Licenciamento Ambiental Sumário (PL 654/15)

O senador Romero Jucá (PMDB-RR) propôs, recentemente, um projeto de lei para criar uma nova forma de se lidar com empreendimentos considerados vitais para a economia brasileira, criando uma forma de licenciamento ambiental especial (ou expresso), visando, supostamente, viabilizar a construção e desenvolvimento de projetos que sustentariam o país.

O timing do Senador poderia ter sido pior, mas já foi ruim o suficiente — propôs o projeto logo após o desastre das minas da Samarco, no município de Mariana (MG), cujos rejeitos se espalharam pelo curso do Rio Doce até o mar, no Espírito Santo.

O projeto foi amplamente criticado por diversas alas, ambientalistas, governistas e oposicionistas, porém, como é tradição nas novas mídias, foram jogadas acusações de um lado para o outro sem existir uma tentativa maior (e o mais neutra possível) de estudar o projeto de lei proposto pelo Senador.

Para se entender um projeto de lei é importante primeiro, ler a sua justificativa — é na justificativa que a gente descobre os verdadeiros objetivos que construíram os artigos daquela lei, e para onde a interpretação desses vai enquanto estão em votação. É bom lembrar também que os textos que lemos nos projetos de lei vão ser alterados, provavelmente inúmeras vezes, nas diversas comissões em ambas Casas Legislativas, em dois turnos.

O texto que analisamos está disponível no site do Senado, em seu último estado ao dia 22 de dezembro de 2015 — quando tinha sido incluída na ordem do dia (embora tenha sido posteriormente adiada e ainda se encontre sem data para nova votação). Você pode lê-lo aqui.

Num projeto de licenciamento ambiental, as preocupações geralmente se voltam para os impactos ambientais, riscos para a fauna e flora, transformações no bioma, riscos às populações estabelecidas naquela região (principalmente indígenas) e contrastar todos esses pontos negativos com as possibilidades de ganho sociais que o empreendimento pode trazer: impostos, estrutura social, empregos, estímulo a novos empreendimentos e, bom, o desenvolvimento social como um todo.

I — A Crise Econômica & A Morosidade

O problema é quando o projeto de lei na sua justificativa, começa com, e são essas as suas primeiras palavras: “A crise econômica que afeta o Brasil não tem precedentes”. Vamos fazer um exercício de imaginação. Vamos dizer que, ao invés de estarmos falando sobre licenciamentos ambientais, estivéssemos falando sobre a reforma da Lei de Diretrizes Básicas da Educação, ou sobre o novo Código de Processo Civil. Vamos imaginar que, por um momento, a primeira justificativa para alterar as leis do nosso país fosse uma crise econômica.

Não existem precedentes viáveis para isso — justificar uma alteração legislativa por crises econômicas é condenar o sistema jurídico ao fracasso: onde está a segurança jurídica? A proteção dos bens jurídicos? Os princípios e premissas do Estado Democrático de Direito?

O PL 654/2015, do Senador Romero Jucá já começa pecando. E peca feio.

Continua o Senador, em sua justificativa, levantando pontos coerentes — a morosidade dos órgãos públicos. De fato, não há voz que se levante contra este argumento. O poder público brasileiro é burocrático, engessado, moroso. Mesmo no judiciário, em horas consegue-se uma decisão liminar para proteger um direito: mas a execução dessa liminar leva dias, meses, tempo demais.

O senador aponta, então, três causas que são as maiores responsáveis pela morosidade, no terceiro parágrafo da sua justificativa:
1) A sobreposição de atuações de órgãos com competências distintas;
2) Decisões judiciais que paralisam obras; e
3) Falta de técnicos para avaliarem e realizarem estudos complexos.

Comecemos, é claro, pelo começo:

1) A sobreposição de atuações de órgãos com competências distintas:

Um dos maiores entraves à burocracia brasileira é a sobreposição de diversos que analisam o mesmo fato/situação em momentos diversos do licenciamento. Não é à toa que independente de qual métrica utilizada, sempre se leva mais de três meses para abrir uma empresa no país (segundo o Banco Mundial, estávamos em 123º lugar no ranking de facilidade para abrir empresas).

A proposta de uma licença ambiental integrada é algo que vale a pena tentar compreender sem preconceitos: buscar coordenar sistemas, municipal, estadual e federal para que possam ser formadas redes de coordenação e estudo de impacto em projetos específicos é algo que poderia ser benéfico em vários sentidos, na medida em que:

(a) Reduziria a possibilidade de respostas diferentes de diferentes instâncias do poder público;
(b) Uma comissão formada por várias instâncias do poder público e de mais áreas do conhecimento técnico traria uma visão mais holística acerca de riscos e problemas, bem como sugestões para suas melhorias;
(c) A formação de comissões temporárias específicas (ou comitês) dificultaria, em tese, um plano de corrupção de larga escala, reduzindo as possibilidades de interesses privados serem colocados diante de interesses coletivos (claro, reduzindo).

Essa construção está disposta no art. 4º do Projeto de Lei, que descreve um rito sucinto porém seguro para o licenciamento ambiental — só sente-se falta mesmo, no art. 4º da possibilidade para a sociedade civil (cidadãos, ONGs, associações) também estudarem o empreendimento e serem ao menos ouvidas pelo comitê, apresentando seus questionamentos e análises.

2) Decisões judiciais que paralisam obras:

Não tenho nem o que falar sobre isso — sério. Decisões judiciais não podem ser consideradas “morosidade”. Até mesmo em questões que a opinião pública vai contra decisões judiciais, como no bloqueio do WhatsApp, existe fundamentação (e justificativa para a decisão, conforme apontada pela advogada Flavia Penido.

Se houve um embargo a uma obra é porque existe grande chance de algo estar errado — ou daqueles riscos que conversamos no começo do texto serem bem maiores do que os admitidos pela empresa ou pelos especialistas contratados. É melhor prevenir do que ter que lidar com outra Mariana.

Solução? Estaria no próximo ponto levantado pelo texto do Senador:

3) Falta de técnicos para avaliarem e realizarem estudos complexos.

Com mais técnicos (e técnicos mais capacitados) os estudos realizados pelos órgãos de licenciamento seriam mais profundos e cirúrgicos: erros e falhas de planejamento seriam encontrados mais rapidamente e melhorias poderiam ser sugeridas de maneira mais viável. Porém, só se resolve falta de recursos humanos com uma medida: a contratação.

A solução apresentada pelo senador é impor prazos para cada passo no rito de licenciamento ambiental. Até aí tudo bem: até mesmo juízes (que são deuses) tem prazo para dar suas decisões, então nada mais justo que o comitê, ou os órgãos, como são atualmente, tivessem um prazo para tomar suas decisões.

Agora o surreal é a disposição do § 3º do art. 5º, que fala sobre os prazos:

O descumprimento de prazos pelos órgãos notificados implicará sua aquiescência ao processo de licenciamento ambiental especial.

Não há nenhum outro tipo de comparação possível para uma situação dessas. Independentemente do que esteja escrito no projeto ele seria aprovado simplesmente por não ter sido avaliado a tempo?

Bastaria então que se entupisse os órgãos regulamentadores com diversos pedidos inúteis ou desnecessários para se aprovar alguns? Ah, mas ninguém faria isso.

Parêntesis: Nos Estados Unidos, um problema parecido ocorre na concessão de patentes. Embora não haja uma medida de aprovação automática, o PTO (Patent Trade Office, vulgo o INPI deles) está abarrotado por pedidos de patentes que muitas vezes não obedecem as mais básicas definições do que seja algo patenteável. De fato, o HypeScience catalogou 10 pedidos bizarros de patentes (mas que nem arranham a superfície, garanto).

Agora imagine que já são poucos técnicos em trabalho — se eles tiverem que dividir o tempo entre trabalhos sérios e pedidos bizarros com uma deadline rígida, o que restará aprovado sem análise — e ainda mais, sem possibilidade da sociedade apontar erros?

II — Unificação & Unidade de Prazos

Por fim, continuando a sua justificativa, o Senador ainda acrescenta dois pontos que são dignos de nota (e de desconfiança): os prazos são unificados e cada órgão só pode pedir esclarecimentos uma vez.

Segundo orgulhosamente gaba-se o Senador, em sua justificativa “órgãos e entidades envolvidos no licenciamento terão prazos estabelecidos para apresentar as respectivas documentações”.

Porém não é só isso de que se trata o texto do projeto de lei. Nos incisos V a VI do art. 5º, podemos ver que:

V — 60 ( sessenta) dias, a partir da apresentação dos documentos referidos no inciso IV para o órgão licenciador analisar os documentos, projetos e estudos ambientais apresentados e solicitar esclarecimentos e complementações, que deverão ser prestadas em até 10 (dez) dias após o recebimento da solicitação; 
VI — 60 ( sessenta) dias, a partir do recebimento dos últimos documentos recebidos de que tratam os incisos III e V para elaboração do parecer técnico conclusivo e concessão da licença ambiental integrada, caso o parecer conclua pelo seu deferimento.

A lei não só dá um prazo para resposta dos órgãos, como diz que aquele prazo é independente da atuação do órgão. Não importa se será realizado um estudo geológico, sobre as consequências no solo; seja um estudo antropológico, considerando as sociedades indígenas que moram naquela região e que teriam que ser deslocadas; seja um estudo de viabilidade do projeto arquitetônico ou do modelo econômico: tudo isso deverá ser analisado em sessenta dias.

E o pior: o órgão só tem direito a pedir esclarecimentos uma vez. Sério, independente da resposta dada ser satisfatória ou não, o órgão que não se sentir satisfeito ~perdeu~, como se o poder público fosse parte da disputa pela concessão, e não o seu julgador.

III — Conclusão

O PL 654/2015 do Senador Romero Jucá peca. E peca feio. Peca ao tentar tirar o papel do estado julgador e transformá-lo em um querelante, que é punido ao perder prazos e tem suas ações cerceadas.

Tratar o estado como um particular, como se defendesse apenas seus interesses, e não da coletividade, é extremamente prejudicial em qualquer atitude.

Além disso, impedir o questionamento e requestionamento de matérias (ainda mais tidas como essenciais, como nos casos que o PL prevê regular) é contraproducente. As críticas, bem levantadas por membros do Greenpeace, lembrando de Mariana, tem sentido, conforme afirma o coordenador Aguiar: “A aprovação desse projeto na Comissão evidencia a força do lobby corporativo sobre o Estado brasileiro em detrimento dos interesses coletivos da sociedade.” — críticas estas também reproduzidas no manifesto publicado pela Cooperativa Desacato.

A ADITAL também publicou um texto de autoria de Oswaldo Braga, do ISA (Instituto Sócio Ambiental), que aponta os prazos de licenciamento ambiental de outros países: “O prazo médio para processos de licenciamento de grandes obras nos Estados Unidos, por exemplo, é de 4,6 anos e, na Austrália, de 2,4 anos”. O mesmo texto foi republicado pela EcoAgência, porém sem autoria.

Já o texto do Catraca Livre põe o desastre de Mariana (MG) em ainda maior evidência: “Sem um plano de contingência, o crime ambiental protagonizado pela mineradora Samarco prova a importância de maior rigor com a legislação e processos de licenciamento, contribuindo para que novos crimes como o ocorrido em Mariana (MG) sejam evitados”.

Nota do Escritor: Agora que você conhece o PL 654/2015, pode criticá-lo e pressionar os senadores contra ele. Saiba como, mas não fique apenas em sites. Contate seus senadores.