Les pactes de gouvernance : neuf mois pour repenser le partage des rôles en matière d’action publique

Regard d’expert

Manon LOISEL — Co-gérante de la coopérative ACADIE, enseignante à SciencesPo et au CNAM, co-fondatrice de l’association Champ Libre

Avec la loi Engagement et Proximité adoptée fin 2019, les intercommunalités sont incitées à produire un Pacte de Gouvernance pour « permettre aux élus locaux de s’accorder sur le fonctionnement quotidien de leur établissement public de coopération intercommunale ».

Est-ce une nouveauté ? Non. La question de la gouvernance est depuis longtemps au cœur des défis de l’intercommunalité pour compenser l’absence d’élections au suffrage universel direct. Au-delà des exercices obligatoires (comme le Plan Pluriannuel d’Investissement et la Commission Locale d’Evaluation des Charges Transférées), la plupart des EPCI ont conduit des démarches collectives pour préciser leur pacte financier et l’exercice des compétences.

Est-ce obligatoire ? Non. Dans le texte de loi, le Pacte de Gouvernance demeure facultatif. Un débat sur son élaboration (ou non) devra néanmoins être ouvert au sein du conseil communautaire après les élections municipales de 2020.

Est-ce pour autant utile ? Oui. Au-delà de l’incitation législative, l’élaboration d’un Pacte de Gouvernance intercommunal permet d’ouvrir trois chantiers cruciaux.

D’abord, ces Pactes permettent de repenser le lien entre communes et communauté. L’élargissement des intercommunalités à la suite de la loi NOTRe remet en effet en cause la gouvernance initiale des EPCI, dans laquelle l’assemblée des Maires faisait office de Bureau Communautaire. Entre 1993 et 2019, la taille moyenne des intercommunalités est passé de 11 à 29 communes. Tous les maires ne pourront donc pas avoir la même implication dans le pilotage au quotidien. Les élus vont devoir innover pour trouver la bonne formule entre représentation du niveau communal et exercice du pouvoir communautaire.

Ensuite, ces Pactes peuvent être l’occasion de tendre vers un meilleur partage des rôles entre tous les élus locaux du territoire. Pour éviter que les élus communaux ne se sentent mis à l’écart de l’intercommunalité, il faut expliciter leur contribution à l’action intercommunale. A mesure que les EPCI élargissent leur assiette de compétences et leurs périmètres, le besoin d’avoir des relais, au plus près du vécu des habitants, augmente. Réalisés en début de mandature, les Pactes de Gouvernance arrivent à point nommé pour aider chaque (nouvel) élu à trouver sa juste place.

Enfin, les Pactes de gouvernance ré-interrogent la bonne articulation entre action publique et démocratie participative, pour dépasser le stade de la concertation. Face à l’enjeu inédit de transition écologique et sociale, les EPCI vont devoir multiplier les coopérations et les partenariats pour agir avec d’autres. Quelle est la contribution des citoyens, des associations et des entreprises à la mise en œuvre des priorités intercommunales et à la définition de l’intérêt général local ? Telle est la question centrale des Pactes de gouvernance (ouverte ?).

Ces trois chantiers interpellent fortement les élus, mais aussi les administrations des collectivités. Cela suppose de faire évoluer la place de l’ingénierie communautaire et de trouver la juste articulation entre élus locaux, collectifs organisés et ingénierie intercommunale… sans pour autant court-circuiter le rôle du maire et de l’exécutif communautaire.