Indicadores económicos, sociales y de gobernanza
Tanzania goza de una situación relativamente estable desde el punto de vista político y social en comparación con algunos de sus países vecinos.
Es una de las economías africanas de más rápido crecimiento, con una tasa media anual del 7 % desde el año 2000. En 2020, el Banco Mundial mejoró la clasificación de la economía de Tanzania de bajos ingresos a ingresos medianos bajos, con un ingreso nacional bruto per cápita estimado de 1080 dólares estadounidenses en 2019. Sin embargo, la transformación económica ha sido pobre.
La pobreza descendió en un 8 % a lo largo de diez años, según el informe Tanzania Mainland Poverty Assessment (evaluación de la pobreza de Tanzania continental) de 2019, es decir, una reducción del 34 % en 2007 al 26% en 2018. Gran parte de esta disminución de la pobreza se vivió en las zonas rurales (donde se concentra la mayoría de la pobreza), seguida de zonas urbanas fuera de Dar es Salaam (Banco Mundial).
Tanzania se encuentra en la categoría de desarrollo humano bajo, con una puntuación de 0,538 en el Índice de Desarrollo Humano de 2017, es decir, en la posición 154 de 189 países y territorios. Esto supuso un aumento del 45 % respecto a su puntuación en 1990 (PNUD, 2018). La sociedad tanzana también está experimentando una mejora cada vez mayor de la igualdad en la educación y la riqueza (Maliti, 2019).
La reducción de la pobreza y las mejoras en materia del desarrollo humano son producto de un aumento constante del acceso a los servicios básicos, según sugiere el Banco Mundial. Las encuestas realizadas por el Afrobarómetro corroboran estas afirmaciones e indican que, desde el 2014, la prestación de servicios parece haber mejorado en los sectores prioritarios para el público (salud, agua, educación y electricidad). Además, menos ciudadanos se quejan de dificultades, retrasos o exigencias de sobornos. Sin embargo, la probabilidad de afrontar dificultades y retrasos era superior entre los ciudadanos más pobres que entre la población más adinerada (Msafiri, 2018).
Las puntuaciones de Senegal en los indicadores de gobernanza han descendido algo en los últimos años. En transparencia y rendición de cuentas, Tanzania obtuvo una puntuación de 42 de 100. En el Índice de Gobernanza en África de la Fundación Mo Ibrahim de 2020 se ha observado una mejora a lo largo de los últimos cinco años. En la categoría voz y rendición de cuentas de los Indicadores Mundiales de Gobernanza de 2019 el país recibió 32 puntos de 100, una caída de 7 puntos durante los últimos cinco años. Por último, en el Barómetro Global de la Corrupción de 2019, el 50 % de los ciudadanos se mostraron de acuerdo con que «las personas corrientes pueden marcar una diferencia en la lucha contra la corrupción», una disminución de 5 puntos porcentuales en los últimos cinco años.
Contexto político
Factores históricos y políticos
Nota: el presidente Magufuli falleció el 17 de marzo de 2021, con posterioridad a la redacción de este informe. Fue sustituido por la hasta entonces vicepresidenta Samia Suluhu Hassan.
La política pluripartidista entró en escena en el país en 1992. Aun así, el partido en el poder Chama Cha Mapinduzi (CCM) ha seguido dominando la esfera política, tal y como sucede desde la independencia de Tanzania en 1961. La sólida base del partido gobernante servía, en parte, para lograr la estabilidad nacional, con la ayuda de la cooptación de las fuerzas de seguridad, evitando así la emergencia de una oposición organizada.
En las elecciones de 2015, apareció el Partido por la Democracia y el Progreso (Chadema), convirtiéndose en una oposición formidable y obteniendo el 40 % de los votos. Sin embargo, fue derrotado por John Pombe Magufuli, quien acometió una centralización del poder.
En el período previo a las elecciones de 2020, Magufuli reprimió de manera sistemática a la oposición y a los medios de comunicación. Posteriormente, ganó las elecciones presidenciales con un amplio margen, entre acusaciones de fraude por parte de la oposición (Andreoni, 2017; Eriksen, 2018; Freedom House, 2020).
La rendición de cuentas horizontal flaquea. Si bien la Asamblea Nacional es algo más que una institución que se limita a refrendar decisiones, sus deliberaciones y mecanismos de control son deficientes, pues el partido político dominante ostenta la mayoría de los escaños.
El poder judicial de Tanzania es frágil desde el punto de vista formal y político. Se garantiza la seguridad en el cargo, pero es el presidente quien nombra a los jueces del Tribunal Superior. La calidad del sector judicial se ve perjudicada por la falta de recursos, los bajos salarios, la ineficacia y el acceso limitado a los tribunales inferiores para la mayoría de los ciudadanos (Gloppen 2003).
Históricamente, se ha utilizado a la administración pública para recompensar a los miembros de la coalición de gobierno mediante nombramientos y garantizando el éxito electoral (en primera instancia, los políticos, el ejército, los administradores de los partidos, los funcionarios públicos y las organizaciones paraestatales y, posteriormente, también los empresarios privados).
Esto ha debilitado la rendición de cuentas política, creando un solapamiento entre el partido y las estructuras estatales, desde el nivel nacional, pasando por los distritos, hasta las aldeas (Harris et al., 2011). Los nombramientos a nivel de distrito, regiones y ministerios se suceden, cada vez más, desde esferas ajenas al servicio público, y carecen de experiencia administrativa y astucia política, socavando así la eficacia de la administración (Eriksen, 2018).
En 2015, el presidente Magufuli hizo de la lucha contra la corrupción una de las prioridades para su Gobierno. El objetivo era encontrar recursos para financiar una ambiciosa agenda de industrialización y atajar la escasez de financiamiento para el partido. El Gobierno eliminó de la nómina a 16 000 «trabajadores fantasma» en 2016. Se despidió a 10 000 funcionarios públicos por no poder presentar sus diplomas académicos. Además, Magufuli prescindió de varios funcionarios importantes, desmantelando así el clientelismo existente y reemplazándolo con uno nuevo.
Estas medidas le han valido al presidente una enorme popularidad entre el público (con la ayuda del aumento de la asignación presupuestaria gubernamental para financiar la educación gratuita).
No obstante, también ha creado una cultura de miedo e incertidumbre en el funcionariado y la clase política que podría obstaculizar la reforma de los servicios públicos (UNICEF, 2017).
A pesar de cosechar algunos resultados, el enfoque vertical de Magufuli en la lucha contra la corrupción tiene limitaciones. No ha repercutido en los estratos inferiores de la estructura piramidal de la coalición gobernante. Los centros de corrupción han conservado su poder y han resistido el cambio (Andreoni, 2017).
Los servicios de seguridad, implicados en casos de corrupción, están protegidos de posibles enjuiciamientos. Por otra parte, algunos instrumentos de inversión esenciales, como la pensión pública y los fondos de la seguridad social, se desvían a políticos y proyectos inmobiliarios especulativos, por lo que una reforma radical se torna improbable (Eriksen, 2018).
El proceso de descentralización mediante el traspaso de competencias comenzó en 1972 y se reforzó considerablemente en los 90. Aunque la orientación en materia de políticas y la asignación de recursos permanecen muy centralizados, los gobiernos locales controlan presupuestos significativos.
Sin embargo, la descentralización no ha supuesto una mejora de la transparencia, la responsabilidad ni el cumplimiento de la ley. Al contrario, las reformas de mercados como la del sector agrario ha conllevado que aumente la importancia de los Gobiernos locales para empresas de todos los tamaños, y se han convertido en una valiosa fuente de ingresos para los funcionarios, los políticos locales y la comunidad empresarial.
La distinción entre el Gobierno central y el local se difumina por la figura de los comisarios de distrito, nombrados por el presidente y que atesoran un poder considerable y, a veces, informal (Harris et al., 2011).
Industria
Tanzania posee el sector de las industrias extractivas más desarrollado de África oriental. La producción de petróleo y la minería de oro son esenciales para las ambiciones de industrialización del Gobierno y tienen el potencial de incrementar los ingresos nacionales y proporcionar una renta importante tanto al Estado como a las élites políticas y burocráticas.
Estas industrias han sido el escenario de reiteradas reformas legislativas y de la fijación de objetivos. Un ejemplo de esto es el Plan Maestro del Sistema Energético, con el que se prevé que la cuota del carbón en la producción de electricidad pase de 0 % a 35 % y que la capacidad de gas natural aumente en más del 490 % en los próximos 40 años.
Sin embargo, las industrias extractivas afrontan diferentes desafíos. La desconfianza ha reinado en la relación entre el sector público y el privado (Andreoni, 2017). En el pasado, el Estado obstaculizó deliberadamente el desarrollo de empresas privadas adoptando características de un Estado desarrollista y, posteriormente, Ujamaa, una ideología socialista que pretende fortalecer al Estado y forjar una identidad nacional (Therkildsen & Bourgoin, 2012).
A pesar de las reformas económicas de los años 80 y la aparición de intereses empresariales y su incorporación a la coalición gobernante, la desconfianza mutua no se ha desvanecido (Eriksen, 2018).
A pesar de ello, Magufuli indicó al sector privado que está dispuesto a cooperar para alcanzar un acuerdo que implique la asignación de ingresos para inversiones productivas en sectores industriales, eso sí, quiere controlar esos ingresos (Andreoni, 2017).
La integridad técnica de la burocracia en el sector minero se consideraba deficiente, ya que los altos funcionarios acataban las órdenes de búsqueda de rentas de los políticos o se les ignoraba en cuestiones importantes en materia de políticas, contratación pública y regulación (Kelsall y Cooksey, 2011; Eriksen, 2018).
El desarrollo del sector petrolero se vio obstaculizado por la combinación de una gestión de rentas cuestionable y unos procesos de toma de decisiones y políticas mal coordinados, lo que impidió que el sector se beneficiara de unas condiciones de mercado favorables.
Eriksen (2018) sugiere algo de crucial importancia, y es que el Ministerio de Energía y Minerales no está interesado en la planificación o coordinación conjunta con otros ministerios, lo cual le ha permitido identificar, aislar y recaudar las posibles rentas. Además, el sector minero debe lidiar con su implicación en violaciones de derechos humanos, acaparamientos de tierras y daños medioambientales (BTI, 2020).
Los objetivos presupuestarios de la Administración actual (basados en el programa de industrialización del Gobierno) son ambiciosos y han requerido nuevas fuentes de financiamiento. Pederson y Kweka (2017) exponen que las inversiones del hemisferio sur (en especial, de China, India y Mauricio) pueden adaptarse con más facilidad a las ambigüedades de los marcos jurídicos por los que se rigen inversiones como la adquisición de terrenos en Tanzania. Eriksen (2018) afirma que un aumento de estas inversiones podría ser útil para afianzar esas relaciones entre el Estado y el sector empresarial que no favorecen el crecimiento inclusivo.
Participación en la esfera internacional
Los flujos de ayuda a Tanzania están en declive desde hace años. La ayuda como porcentaje del presupuesto gubernamental cayó de un 44 % en 2004/5 a un 7 % en 2015/16.
La contribución de los donantes se ha materializado fundamentalmente en forma de soporte técnico en áreas de importancia estratégica para el Gobierno. Ejemplos de esto son el apoyo de Noruega al sector petrolero, el respaldo japonés al sector del gas natural y la ayuda del Reino Unido al sector educativo (Eriksen, 2018).
El compromiso de Tanzania con las normas internacionales de gobernanza y rendición de cuentas ha ido decayendo. Esto, junto con la disminución de la ayuda, ha dejado menos margen para que los donantes busquen mejoras en la rendición de cuentas y la corrupción (ibid).
Tanzania se sumó a Iniciativa para la Transparencia de las Industrias Extractivas (EITI, por sus siglas en inglés) en 2009 y a la Alianza para el Gobierno Abierto (OGP, por sus siglas en inglés) en 2011 con el objetivo, quizás, de mejorar su reputación internacional (David-Barrett y Okamura, 2015). Sin embargo, Eriksen (2018) sugiere que el compromiso personal de Kikwete (el anterior presidente) con estas iniciativas no fueron acompañadas de cambios transformadores, y Tanzania abandonó la OGP durante la presidencia de Magufuli en 2017.
Tanzania adopta una postura cautelosa respecto a la Comunidad de África Oriental, de la que es miembro. El Gobierno prefiere abordar sus intereses mediante relaciones bilaterales, tal y como puso de manifiesto su acuerdo con Uganda en 2016 para trazar el oleoducto de Uganda para la exportación de petróleo crudo por Tanzania (Africa Confidential, 2016).
Se considera que Tanzania está en riesgo de sufrir un extremismo violento procedente de Somalia, el epicentro regional. Aunque sus repercusiones sean menos palpables que en otros países como Kenia, en los últimos años se han sucedido varios atentados terroristas provocados por grupos simpatizantes o relacionados directamente con Al-Shabaab.
Sociedad civil y participación ciudadana
Durante la última década, se ha reducido aún más el espacio para expresar opiniones discrepantes, ya sea por parte de la oposición, de los medios de comunicación o de la sociedad civil (Freedom House, 2020; BTI, 2020).
En la actualidad, la sociedad civil teme sobrepasar los límites. Las OSC y los activistas se ven obligados a elegir entre seguir trabajando en asuntos importantes pero posiblemente controvertidos, como las industrias extractivas, o asumir un enfoque más tecnocrático para respaldar los servicios públicos.
Las protestas y manifestaciones, como las acontecidas contra el gasoducto de Mtwara-Dar es Salaam en 2013, fueron contrarrestadas por fuertes reacciones por parte del Estado. En 2019, se anuló la inscripción en registros públicos de seis ONG por «ir en contra de sus objetivos» (Freedom House, 2020). Eriksen (2018) sugiere que el sector de las ONG en Tanzania suele realizar un trabajo de incidencia escaso liderado por activistas cercanos al régimen y que deciden trabajar en temas no controvertidos.
La mejora del entorno empresarial parece ser uno de estos temas que no despiertan polémica. Por ejemplo, el programa BEST-Dialogue, financiado por donantes, ha respaldado a organismos de representación sectorial y nacional para ejercer presión en favor de una mejora del ámbito empresarial, ayudando a impulsar los intereses económicos del Gobierno.
En este contexto, las OSC profesionales modernas son un fenómeno relativamente nuevo. Entre 1993 y el año 2000, Tanzania experimentó un aumento de 38 veces en el número de ONG registradas (de 224 a 8,499). La mayoría de estas trabajaban en el ámbito de la prestación de servicios, pero algunas ONG intentaron involucrarse en la política, influidas en cierto modo por la comunidad internacional de la que dependían muchas de ellas para su financiamiento.
En un primer momento, las OSC estaban concentradas en las grandes ciudades. Sin embargo, la descentralización y la disponibilidad de financiamiento de donantes conllevó el crecimiento de las OSC en los distritos (Eriksen, 2018; Harrison, 2018).
La obligatoriedad de consultar a la sociedad civil y a las comunidades para la elaboración del primer documento para respaldar la lucha contra la pobreza de Tanzania normalizó la implicación de la sociedad civil en el desarrollo de políticas. Otros cambios, como la reforma de las instituciones de supervisión entre 2005 y 2010 abrieron aún más los espacios para la sociedad civil.
Sin embargo, estos cambios no han tenido grandes repercusiones. Las reformas se han revocado en respuesta a la exposición de la gran corrupción, que apuntaló la solución política. Esto supuso un debilitamiento del CCM, corroborado por los resultados en las elecciones de 2015, en las que Magufuli se hizo tan solo con el 58 %, el porcentaje más bajo de la historia del país para el partido en el Gobierno.
Para muchas organizaciones, la contracción del espacio cívico es un problema de trasfondo junto con otras prioridades y dificultades a largo plazo (Harrison 2018). Esto sucede especialmente a escala subnacional, donde se da una interacción más constante entre las OSC y el Gobierno, y donde los esfuerzos están más concentrados en la prestación de servicios que en la incidencia.
Algunas formas de trabajo de incidencia parecen ser menos delicada. Por ejemplo, las organizaciones parajudiciales no muestran signos de sufrir un impacto negativo. Además, algunas organizaciones han encontrado maneras de formular la incidencia en términos menos adversos y, como consecuencia, las OSC se dedican a mediar en los diálogos en lugar de comunicar sus propios mensajes. En relación con lo anterior, una fuente de la sociedad civil expresó lo siguiente:
«Las OSC en Tanzania pueden conseguir grandes logros siempre y cuando se utilicen bastantes pruebas para cuestionar el statu quo. En este caso, el Gobierno considera que emprenden acciones de índole política y, consecuentemente, entabla una consulta eficaz. Si levantan la cabeza para hacer observaciones sobre cuestiones asociadas con el posicionamiento de un partido político, son silenciadas… Por este motivo, los donantes deben respaldar la generación de evidencia por parte de las OSC para que, mediante esta, puedan sentarse a dialogar con el Gobierno. Así es cómo las OSC pueden llegar a complementar los esfuerzos del Gobierno». (Entrevista con una fuente clave, noviembre de 2020)
La relación entre las OSC y el Gobierno en Tanzania está influenciada por quién tiene los fondos, la capacidad y la legitimidad para ejecutar un proyecto, incluyendo los destinados a mejorar los servicios. Teniendo en cuenta que no es muy probable que ninguna parte ostente el monopolio de estos recursos, las OSC y el Gobierno se necesitan mutuamente (Harrison, 2018).
