Transformando el federalismo mexicano

He escrito sobre federalismo y desigualdad durante toda mi vida profesional. Pero sospecho que pocos me han leído y aún menos han entendido mi llamado por crear un federalismo redistributivo y democrático, que por desgracia no tenemos. Hace un par de semanas fui invitado a un foro sobre la elevar la productividad con crecimiento inclusivo en Mexico convocado por la Escuela de Ciencias Sociales del Tec de Monterrey, Fundación Idea y el Banco Mundial, donde aproveché para ponerme al día y tratar de resumir lo que he pensado sobre el federalismo mexicano durante todos estos años. No estoy seguro quienes han leído mis libros o papers y si algunas de las ideas tienen resonancia en la coyuntura actual, pero pensé que valía la pena compartir las láminas que preparé, con un comentario o glosa sobre algunas de las motivaciones y preocupaciones que hay detrás de ellas. Pido disculpas que las láminas están preparadas en inglés. Pido disculpas también de la redacción más bien telegráfica y apurada. Al final incluyo también una lista de ligas a los diferentes artículos académicos donde se desarrollan los temas con más detalle.

Prometo que por lo menos en cada imagen veran algunos mapas interesantes y visualizaciones nuevas sobre temas añejos. Si quieren ver más mapas, revisen mi galería en mi página personal.

La situación de la desigualdad personal, la pobreza, las disparidades regionales y el bienestar enMéxico esta sintetizada en estas cuatro imagenes. La primera muestra la evolución del coeficiente de Gini, resaltando que en los últimos años, gracias a las Transferencias Condicionadas en Efectivo (o sea, Progresa-Oportunidades-Prospera), hay una brecha entre el Gini de mercado y el de ingresos disponibles. Como se sabe por varios estudios, ha habido una ligera disminución de la desigualdad. Sin embargo, la población indígena tiene una pobreza extrema persistente, que se puede observar en la medición multidimensional de CONEVAL. El desarrollo regional, visualizado en cartogramas que expanden en tamaño de los territorios según el indicador de interés (el PIB estatal o el total de Años de Vida Perdidos calculados en muertes prematuras a nivel municipal en un proyecto que realizé en USMEX en San Diego), sigue siendo muy grande y las diferencias de condiciones de vida y la posibilidad de morir prematuramente depende del lugar donde se nace (el mapa esta sombreado según los años de vida perdida estandarizados per cápita). En este contexto, ¿de qué sirve el federalismo?

El federalismo en esta visión normativa tiene una función profundamente redistributiva, que me parece no se ha discutido lo suficiente. El objetivo último es que las perspectivas de vida (y muerte) de las personas no dependan de la (buena o mala) fortuna de nacer en un lugar en particular dentro del territorio. Esta es una visión de un federalismo radicalmente diferente al de los Estados Unidos, que tanto domina las discusiones en México.

Pero el federalismo mexicano, como explico con detalle en trabajo conjunto que publique el año pasado con Pablo Beramendi y Melissa Rogers en LARR, es fundamentalmente una coalicion redistributiva de lugares (estados) pobres que extraen recursos de los lugares ricos, y no una coalición que busque redistribuir de personas ricas a personas pobres. Y el equilibrio perverso de esta coalicion exacerba la desigualdad pues hay fuertes deficit de representacion en el interior de los estados. El federalismo (y sus instituciones como el Senado y la CONAGO) lo que hacen para todo fin práctico es proteger el estatus quo de desigualdad.

Y para hacer más grave el problema de diseño del federalismo mexicano, los incentivos han sido a transferir mayores recursos (no obstante finanzas públicas estancadas) hacia los estados, y fuertes desigualdades en la manera como se asignan los fondos de transferencias más importantes (en monto) de educación y salud.

La economía política de este equilibrio se resume en la noción de que los estados son dueños del botín (o más formalmente, los que se apropian de las rentas residuales, y por lo tanto, quienes tienen los derechos de propiedad), y el sistema de partidos asegura, a través del control de las nominaciones a los cargos de elección popular y la estructura de la ambición política progresiva, que los representantes no tengan incentivos para cambiar nada.

Hay importantes aspectos de la política redistributiva del pais que son mucho mejores que hace 20 años, en particular la existencia de Transferencias Condicionadas en Efectivo para los más pobres y los fondos descentralizados de infraestructura social. Y probablemente (no obstante las importantes críticas de Santiago Levy en su nuevo libro Esfuerzos No Recompensados) se ha mejorado en temas de protección social. Reformar el federalismo no implica que se deban cambiar estas políticas públicas de índole más bien vertical y centralizado, que son de las pocas que tenemos con verdaderos efectos redistributivos. Buena parte de la discusión de por qué hemos logrado tener estas políticas sociales redistributivas se encuentra en el libro que publicamos hace dos años con Beatriz Magaloni y Federico Estévez (en versión Kindle, por fin, por solo $24 dólares, una ganga).

La discusión sobre los delegados federales, y si su creación constituye un atentado a la estructura federal, me parece bastante equivocada (aca mis reflexiones de hace unos meses). El tema fundamental es que en el equilibrio actual los gobernadores corruptos en su mayoría usan estrategias clientelistas sin contrapesos, y poco hacen por subsanar las grandes carencias en sus estados, en particular, relacionadas con los jovenes sin porvenir y los pueblos originarios no empoderados.

Así pues, ¿qué alternativas tenemos? Primero, hacer un llamado a re-examinar la gran cantidad de programas federales existentes, que en su mayoría parecen estar diseñados para ser capturados por clientelas políticas y grupos de interés organizados.

Segundo, reconocer que cada vez será más difícil y caro generar mejorías en salud y educación, pues no es lo mismo reducir muertes por enfermedades infecciosas que mejorar las condiciones de salud con enfermedades crónicas tan caras como las cardiacas o la diabetes. Es mucho más fácil aumentar la cobertura de educación básica o alfabetizar, que crear oportunidades de educación técnica, preparatoria o el paso a la universidad.

En tercer termino, se debe de reconocer que la Cruzada Contra el Hambre y el PRONAPRED fueron programas francamente fallidos en esta administración. Pero esto no significa que los problemas de pobreza, y bloqueo de la movilidad social, sobre todo de los indígenas, y la cuestion de ofrecer alternativas a los jóvenes, no deban ser una de las prioridades del nuevo gobierno.

Los jovenes que no vean oportunidades de empleo, probablemente pasarán a encontrar trabajo como especialistas de la violencia, como más de un millón de mexicanos.

Y los pueblos originarios requieren atención tanto en los lugares donde habitan, que tienen las peores condiciones de desarrollo social del país, así como atender a la discriminación salarial que sufren (y la doble discriminación para la mujeres indígenas).

Y por último, acá los links para quien quiera leer de donde salieron muchas de estas gráficas e ideas (y las atribuciones académicas bien merecidas de los muchos autores y estudiosos de quienes he aprendido sobre federalismo). No se trata simplemente de un ejercicio de auto-promoción, auténticamente siento que muchas de las discusiones que escucho ahora entre los estudiosos y hacedores de políticas en México las venimos teniendo desde hace 20 años, y poco parece que hemos avanzado en el tema. Mi grano de arena para la discusión.

(2018) Fiscal Federalism and Redistribution in Mexico. Scott Greer, Alan Trench and Heather Elliott (eds.) Federalism in Good Times and Bad. Ann Arbor: University of Michigan Press.

(2017) with Pablo Beramendi and Melissa Rogers. “Barriers to Egalitarianism. Distributive Tensions in Latin American Federations”. Latin American Research Review. 52(4), pp. 529–551.

(2017) “Las Tensiones entre Federalismo y Centralismo Fiscal en las Constituciones”. In Cien Ensayos para el Centenario. Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Tomo 4. Estudios Políticos. Gerardo Esquivel (coord.). México. UNAM.

(2016) Strategies of Vote-Buying: Poverty, Democracy, and Social Transfers in Mexico (with Federico Estevez and Beatriz Magaloni). Cambridge: Cambridge University Press.

(2013) “Entrenched Insiders: Limited Access Order in Mexico”. John Joseph Wallis,Steven B. Webb, and Barry R. Weingast (eds.) In the Shadow of Violence. Cambridge: Cambridge University Press.

(2005) “Endogenous Institutional Change in the Mexican Senate”, Comparative Political Studies, 38(10):1196–1218.

(2006) Federalism, Fiscal Authority and Centralization in Latin America, Cambridge: Cambridge University Press.

(2004) “Dependencia Fiscal y Estrategias de Coalición en el Federalismo Mexicano”, Política y Gobierno, XI(2): 231–262.

(2000) with Tom Courchene “Transfers and the Nature of the Mexican Federation”, in Marcelo Giugale and Steven B. Webb (eds.) Achievements and Challenges of Fiscal Decentralization. Lessons from Mexico, Washington: The World Bank, pp. 200–236.

(1995) Desarrollo Económico e Inequidad Regional: Hacia un Nuevo Pacto Federal en México, México: Miguel Angel Porrúa.