativa más responsable es realmente alentador. Un intelectual explicó lo siguiente:
«Cada vez vemos más inversionistas importantes y tradicionales que se están dando cuenta de que las cuestiones fiscales suponen un gran riesgo que debe incorporarse a sus estrategias de inversión. Cuando se destapa a una empresa como evasora de impuestos, el riesgo para su reputación es enorme. Asimismo, conlleva un riesgo financiero, ya que si las autoridades fiscales cuestionan las posiciones tributarias de la empresa, esta podría terminar pagando una suma importante de impuestos. Cada vez hay más inversionistas que afirman que la fiscalidad está vinculada con un riesgo contextual, pues son los impuestos lo que, al fin y al cabo, financian las sociedades modernas y funcionales a las que todos aspiramos y de las que, sin duda, dependen las empresas. Para funcionar, necesitan infraestructura y personal capacitado, sin olvidar un sistema de salud que cubra las necesidades de sus empleados. Consecuentemente, los inversionistas han aumentado las expectativas con respecto a las empresas».
En la actualidad, 20 multinacionales siguen los principios fiscales responsables, y se está trabajando para que esta cifra ascienda, mejorando así la aplicación de los principios. Ahora, sabedoras de que adherirse a los principios redunda en su propio beneficio, son las mismas empresas las que se ponen en contacto con The B-Team que, al principio, tenía que convencer a las sociedades para que los adoptaran.
Más allá de establecer y cambiar normas, la ambición en este subcampo gira en torno a crear algún tipo de coalición informal para la incidencia, formada por estas multinacionales, que inste al cambio de las reglas, es decir, que presione a los gobiernos para exigir legalmente que todas las empresas adopten algunas de las conductas responsables que otras ya ponen en práctica de manera voluntaria.
«Con el tiempo, podremos trabajar en la incidencia con este grupo de empresas y creo que esto será sumamente útil. Una de las razones más importantes por las que el cambio de reglas/legislación en materia fiscal es complicado, en particular en lo que respecta a la transparencia tributaria, es porque las empresas se oponen al mismo. Ahora, hay un grupo de empresas que lo están haciendo voluntariamente y lo mejor es que todos los argumentos que las empresas empleaban contra la transparencia (por ejemplo, que esta socava la competencia y que es increíblemente costosa desde el punto de vista administrativo) se están desmoronando al demostrar que sí es posible».
Cambio de reglas: la gobernanza de los recursos naturales
La transparencia y la participación ciudadana se consideran fundamentales para garantizar que la riqueza generada por los sectores extractivos contribuye al crecimiento y a la reducción de la pobreza.
En el caso de las iniciativas emprendidas en este subcampo de la TPA, la teoría de cambio sostiene que la sociedad civil y los ciudadanos utilizarán la información sobre contratos, ingresos y pagos del sector público relacionados con los sectores extractivos para que los gobiernos rindan cuentas de sus decisiones en materia de gasto público y en aras de la integridad.
De igual modo, si cuentan con la información adecuada, los ciudadanos harán uso de la misma para que las empresas de las industrias extractivas rindan cuenta de sus acciones, incluyendo cómo contribuyen, o no, a las comunidades afectadas por su presencia (Banco Mundial, 2016).
Desde principios de los años 2000, las iniciativas y los actores de la TPA, incluyendo «Publica lo que pagas», la Iniciativa para la Transparencia de las Industrias Extractivas (EITI, por sus siglas en inglés) y el Natural Resource Governance Institute (conocido anteriormente como el Revenue Watch Institute), han conseguido cambiar las normas con respecto a la transparencia en el sector extractivo.
Ahora, más de 50 países elaboran informes detallados de acceso público sobre los ingresos que reciben los gobiernos provenientes del petróleo, el gas y la minería (Gaventa, 2019). Esto no es precisamente una nimiedad, sobre todo teniendo en cuenta que las conversaciones sobre la gobernanza en las industrias extractivas en numerosos países eran, hasta la fecha, un tema tabú y sumamente delicado.
Los esfuerzos para fomentar la TPA en el área de la gobernanza de los recursos naturales comenzó con un énfasis especial en la transparencia de los ingresos (lo que reciben los gobiernos y lo que pagan las empresas). Las OSC, por su parte, utilizaron el discurso de «la maldición de los recursos»: ¿por qué es tan pobre la población de unos países tan ricos?
En la actualidad, este subcampo cubre la totalidad de la cadena de toma de decisiones del sector extractivo, desde la decisión de iniciar la explotación, los contratos, la legislación, los sistemas de gestión de la recaudación de ingresos y el desarrollo sostenible. Más recientemente, la EITI también ha empezado a ir más allá de ese vínculo directo con la gobernanza de las industrias extractivas, incluyendo cuestiones de igualdad de género y la transición energética.
Tras cosechar buenos frutos en el cambio de normas relativas a la TPA en los sectores extractivos, este subcampo ha progresado en muchos países, llegando a poner en marcha políticas y reformas institucionales y legales.
Sin embargo, esta segunda fase del cambio de reglas ha sido complicada. Los sectores extractivos no solo son un poderoso grupo de presión empresarial que obstaculizaría la aprobación de cualquier cambio que se considerara desfavorable para las sociedades extractivas sino que, además, es probable que incluso los gobiernos tengan razones de peso para oponerse a la reforma.
De hecho, el control sobre el sector de los recursos naturales se considera uno de los activos más valiosos disponibles desde el punto de vista político, en especial en países más pobres (Smith y Rosenblum, 2011). Como expuso un intelectual:
«En este campo, una de las limitaciones que debe tenerse en cuenta es el hecho de que la gobernanza de los sectores extractivos no puede separarse del estado general de democracia. En algunos países africanos, hay dirigentes que han permanecido en el poder durante décadas como consecuencia directa del uso que podían hacer de los sectores extractivos para fines políticos. De este modo, es posible que cualquier cambio que se quiera realizar en este sector sea complicado desde el punto de vista político, sobre todo en África, donde la misma subsistencia de muchos regímenes se reduce a su participación directa en las industrias extractivas».
Esta importancia política ha desembocado, en cierto grado, en acciones de pura fachada, con leyes de transparencia que se formulan y promulgan pero no se ratifican, no se aplican, ni se hacen cumplir (lo que produce las llamadas lagunas en la implementación, tal y como se expuso en la sección 2 del presente informe). Algunos gobiernos se han adherido a la EITI por el mero hecho de ganar popularidad entre ciudadanos y donantes (Sovacool y Andrews, 2015). Estos contextos se caracterizan, naturalmente, por la lentitud a la hora de avanzar realmente en el campo de la TPA.
En este entorno de economía política, el poder podría encaminarse hacia la buena gobernanza si las organizaciones de la sociedad civil fueran capaces de formar grandes coaliciones y movilizar a una masa crítica de personas e instituciones que respalden la causa.
En cuanto a los donantes, la naturaleza política de los esfuerzos necesarios en esta segunda etapa debería conllevar que los donantes reacios al riesgo vayan con pies de plomo. Quienes pretenden brindar apoyo a los subcampos en esta etapa de su evolución deberían trabajar con ahínco en entender la economía política de estos subcampos en los países que respaldan.
La investigación publicada recientemente por International Budget Partnership sobre la política de la reforma fiscal (Lakin, 2020) es un paso certero hacia la dirección adecuada que podría reproducirse en otros subcampos de la TPA, incluyendo la gobernanza de los recursos naturales. La investigación publicada recientemente por International Budget Partnership sobre la política de la reforma fiscal (Lakin, 2020) es un paso certero hacia la dirección adecuada que podría reproducirse en otros subcampos de la TPA, incluyendo la gobernanza de los recursos naturales.
Conseguir que funcione en la práctica: la reforma de la contratación pública
La contratación pública representa aproximadamente el 50 % del gasto total de los gobiernos de países de renta baja y media, situándola como uno de los mayores riesgos de corrupción. De hecho, más de la mitad (57 %) de los 427 casos de cohecho examinados de conformidad con la Convención para Combatir el Cohecho de la OCDE consistieron en sobornos pagados para obtener contratos públicos (Amin, 2017).
Para remediar este problema, garantizar la imparcialidad y una relación óptima costo-calidad, hay países que han realizado varias reformas con el objetivo de aumentar la transparencia y la apertura en la contratación pública.
La contratación pública abierta se apuntala en la hipótesis de que cuando los gobiernos dan a conocer la información sobre la contratación pública, la competencia entre las empresas para hacerse con los contratos puede darse en pie de igualdad y la sociedad civil puede monitorear el proceso de identificación y cuestionar irregularidades como, por ejemplo, la corrupción y la captura del Estado (Amin, 2017).
La Open Contracting Partnership ha desempeñado un importante papel en el establecimiento de normas en este subcampo de la TPA, de la mano del Estándar de Datos para las Contrataciones Abiertas, que han refrendado numerosos países a través de la Alianza para el Gobierno Abierto (en forma de compromisos en sus planes de acción nacionales). Varios países apoyaron públicamente el Estándar durante la Cumbre Global Anticorrupción celebrada en Londres en 2016.
Algunas iniciativas de transparencia en la contratación pública han captado atención internacional, impulsando el progreso en este subcampo. Por ejemplo, la iniciativa ucraniana ProZorro, desarrollada en estrecha cooperación entre el Gobierno, el sector privado y la sociedad civil, obtuvo reconocimiento internacional tras ganar el World Procurement Award en 2016 (Bugay, 2016).
Recientemente, en 2020, una iniciativa de transparencia en la contratación pública se alzó con el galardón dedicado a los proyectos contra la corrupción en una competición organizada por el Fondo Monetario Internacional (FMI). Este proyecto, titulado Public Procurement Corruption Risks: Big Data for Better Fiscal Growth (Riesgos de Corrupción en la Contratación Pública: Uso de los Macrodatos para un Mejor Crecimiento Fiscal), supuso la creación de una herramienta de inteligencia que utiliza macrodatos para detectar los riesgos de corrupción en los procesos de contratación pública.
«Gracias a los esfuerzos realizados por la sociedad civil, Nigeria cuenta ahora con un buen marco jurídico para la transparencia en la contratación pública. Se trata de una ley consolidada que se emplea en todos los niveles de gobierno. Sin embargo, el problema es que no sabemos si esto ha tenido consecuencias a la hora de conseguir que la contratación pública sea más eficaz y menos propensa a la corrupción. Ahora, lo necesario es monitorear la contratación pública, haciendo especial hincapié en la manera en que se ejecutan los contratos públicos. Sobre el papel, es posible que estos contratos parezcan correctos y que hayan seguido el procedimiento adecuado, sin embargo, si se ejecutan de forma discrepante a lo estipulado en el contrato, probablemente no tendrán los resultados esperados ni ofrecerán una buena relación coste-beneficio».
Al igual que sucede con la transparencia y el monitoreo presupuestarios, las OSC profesionalizadas de este espacio carecen de la capacidad y legitimidad necesarias para asumir la responsabilidad del monitoreo. En su lugar, esto debe llevarse a cabo a un nivel mucho más localizado.
Por lo tanto, las organizaciones de la sociedad civil que trabajan en este subcampo desempeñarán, más bien, el papel de facilitadoras, lo cual puede abarcar la capacitación de monitores comunitarios, la prestación de servicios tecnológicos (por ejemplo, la digitalización de la información sobre monitoreo) y la traducción de información relacionada con los contratos a los idiomas locales.
El progreso incierto de la responsabilidad social
«Se cree que la responsabilidad social es una respuesta de los gobiernos ante la presión de la sociedad civil, sin embargo, en los últimos años, el cambio radica en la aparición de un grupo de gobiernos que no se quedan a la espera de la presión de la sociedad civil para reconocer la responsabilidad social, sino que la utilizan de manera proactiva como parte de su sistema de rendición de cuentas. Se trata de una tendencia interesante a la que debemos prestar atención».
Esto es lo que afirmó uno de los intelectuales entrevistados. La responsabilidad social (con un énfasis especial en la salud) es una forma de intervención participativa de los ciudadanos. Da por sentado que los ciudadanos son quienes se ven afectados, en última instancia, por las decisiones en materia de salud y, por lo tanto, son quienes deberían repercutir en las modificaciones de las políticas y los servicios de salud, así como en la conducta de los profesionales de la salud mediante una influencia y acción colectivas (Danhoundo et al., 2018).
Las actividades para impulsar la responsabilidad social en materia de salud pueden emprenderse en todo el ciclo presupuestario, empezando con una presupuestación participativa, seguida del monitoreo de los servicios de salud (para garantizar que las políticas y los presupuestos se ejecutan según lo previsto) y, por último, implicando a los ciudadanos en el proceso de auditoría mediante auditorías sociales, compartiendo información con la Entidad Fiscalizadora Superior.
La responsabilidad social cobró impulso durante la tercera ola de democratización a principios de los 90, en una época en la que abundaba esa energía cívica que abogó por la democracia y los derechos democráticos. Además, en aquel momento muchos países se encontraban en el proceso de formular programas de descentralización, para los que era lógico y natural contar con la participación ciudadana. A principios de los años 2000, el Banco Mundial incorporó la participación ciudadana a su agenda de rendición de cuentas, con el objetivo de facilitar una rendición de cuentas de las instituciones públicas impulsada por los ciudadanos, además de la intervención cívica básica.
La pregunta es, ¿dónde fue a parar este subcampo de la TPA tras la primera etapa del cambio de normas?
A pesar de gozar de una dilatada historia, sería correcto decir que nunca llegó a institucionalizarse como otros subcampos de la TPA (etapa 2: cambio de reglas).
Por otra parte, hay componentes individuales de este subcampo que claramente sí se han institucionalizado –incluyendo la presupuestación participativa y la auditoría social– en diferentes lugares del mundo (Mills, 2016). Ahora, está surgiendo una tendencia interesante: son los mismos gobiernos quienes impulsan la responsabilidad social.
El intelectual citado al inicio de este artículo describió el papel pionero del Gobierno de Ghana en esta tendencia. Concretamente, el Gobierno creó la Dirección para la Responsabilidad Social en el Ministerio de Gobiernos Locales, con mandato para conectar al Gobierno central con los Gobiernos locales y la sociedad civil. El hecho de que el Gobierno invierta en esta función demuestra el valor que atribuye a que la práctica de la responsabilidad civil forme parte de su ecosistema de rendición de cuentas.
El Gobierno de Ghana (y sus ministerios competentes) valora la responsabilidad social por su habilidad de subsanar las lagunas existentes en la capacidad gubernamental para monitorear con eficacia la prestación de servicios a nivel local y la aplicación de las políticas. Durante una entrevista en septiembre de 2019, un representante del sector de la salud de Ghana lo describió de la siguiente manera:
«Hay tantos proveedores de servicios de salud que no tenemos la capacidad de monitorear y supervisar lo que sucede. Por eso son tan importantes [los proyectos en materia de responsabilidad social]. Nos ofrecen mucha información sobre la comunidad que, a su vez, utilizamos en nuestras deliberaciones sobre políticas. Además, son útiles para exigir la rendición de cuentas de los gobiernos mediante el análisis de cómo se usan, en la práctica, los fondos que el gobierno invierte en la prestación de servicios de salud… Asimismo, permiten que las OSC reciban respuestas sinceras de los ciudadanos, algo que en el Gobierno no siempre solemos conseguir. (Mills, 2019)»
Es interesante señalar que hay gobiernos que no destacan por ofrecer a las OSC demasiado margen de maniobra respecto a otros aspectos de la TPA y que, sin embargo, se encuentran entre los que han comenzado a institucionalizar las actividades de responsabilidad social.
El Gobierno de Ruanda, por ejemplo, estableció una estructura rígida para sus relaciones con la sociedad civil y, pese a ello, ha desarrollado un marco para que las OSC puedan monitorear la contratación pública en el sector agrícola, mejorando la transparencia y la rendición de cuentas en los recursos gubernamentales de este sector. El caso de Uganda es similar: un país caracterizado por una ausencia generalizada de liberalismo en el que algunas estructuras gubernamentales han mostrado un gran compromiso con la responsabilidad social, lo cual se manifiesta especialmente en el monitoreo de los contratos públicos por parte de los ciudadanos.
