Auteurs: Ajoy Datta and Fletcher Tembo.
Indicateurs économiques, sociaux et de gouvernance
La Tanzanie est relativement stable politiquement et socialement par rapport à certains de ses voisins.
Elle possède l’une des économies les plus dynamiques d’Afrique, avec une croissance annuelle moyenne de 7 % depuis 2000. En 2020, la Banque Mondiale a fait passer l’économie tanzanienne du statut de pays à faible revenu à celui de pays à revenu moyen inférieur, avec un revenu national brut par habitant estimé à 1 080 dollars en 2019. Cependant, la transformation économique a été insaisissable.
La pauvreté a diminué de 8 % en dix ans selon l’évaluation 2019 de la pauvreté en Tanzanie continentale, passant de 34 % en 2007 à 26 % en 2018. La majeure partie de cette réduction de la pauvreté a été observée dans les zones rurales (où se concentre la majorité de la pauvreté), puis dans les zones urbaines en dehors de Dar es Salaam (Banque Mondiale).
La Tanzanie se situe dans la catégorie des pays à faible développement humain, avec un score de 0,538 sur l’indice de développement humain en 2017, ce qui la place au 154e rang sur 189 pays et territoires. Il s’agit d’une augmentation de 45 % par rapport à son score de 1990 (PNUD, 2018). La société tanzanienne est également de plus en plus égalitaire en matière d’éducation et de richesse (Maliti, 2019).
La réduction de la pauvreté et l’amélioration des résultats en matière de développement humain sont dûs à une augmentation soutenue de l’accès aux services de base, suggère la Banque Mondiale. Les enquêtes menées par Afrobaromètre le vérifient. Elles suggèrent que, depuis 2014, la prestation de services semble s’être améliorée dans les secteurs jugés prioritaires par le public — santé, eau, éducation et électricité -, les Tanzaniens étant moins nombreux à signaler des difficultés, des retards et des demandes de pots-de-vin. Cependant, les citoyens les plus pauvres étaient plus susceptibles de signaler des difficultés et des retards que leurs homologues plus aisés (Msafiri, 2018).
Les scores des indicateurs de gouvernance ont quelque peu baissé ces dernières années. En matière de transparence et de redevabilité, la Tanzanie obtient un score de 42 sur 100. Sur l’Indice Ibrahim 2020 de la Gouvernance Africaine, une amélioration par rapport aux cinq dernières années. En ce qui concerne la voix et la redevabilité, le pays obtient un score de 32 sur 100 dans les Indicateurs de Gouvernance Mondiale, 2019 — une réduction de 7 points au cours des cinq dernières années. Et dans le Baromètre Mondial de la Corruption 2019, 50 % des citoyens sont d’accord pour dire que “les gens ordinaires peuvent faire la différence dans la lutte contre la corruption” — une réduction de 5 points de pourcentage au cours des cinq dernières années.
Le contexte politique
Facteurs historiques et politiques
Note : le président Magufuli est décédé le 17 mars 2021, après la rédaction de ce rapport. Il a été remplacé par son adjointe Samia Suluhu Hassan.
En 1992, la politique multipartite a été introduite. Mais le parti au pouvoir, le Chama Cha Mapinduzi (CCM), a continué à dominer depuis l’indépendance de la Tanzanie en 1961. Une base solide du parti au pouvoir a permis en partie d’assurer la stabilité nationale, en cooptant les forces de sécurité et en empêchant l’émergence d’une opposition organisée.
Lors de l’élection de 2015, le Parti pour la Démocratie et le Progrès (“Chadema”) est apparu comme une formidable opposition, remportant 40 % des voix. Mais il a été battu par John Pombe Magufuli, qui a entrepris de centraliser le pouvoir.
À l’approche des élections de 2020, Magufuli a systématiquement réprimé l’opposition et les médias. Il a ensuite remporté l’élection présidentielle avec une large marge, au milieu des allégations de fraude de l’opposition (Andreoni, 2017 ; Eriksen, 2018 ; Freedom House, 2020).
Les mécanismes horizontaux de redevabilité sont faibles. Bien que l’Assemblée Nationale soit plus qu’une institution d’approbation automatique, la délibération et le contrôle y sont faibles car le parti politique dominant détient la majorité des sièges.
Le système judiciaire tanzanien est à la fois formellement et politiquement faible. L’inamovibilité existe, mais les juges de la haute cour sont nommés par le président. La qualité du secteur judiciaire est compromise par le manque de ressources, les mauvais salaires, l’inefficacité et l’accès limité aux tribunaux inférieurs pour la plupart des citoyens (Gloppen 2003).
Historiquement, la fonction publique a été utilisée pour récompenser les membres de la coalition au pouvoir par le biais de nominations et pour garantir le succès des élections. (initialement les politiciens, l’armée, les administrateurs des partis, les fonctionnaires et les organisations paraétatiques, puis les entrepreneurs privés).
Cela a affaibli la redevabilité politique en créant un chevauchement entre les structures du parti et de l’État, du niveau national au niveau du district et du village (Harris et al., 2011). Les nominations au niveau des districts, des régions et des ministères proviennent de plus en plus de l’extérieur de la fonction publique et manquent d’expérience administrative et de sens politique, ce qui réduit l’efficacité administrative (Eriksen, 2018).
En 2015, le président Magufuli a fait de la lutte contre la corruption un thème clé de son administration. Il s’agissait de trouver des ressources pour financer un programme d’industrialisation ambitieux et de remédier aux pénuries de financement des partis. Le gouvernement a supprimé 16 000 travailleurs fantômes de sa liste de paie en 2016. 10 000 employés publics ont été licenciés pour ne pas avoir pu présenter leurs diplômes. Magufuli a également licencié plusieurs fonctionnaires clés, démantelant ainsi le réseau clientéliste existant pour le remplacer par un nouveau.
Le président a bénéficié d’une grande popularité auprès du public pour avoir pris ces mesures (aidé également par l’augmentation de l’allocation budgétaire du gouvernement pour l’éducation gratuite).
Cependant, cela a également créé une culture de la peur et de l’incertitude au sein de la fonction publique et de l’establishment politique, ce qui peut entraver la réforme des services publics (UNICEF, 2017).
Malgré certains résultats, l’approche verticale de Magufuli en matière de lutte contre la corruption présente des limites. Elle n’a pas eu d’impact sur les niveaux inférieurs de la structure pyramidale de la coalition au pouvoir. Les centres de corruption ont conservé leur pouvoir et ont résisté au changement (Andreoni, 2017).
Les services de sécurité, qui ont été impliqués dans des affaires de corruption, sont à l’abri des poursuites. Pendant ce temps, les principaux véhicules d’investissement tels que les fonds de pension et de sécurité sociale publics sont souvent détournés au profit de politiciens et de projets immobiliers spéculatifs, ce qui rend improbable une réforme en profondeur (Eriksen, 2018).
La décentralisation par dévolution a été initiée en 1972 et s’est considérablement renforcée dans les années 1990. Si les orientations politiques et l’allocation des ressources restent fortement centralisées, les gouvernements locaux contrôlent des budgets importants.
Cependant, la décentralisation n’a pas amélioré la transparence, la redevabilité ou l’application de la loi. Au contraire, les réformes du marché, telles que la réforme foncière, ont fait de l’administration locale un élément important pour les entreprises de toutes tailles et une source précieuse de rentes pour les fonctionnaires, les politiciens locaux et le monde des affaires.
La distinction entre le gouvernement central et le gouvernement local est brouillée par les commissaires de district nommés par le président, qui exercent un pouvoir substantiel — bien que souvent informel (Harris et al., 2011).
Industrie
La Tanzanie possède le secteur des industries extractives le plus développé d’Afrique de l’Est. La production pétrolière et l’exploitation aurifère sont essentielles aux ambitions d’industrialisation du gouvernement et ont le potentiel d’augmenter les recettes nationales et de fournir des rentes considérables à l’État et aux élites politiques et bureaucratiques.
Ces industries ont fait l’objet de réformes législatives et de fixation d’objectifs répétés. Par exemple, le plan directeur du système électrique, qui prévoyait que la part du charbon dans la production d’électricité passerait de 0 à 35 % et que la capacité en gaz naturel augmenterait de plus de 490 % au cours des 40 prochaines années.
Cependant, l’industrie extractive est confrontée à divers défis. La méfiance a dominé les relations entre le secteur public et le secteur privé (Andreoni, 2017). Au début de l’histoire du pays, l’État a intentionnellement entravé le développement des entreprises privées en adoptant les caractéristiques d’un État de développement, puis a adopté l’Ujamaa, une idéologie socialiste qui vise à renforcer l’État et à forger une identité nationale (Therkildsen & Bourgoin, 2012).
Malgré les réformes économiques des années 1980 et l’émergence d’intérêts commerciaux et leur incorporation dans la coalition au pouvoir, la suspicion mutuelle persiste (Eriksen, 2018).
Néanmoins, Magufuli a signalé au secteur privé qu’il est prêt à s’engager dans des tractations impliquant l’allocation de rentes pour des investissements productifs dans les secteurs industriels, mais qu’il est prêt à discipliner ces rentes (Andreoni, 2017).
L’intégrité technique de la bureaucratie dans le secteur minier a été jugée faible, les hauts fonctionnaires exécutant les ordres de recherche de rente des politiciens ou étant écartés des grandes questions de politique, d’approvisionnement et de réglementation (Kelsall & Cooksey, 2011 ; Eriksen, 2018).
Le développement du secteur pétrolier a été entravé par la combinaison d’une gestion douteuse des loyers et de processus politiques et décisionnels mal coordonnés, qui ont empêché le secteur de bénéficier des conditions positives du marché.
De manière cruciale, Eriksen (2018) suggère que le Ministère de l’Énergie et des Minéraux ne s’intéresse pas à la planification conjointe ou à la coordination avec d’autres ministères, ce qui lui a permis d’identifier, d’isoler et de capturer des rentes potentielles. Le secteur minier est également aux prises avec son rôle dans les violations des droits de l’homme, les accaparements de terres et les dommages environnementaux (BTI, 2020).
Les objectifs budgétaires de l’administration actuelle (basés sur le programme d’industrialisation du gouvernement) sont ambitieux et ont nécessité de nouvelles sources de financement. Pederson et Kweka (2017) suggèrent que les investissements provenant du Sud global (à savoir la Chine, l’Inde et l’île Maurice) peuvent plus facilement s’accommoder des ambiguïtés des cadres juridiques qui régissent les investissements tels que l’acquisition de terres en Tanzanie. Eriksen (2018) affirme qu’une augmentation de ces investissements peut servir à étayer des relations entre l’État et les entreprises qui ne sont pas propices à une croissance inclusive.
Engagement international
Les flux d’aide à la Tanzanie sont en déclin depuis des années. La part de l’aide dans le budget du gouvernement est passée de 44 % en 2004/5 à 7 % en 2015/16.
L’engagement des donateurs a eu tendance à être sous la forme d’un soutien technique dans des domaines d’importance stratégique pour le gouvernement. Citons par exemple le soutien norvégien au secteur pétrolier, le soutien japonais au secteur du gaz naturel et le soutien britannique à l’éducation (Eriksen, 2018).
L’engagement de la Tanzanie à l’égard des normes internationales de gouvernance et de redevabilité s’est essoufflé. Ce phénomène, conjugué à la diminution de l’aide, a laissé moins de place aux donateurs pour chercher à améliorer la responsabilité et la corruption (ibid).
La Tanzanie a rejoint l’Initiative pour la Transparence dans les Industries Extractives (ITIE) en 2009 et le Partenariat pour un Gouvernement Ouvert (PGO) en 2011 — peut-être en raison des améliorations perçues en termes de réputation internationale (David-Barrett et Okamura, 2015). Cependant, Eriksen (2018) suggère que l’engagement personnel de l’ancien président Kikwete à leur égard n’a pas été assorti de réalisations transformationnelles, la Tanzanie se retirant de l’OGP sous la présidence de Magufuli en 2017.
L’attitude de la Tanzanie vis-à-vis de la Communauté d’Afrique de l’Est, dont elle est membre, est prudente. Le gouvernement préfère traiter ses intérêts par le biais de relations bilatérales, comme l’illustre son accord de 2016 avec l’Ouganda sur l’acheminement d’un oléoduc ougandais pour l’exportation de pétrole brut à travers la Tanzanie (Africa Confidential, 2016).
La Tanzanie est considérée comme étant menacée par l’extrémisme violent qui émane de l’épicentre régional de la Somalie. Elle est moins touchée que des pays comme le Kenya, bien que ces dernières années aient été marquées par plusieurs incidents terroristes qui seraient le fait de groupes sympathisants ou directement affiliés à Al-Shabaab.
Société civile et engagement des citoyens
L’espace pour exprimer des opinions dissidentes est devenu encore plus restreint au cours de la dernière décennie, qu’elles proviennent de l’opposition, des médias ou de la société civile (Freedom House, 2020 ; BTI, 2020).
Aujourd’hui, la société civile craint généralement de dépasser les limites. Les OSC et les militants doivent choisir entre s’attaquer à des questions importantes mais potentiellement controversées, comme les industries extractives, ou adopter une approche plus technocratique pour soutenir les services publics.
Les protestations et les manifestations, comme celles contre l’oléoduc Mtwara-Dar es Salaam en 2013, ont suscité de sévères réactions de l’État. En 2019, six ONG ont été radiées pour avoir “ opéré de manière contraire à ses objectifs “ (Freedom House, 2020). Eriksen (2018) suggère que le secteur des ONG tanzaniennes a tendance à s’engager dans un travail de plaidoyer de faible niveau dominé par des militants proches du régime qui choisissent de travailler sur des sujets non controversés.
L’amélioration de l’environnement des entreprises et des affaires semble être l’un de ces sujets non controversés. Par exemple, grâce au programme BEST-Dialogue financé par les donateurs, les organes représentatifs sectoriels et nationaux ont reçu un soutien pour faire pression en faveur de l’amélioration de l’environnement des affaires — ce qui contribue à promouvoir les propres intérêts économiques du gouvernement.
Et ce, dans un contexte où les OSC professionnelles modernes sont un phénomène relativement nouveau. Entre 1993 et 2000, le nombre d’ONG enregistrées en Tanzanie a été multiplié par 38 (de 224 à 8 499). La plupart d’entre elles étaient engagées dans la prestation de services, mais certaines ONG ont cherché à s’engager politiquement — influencées quelque peu par la communauté internationale dont beaucoup dépendaient pour leur financement.
Les OSC étaient initialement concentrées dans les grandes villes. Mais la combinaison de la décentralisation et de la disponibilité des fonds des donateurs a conduit à la croissance des OSC au niveau des districts (Eriksen, 2018 ; Harrison, 2018).
Les consultations obligatoires avec la société civile et les communautés lors de l’élaboration du premier document de soutien à la réduction de la pauvreté en Tanzanie ont normalisé l’implication de la société civile dans l’élaboration des politiques. Des changements tels que la réforme des institutions de contrôle entre 2005 et 2010 ont encore ouvert des espaces pour la société civile.
Toutefois, l’impact de ces changements a été limité. Les réformes ont été annulées en réponse à l’exposition de la grande corruption, qui sous-tendait le règlement politique. Cela a affaibli le CCM — comme l’a montré l’élection de 2015, où la part de voix de Magufuli est tombée à 58 %, le plus bas niveau jamais atteint par le parti au pouvoir.
Pour de nombreuses organisations, le rétrécissement de l’espace civique est en quelque sorte une question de fond, à côté d’autres priorités et de défis à plus long terme (Harrison 2018). Cela est particulièrement vrai au niveau infranational, où l’interaction entre les OSC et le gouvernement est plus courante et plus axée sur la prestation de services que sur le plaidoyer.
Certaines formes de plaidoyer semblent être moins sensibles. Par exemple, les organisations parajuridiques ne semblent pas être affectées de manière négative. Et certaines organisations ont trouvé des moyens de formuler le plaidoyer en termes moins contradictoires, dans lesquels les OSC arbitrent le dialogue plutôt que de communiquer elles-mêmes des messages. Par exemple, un informateur de la société civile a indiqué,
Il est possible d’obtenir beaucoup de résultats en tant qu’OSC en Tanzanie tant que vous utilisez beaucoup de preuves pour remettre en question le statu quo. Dans ce cas, vos actions sont perçues par le gouvernement comme étant apolitiques et le gouvernement peut alors vous consulter efficacement. Si vous levez la tête pour commenter des questions associées au positionnement des partis politiques, vous êtes réduits au silence… Les donateurs doivent donc soutenir la production de preuves par les OSC afin qu’elles puissent, grâce à ces preuves, obtenir un siège à la table du gouvernement. C’est ainsi que les OSC sont perçues comme un complément aux efforts du gouvernement’. (Entretien avec un informateur clé, novembre 2020)
La relation entre les OSC et le gouvernement en Tanzanie est influencée par le fait de savoir qui dispose des fonds, de la capacité et de la légitimité pour mettre en œuvre un projet, y compris ceux visant à améliorer les services. Et étant donné qu’il est rare qu’une des parties ait le monopole de ces ressources, les OSC et le gouvernement ont besoin les uns des autres (Harrison, 2018).
