Ley de Medios y Pueblos Originarios. Del silencio a la Comunicación con Identidad

El 15 de septiembre de 1980 fue sancionado en Argentina, por el gobierno de facto de Jorge Rafael Videla, el decreto ley 22.285 que fijó los objetivos, las políticas y las bases que debían observar los servicios de radiodifusión en todo el territorio nacional. Dentro de las disposiciones generales de dicha ley, en su artículo 3 señalaba que la administración de las frecuencias y la orientación, promoción y control de los servicios de radiodifusión eran competencia exclusiva del Poder Ejecutivo Nacional. Con ese propósito, se creó el Comité Federal de Radiodifusión (Comfer), que durante más de tres décadas basó su política y la aplicación de sanciones en esa normativa.

La Ley de Radiodifusión de la última dictadura, en el marco de la Doctrina de Seguridad Nacional, hizo de la comunicación un sistema funcional a sus intereses, cuyo principal fin fue el encubrimiento del plan sistemático de tortura, asesinato y desaparición de personas en toda la nación. En efecto, el despliegue regulatorio sobre los medios de radiodifusión con un marcado control de la Junta Militar, fue una de las bases para la implementación de un nuevo sistema político-económico en Argentina.

En su artículo 5, la ley 22.285 establecía que “los servicios de radiodifusión deben colaborar con el enriquecimiento cultural de la población, según lo exigen los objetivos asignados por esta ley al contenido de las emisiones de radiodifusión, las que deberán propender a la elevación de la moral de la población, como así también al respeto de la libertad, la solidaridad social, la dignidad de las personas, los derechos humanos, el respeto por las instituciones de la República, el afianzamiento de la democracia y la preservación de la moral cristiana”.

La normativa representó el comienzo de una concepción de la comunicación como instrumento de disciplinamiento, como herramienta y pilar de sojuzgamiento popular, al tiempo que abrió el juego a la concentración y la privatización de las señales de radio y televisión. En ese contexto, las minorías sociales, sus derechos, representaciones y rasgos identitarios fueron quedando de lado ante el avance de contenidos comunicacionales hegemonizados por intereses de mercado, en un contexto globalización y expansión de la sociedad de la información.

Los capitales internacionales buscaron nuevos mercados en un contexto de acelerada expansión tecnológica. A partir de los 80, y especialmente en los 90, la ola de compras y fusiones en la industria audiovisual puso en jaque los marcos regulatorios a nivel global. Pero a pesar de la escala planetaria que impuso la globalización, buena parte de las barreras que habían protegido la competencia empresarial y la diversidad en Estados Unidos y Europa fueron objeto de fuertes disputas para preservar el rol de los medios locales, manteniendo límites a la propiedad cruzada de periódicos, canales de TV y emisoras radiales, y garantizar un piso de alternativas a la información y a servicios audiovisuales. La resistencia a las tendencias monopólicas fueron protagonizadas, especialmente en los Estados Unidos, por una fuerte movilización social (Busso et al, 2010: 4). Por contrario, Argentina cedió a un nuevo orden en su mapa de medios, que tuvo como consecuencia un retroceso del sector público y los colectivos sociales en el acceso a los medios de comunicación, y un avance del privado, con nuevo actores internacionales y con reglas de juego muy poco claras. La Ley de la dictadura allanaba el camino de la pluralidad de voces.

En el prólogo del libro “Ley 26.522. Hacia un nuevo paradigma en comunicación audiovisual” (2011), Gabriel Mariotto señala que “con la recuperación institucional, la tan proclamada libertad de expresión y de información, siguió siendo regulada, en lo que se refiere a la radio y a la televisión, por una norma mutiladora y confinatoria, al punto de tornarlas irreconocibles: bajo una máscara de democracia y restricciones se encorsetaban las voces hasta silenciarlas. La Libertad de Expresión con excluidos, la libertad de expresión limitada a las razones de mercado, la Libertad de Expresión regulada por los Servicios de Inteligencia del Estado y sus socios privados, los mismos que diseñaban el modelo económico que signara la desgracia argentina por las siguientes dos décadas”.

Fueron casi veintinueve años de vigencia de la Ley 22. 285 de Radiodifusión, veinticinco de los cuales transcurrieron en democracia. Sin embargo, durante los distintos gobiernos del período democrático se hicieron modificaciones que, lejos de concebir la comunicación como derecho, restringieron aún más el acceso plural a los medios de comunicación audiovisual. “Un ejemplo es el camino recorrido en materia de comunicaciones en la década del 90. Al igual que en otras áreas, durante el gobierno de Carlos Menem las privatizaciones y la entrega del patrimonio nacional reconfiguraron el mapa mediático de nuestro país. El alto grado de concentración, el poder casi monopólico de los multimedios y la marginación de las organizaciones sin fines de lucro fueron sus principales características. Cooperativas, sindicatos y organizaciones sociales quedaron excluidos de la posibilidad de contar con medios de comunicación propios desde los cuales hacer oír, en igualdad de condiciones, una voz diferente”. (Giniger et al, 2009:12)

Durante los dos gobiernos de Carlos Menem las políticas de comunicación siguieron a rajatables los postulados neoliberales. Las múltiples modificaciones efectuadas al decreto-ley 22.285 tuvieron como resultado la conformación de multimedios nacionales, en una primera instancia y la concentración y extranjerización del sistema de medios en etapas sucesivas. (Baranchuk et al, 2011:19)

En 1999, Menem introdujo cambios en algunos puntos centrales de la Ley de Radiodifusión mediante un decreto de necesidad y urgencia. Esa modificación autorizaba que “cualquier persona física o sociedad comercial fuera titular de hasta 24 licencias de radio o televisión en todo el país, modificando el tope de 4 admitidas por la ley. También habilitaba la formación de redes o cadenas para radio y TV y autorizaba la transferencia de licencias, que estaba prohibida”. Esto despertó polémica en todo el arco político y social, mientras fue celebrado por la Comisión Empresaria de Medios de Comunicación Independientes (Cemci).

Durante el gobierno de Eduardo Duhalde tiene lugar la sanción del decreto 1214, que tenía por objeto permitir que los estados provinciales y municipales accedas a licencias y, de esta manera, comenzaran a revertir el principio de subsidiariedad estatal.

Fue recién en el año 2004 cuando la Coalición por una Radiodifusión Democrática realizó su presentación en sociedad en la Argentina, planteando los “21 puntos”, que constituyeron la plataforma de principios del movimiento que daría como resultado la aprobación de la Ley de Servicios de Comunicación cinco años después. (Busso et al, 2010: 6)

El proceso a través del cual se elaboraron los lineamientos de la denominada Ley de Medios sentó un precedente en tanto supo abrir el juego a la participación de una multiplicidad de actores, a través de asambleas celebradas en distintos puntos del país, que reunieron a organizaciones sociales, políticas, sindicales, representantes de las universidades públicas y ciudadanos en general.

En 2009, el proyecto de ley presentado en la Cámara de Diputados de la Nación Argentina fue aprobado por esta cámara luego de que se le realizaran más de 100 modificaciones, adquiriendo de esta manera la media sanción. En la Cámara de Senadores de la Nación fue aprobado por 44 votos a favor y 24 en contra. Así quedó constituida la Autoridad Federal de Servicios de Comunicación Audiovisual (AFSCA), un organismo descentralizado y autárquico creado a partir del artículo 10 de la Ley, que reemplaza al viejo Comfer y cuya función principal es aplicar, interpretar y hacer cumplir la nueva normativa.

En 2013, la Corte Suprema de Justicia finalmente declaro constitucional la ley 26.522 de Servicios de Comunicación Audiovisual (LSCA). Fue la Justicia quien finalmente tuvo que expedirse tras la aprobación del poder legislativo. La LSCA reúne 166 artículos que están organizados en doce títulos. El grupo Clarín se opuso a cuatro de los artículos y presentó una medida cautelar. Cuatro años después la cautelar quedó desestimada, con cuatro votos a favor y tres en contra, y la normativa adquirió absoluta vigencia.

Su instrumentación significa un cambio radical en el sistema público y privado de los medios audiovisuales, abriendo y garantizando la participación de instituciones públicas, organizaciones sociales y la ciudadanía en su conjunto como sujetos activos de la comunicación social. Dentro de los considerandos del decreto reglamentario de la Ley Nº 26.522, se destaca un punto fundamental en relación a la Libertad de Expresión, en tanto no establece disposiciones atinentes a la actuación de los servicios de comunicación audiovisual, algo que la diferencia sustancialmente de la Ley Nº 22.285, que integraba a su articulado múltiples disposiciones que regulaban la información y limitaban o sancionaban a los actuantes.

La Ley 26.522 de Servicios de Comunicación Audiovisual no regula contenidos, fija las normas sobre las cuales el mapa de medios audiovisuales en Argentina debe organizarse. Su eje central tiene que ver con la democratización de la propiedad de los medios por lo cual se contempla la reducción de 24 a 10 licencias por operador y la división del espectro radioeléctrico en tres partes iguales: un 33 por ciento para el sector público estatal, otro tanto para las organizaciones sociales y sin fines de lucro y un tercero para el sector comercial y privado. (Giniger et al, 2009:13).

Con la nueva normativa se garantiza la entrada de nuevos y diversos prestadores, se pone un tope a la concentración impidiendo las prácticas monopólicas, se estimula la producción propia y la de terceros a partir de la implementación de cuotas de pantalla promoviendo así la producción de contenidos regionales, se asegura el acceso al disfrute de bienes simbólicos propios de la cultura popular, se resguardan las fuentes de trabajo, se estimula la creación de nuevos puestos laborales para los trabajadores de la comunicación y la cultura, se protegen explícitamente los derechos de niños, niñas y adolescentes, se reconoce el derecho a la comunicación con identidad de los Pueblos Originarios y se fortalecen los medios públicos sacándolos del espacio subsidiario al que las reglas del mercado habían relegado. (Baranchuk, 2011:17)

El escenario actual da cuenta de importantes avances en la ejecución de políticas públicas que agilicen la implementación del nuevo orden. Esto ha provocado que algunas minorías de la sociedad comiencen a encontrar espacios para ejercer el derecho a la comunicación, antes negado por una norma diseñada durante uno de los períodos más oscuros de la historia de nuestro país. Entre esos actores están los Pueblos Originarios, que fueron protagonistas en la discusión de esta Ley.

El espacio legal de los pueblos originarios en el sistema de medios

“Podemos realizarnos como personas por nuestros propios medios; sólo dennos los espacios y la posibilidad, y demostraremos que somos una cultura diferente; como los que llegaron de los barcos, tenemos nuestras tradiciones, costumbres, escrituras y lenguaje”

En 2004, de la población total del país, se consideraban descendientes de Pueblos Originarios 600 mil personas, constituyendo alrededor del 1,49 % de la población. Sus derechos, como el de todos los habitantes del suelo argentino, están reconocidos por la Constitución Nacional. Sin embargo, la preservación y la promoción de la identidad de estos pueblos constituyen una deuda histórica. La invisibilización de la cosmovisiones de los pueblos originarios, sus resistencias y sus luchas han sido discriminadas y desaparecidas desde la conquista/invasión española hasta nuestros días de diferentes modos, sobre todo en la definición de leyes que cuenten con su visión y definición. (Baranchuk et al, 2011:132)

El Artículo 75, inciso 17 de la Constitución Nacional, establece “Reconocer la preexistencia étnica y cultural de los pueblos indígenas argentinos. Garantizar el respeto a su identidad y el derecho a una educación bilingüe e intercultural; reconocer la personería jurídica de sus comunidades, y la posesión y propiedad comunitarias de las tierras que tradicionalmente ocupan; y regular la entrega de otras aptas y suficientes para el desarrollo humano; ninguna de ellas será enajenable, transmisible, ni susceptible de gravámenes o embargos. Asegurar su participación en la gestión referida a sus recursos naturales y a los demás intereses que los afectan. Las provincias pueden ejercer concurrentemente estas atribuciones.”

El reclamo de nuestras comunidades originarias por el derecho a una voz propia y a significar sus culturas, su historia y costumbres nunca ha cesado. Cosmovisión y resistencia han motivado la gestación de una lucha que pretende por derecho constitucional reconocido, la participación directa en la definición de las políticas y las leyes.

A partir del proyecto de ley de Servicios de Comunicación Audiovisual presentado por la presidenta Cristina Fernández de Kirchner el 18 de marzo de 2009, los Pueblos Originarios tomaron la palabra. Se reunieron las organizaciones que los contienen, a través de sus respectivos equipos de comunicación para realizar una propuesta de modo que la futura ley los incluyera de modo directo. Aprovecharon democráticamente la diversidad de espacios y foros abiertos que se plantearon oficialmente para establecer una conversación pública entre todos los sectores sociales. Sea para modificar, transformar y/o agregar al entonces proyecto de ley, lo que la ciudadanía tenía para aportar. (Baranchuk et al, 2011:134)

Las comunidades originarias fueron activas en los veinticuatro Foros Participativos de Consulta Pública que dieron debate y el diseño de la LSCA. El anteproyecto original tuvo finalmente ciento veinte modificaciones, muchas de las cuales fueron introducidas desde su aporte. La definición de ese proyecto contuvo un cambio profundo en la percepción de las culturas originarias y en la interacción con ellas.

En esas instancias, la consigna “Comunicación con Identidad” emanó, entre otras, de las voces de la Red Continental de Nacionalidades Indígenas de comunicación Abya Ayala, la Confederación de Nacionalidades Indígenas del Ecuador, la Coordinadora Latinoamericana de Cine y Comunicación de los Pueblos Indígenas.

El acceso a los medios de estos pueblos forma parte de la reivindicación de sus cosmovisiones y el derecho a comunicarse desde ellas en la gestión de medios radiales y televisivos, en el caso de los lineamientos de esta ley. En este mismo sentido se ha instaurado en Argentina la modalidad de Educación Intercultural Bilingüe a partir de la sanción de la Ley de Educación Nacional en 2006, que contribuye a preservar y fortalecer sus pautas culturales, su lengua, su cosmovisión e identidad étnica.

La LSCA busca preservar y promover la identidad y los valores culturales de los Pueblos Originarios. El artículo 151 indica que la Autoridad Federal de Servicios de Comunicación Audiovisual (AFSCA) deberá realizar la reserva de una (1) frecuencia de AM, una (1) frecuencia de FM y una (1) frecuencia de televisión para los Pueblos Originarios en las localidades donde cada pueblo esté asentado, y establece un nuevo régimen para la adjudicación de autorizaciones a Pueblos Originarios, a demanda y de manera directa. Para ello, el AFSCA elaboró un mecanismo abreviado, a fin de simplificar la presentación de las solicitudes.

En el artículo 3, el punto L destaca “la administración del espectro radioeléctrico en base a criterios democráticos y republicanos que garantice una igualdad de oportunidades para todos los individuos en su acceso por medio de las asignaciones respectivas”. Y el punto Ñ se refiere específicamente diciendo: “la preservación y promoción de la identidad y de los valores culturales de los Pueblos Originarios”. (Baranchuk et al, 2011:136)

Asimismo, la Ley equipara, a partir de su artículo 9, el idioma oficial con “los idiomas de los pueblos originarios”. En la redacción final del anteproyecto de la LSCA se reconoció la importancia de optar por el término “idiomas” en lugar de lenguas a fin de igualar al dialecto castellano con los dialectos de los Pueblos Originarios.

Los Pueblos Originarios tienen también “un representante reconocido por el Instituto Nacional de Asuntos Indígenas”, alcanzando de esta forma participación directa en la toma de decisiones y el debate político en lo que respecta a la aplicación de la ley. (Baranchuk et al, 2011:137)

También fue importante la incorporación de los Pueblos Originarios al grupo de quienes quedan exceptuados de cumplir con la restricción (artículo 63, inciso a, para la conformación de redes de radio y televisión. Compartirán este beneficio con el Estado Nacional, los estados provinciales, las universidades públicas y los institutos universitarios nacionales. (Baranchuk et al, 2011:33)

Se creó también a partir de la LSCA un mecanismo de financiamiento de los medios de comunicación para estas comunidades. El artículo 97 dispone que de lo recaudado en multas y gravámenes por la Administración Federal de Ingresos Públicos se destinarán los fondos recaudados de la siguiente forma: Inciso f, El diez por ciento (10%) para proyectos especiales de comunicación audiovisual y apoyo a servicios de comunicación audiovisual, comunitarios, de frontera y de los pueblos originarios, con especial atención a la colaboración en los proyectos de digitalización.

Del mismo modo, en el artículo 152, se definen otras formas de financiamiento que considera recursos provenientes de: a) Asignaciones del presupuesto nacional; b) Venta de publicidad; c) Donaciones, legados y cualquier otra fuente de financiamiento que resulte de actos celebrados conforme los objetivos del servicio de comunicación y su capacidad jurídica; d) La venta de contenidos de producción propia; e) Auspicios o patrocinios, f) Recursos específicos asignados por el Instituto Nacional de Asuntos Indígenas.

La “Ley de Medios” no es una norma más en la Argentina. Su sola mención irrita a algunos sectores, que piensan la comunicación como un simple negocio comercial y pretenden mantener el control de la información en manos del poder económico concentrado. Porque esta ley vino a democratizar bastante más que la comunicación y la información. Su instalación en el debate de toda la sociedad logró que el pueblo converse cotidianamente sobre la importancia de que más voces y miradas ocupen el aire y las pantallas, para hablar de esos temas que hacen a toda la vida de un país. No es posible mirar la realidad desde una sola perspectiva. (Busso et al, 2010:3)

Nuevos medios para los Pueblos Originarios

El nuevo andamiaje jurídico obliga a profundizar una dimensión social concreta para la pluralidad de voces, donde el acceso a los medios para estas comunidades esté garantizado. ¿Cuáles han sido los avances?

El 27 de febrero de 2013, la Coordinadora de Comunidades y Organizaciones Territoriales y Urbanas Mapuches Tehuelches –que nuclea a unas 30 comunidades de la cordillera, la meseta y la zona sur del país- denominada “Trauwleiñ To Kom”, en idioma mapuche “nos estamos juntando todos”, celebró el acto de inauguración de la radio FM 89.7 que lleva el mismo nombre en la ciudad de Esquel, Chubut. Se trata de la primera emisora Mapuche-Tehuelche de Argentina, cuyo fundamento se encuentra expresado en la LSCA.

Al igual que esta experiencia en el nuevo escenario que instala la ley, se han producido otras en distintas comunidades indígenas del país. El AFSCA otorgó en los últimos años autorizaciones para operar servicios de radio a la Comunidad India Quilmes, de la localidad de Colalao del Valle, la Comunidad Tolombón, de Potreros, y la Comunidad Indígena Los Chuschagasta, de La Higuera. Ya suman más de 48 las frecuencias de radios de comunidades originarias reconocidas en todo el país. Desde 2012 comenzó a funcionar la primera señal de TV indígena “Wallkintun TV” de Bariloche, un proyecto realizado en conjunto por la Cooperativa Audiovisual Mapuche, la Cooperativa Electrica de Bariloche, la Angostura Video Cable y la Cooperativa Moldeo Interactive.

El Fondo de Fomento Concursable para Medios de Comunicación Audiovisual (Fomeca) distribuyó en 2013 recursos para compra de equipamiento y producción de contenidos audiovisuales y radiofónicos por 4,5 millones de pesos, mientras en el primer semestre de este año se asignaron 15 millones para el fortalecimiento del sector comunitario.

No obstante, asoman algunas críticas a la capacidad del Estado a través de sus áreas en cuestión de instrumentar los mecanismos para el acceso a los medios por parte de los Pueblos Originarios, y otros grupos sociales. A pesar de los esfuerzos, y con una ley que busca cambiar su paradigma, el entramado comunicacional de Argentina presenta un alto nivel de concentración que no ha permitido una verdadera apertura de los espacios de circulación de contenidos.

Por otra parte, deviene fundamental robustecer la articulación entre universidades, cooperativas, movimientos y sectores sociales para desarrollar estrategias para la producción conjunta y afianzar las alianzas para la elaboración de proyectos comunes. Esa vía determinará en última instancia la posibilidad de ganar terreno a la comunicación con fines de lucro económico, que actualmente hegemoniza los canales de distribución y consumo de contenidos audiovisuales.

Es importante comprender que una ley no recupera todo, pero al menos puede ser un punto de inflexión para saldar parte de una deuda histórica. Lo que no puede es sustituir lo que implica un cambio transformador en los códigos y valores de una sociedad que si quiere, puede ser capaz de dejarse transformar y entre aprenderse interculturalmente. (Baranchuk et al, 2011:33)

Lo cierto es que la sociedad argentina supo dar un debate postergado durante muchos años, proceso que trajo como resultado un mayor conocimiento de los actores actuales del sistema de medios, y sobre aquellos que desde hace décadas buscan incorporarse y ser protagonistas del diálogo cultural. Porque, en definitiva, la batalla por el sentido es siempre la batalla por el derecho a la palabra. El Estado y toda la ciudadanía poseen ahora un instrumento para hacer efectivo ese desafío.

*Por Patricio Irisarri. Alumno de la Maestría en Comunicación Digital Interactiva de la Universidad Nacional de Rosario. Módulo Regulaciones y Derecho en Comunicación. Agosto de 2014