OBSERVATIONS SUR LE PROJET DE LOI RELATIF AU RENSEIGNEMENT
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NOS PRÉOCCUPATIONS EN 7 POINTS
- Rien ne justifie le recours à la procédure accélérée
- La France doit respecter les principes de droit international qui régissent les pratiques de renseignements
- Le mandat des services de sécurité doit être limité aux intérêts légitimes de sécurité nationale
- Toute mesure de surveillance constitue une atteinte au droit à la vie privée, toute surveillance non ciblée est une violation grave des droits humains
- Un contrôle efficace et démocratique des service de renseignement doit être mis en place
- Des recours juridictionnels effectifs doivent être mis en place
- La surveillance internationale doit être encadrée
« Le respect de la vie privée est non seulement un droit en soi, mais c’est la base d’autres droits, sans laquelle ceux-ci ne peuvent pas véritablement s’exercer. L’intimité de la vie privée est nécessaire afin qu’il y ait des espaces où les individus et les groupes puissent penser et nourrir des idées et des relations. D’autres droits comme la liberté d’expression, la liberté d’association et la liberté de circulation ont besoin du respect de la vie privée pour s’épanouir véritablement. La surveillance est aussi à l’origine d’erreurs judiciaires, de l’inobservation des garanties prévues par la loi et d’arrestations injustifiées. »
Rapporteur spécial sur la promotion et la protection des droits de l’homme et des libertés fondamentales dans la lutte antiterroriste, 2009
NOS PRÉOCCUPATIONS SUR LA LOI EN DÉTAIL
Rien ne justifie le recours à la procédure accélérée
Le projet de loi représente l’aboutissement d’une réforme des dispositifs de sécurité engagée de longue date.
La France est la seule démocratie n’ayant pas de lois encadrant les activités de renseignements
«laissant de ce fait les services de renseignement dans une incertitude juridique et créant les conditions d’une condamnation de la France par la CEDH” .
La Commission des libertés civiles, de la justice et des affaires intérieures (LIBE) du Parlement européen a recommandé en 2013 que la France procède à un examen complet, et à la révision au besoin, de sa législation et pratique régissant les activités des services de renseignement afin de s’assurer qu’elles fassent :
« l’objet d’un contrôle parlementaire et judiciaire et sont soumises à la vigilance des citoyens, qu’elles respectent les principes de légalité, de nécessité, de proportionnalité, de traitement équitable, d’information de l’utilisateur et de transparence, notamment en s’appuyant sur le recueil de bonnes pratiques des Nations unies et sur les recommandations de la Commission de Venise, et qu’elles (soient) conformes aux normes de la Convention européenne des droits de l’homme et aux obligations des États membres en matière de droits fondamentaux, notamment en ce qui concerne la protection des données, le respect de la vie privée et la présomption d’innocence ».
Selon l’étude d’impact du projet de loi sur le renseignement la loi poursuit deux objectifs complémentaires :
- mieux encadrer l’activité des services de renseignement, d’une part, par une définition claire et accessible de leurs missions, des techniques mises en œuvre et des procédures d’autorisation et, d’autre part, par un renforcement du contrôle de ces mesures, par une autorité administrative indépendante, et par une juridiction spécialisée ;
- donner, par voie de conséquence, un cadre légal à l’activité des services de renseignement en leur permettant d’élargir le spectre légal des techniques pouvant être mises en œuvre, pour mieux répondre aux finalités énoncées par la loi”.
“Quand nous vivons dans une période de conflit, où nous sommes confrontés à de graves menaces étrangères, il est important de protéger nos valeurs. Car c’est dans ces périodes de panique que l’on perd des droits.”
Edward Snowden
Ce texte en préparation vient parachever une réforme plus ancienne du renseignement français
Or, ce texte, en préparation depuis longtemps, vient parachever une réforme plus ancienne du renseignement français, en cours depuis 2007 avec la création d’une délégation parlementaire au renseignement, la création d’un poste de coordonnateur du renseignement rattaché à l’Elysée en 2008, et la création de la DGSI en juillet 2014 sous l’autorité du Premier Ministre. Enfin, le décret du 12 mai 2014 a précisé la composition de la « communauté française du renseignement » et de ses six services principaux.
Le gouvernement français a adopté des lois venant renforcer des méthodes de surveillance de plus en plus intrusives
Parallèlement à cette structuration progressive, le gouvernement français a adopté des lois venant renforcer des méthodes de surveillance de plus en plus intrusives au bénéfice notamment de cette « communauté du renseignement » et en particulier la loi de programmation militaire de 2013 qui est venue déjà étendre les finalités pour lesquelles peuvent être demandées les données, élargir la liste des services pouvant requérir ces données et créer une nouvelle catégorie de réquisition administrative de données de connexion .
En 2014, la CNIL estimait que
« les données détenues par les opérateurs qui peuvent être demandées sont de plus en plus nombreuses, sont accessibles à un nombre de plus en plus important d’organismes, sur réquisitions judiciaires ou administratives ou en exécution d’un droit de communication, et ce pour des finalités très différentes » .
En accélérant le calendrier parlementaire et en le justifiant par les attentats des 7 et 9 janvier 2015, le gouvernement inscrit ce projet de loi dans le cadre des diverses mesures proposées pour lutter contre le terrorisme, et de ce fait justifie le recours à une procédure d’examen parlementaire réduite. Pourtant le projet de loi requiert au contraire un débat apaisé et une concertation nationale sur les enjeux qu’il soulève.
Le recours à la procédure accélérée a empêché toute concertation préalable et censure la possibilité d’un véritable débat public
Si l’encadrement législatif de la « communauté du renseignement » française est légitime et nécessaire, rien ne saurait aujourd’hui justifier le recours à une procédure législative accélérée s’agissant du projet de loi relative au renseignement.
Le texte du projet de loi sur le renseignement touche à la « zone grise » des pratiques jusqu’alors a-légales, voire illégales, des services de renseignement en matière d’immixtion ou ingérence dans la vie privée au nom de finalités ou objectifs dits « légitimes ».
Comme le rappelle le Rapporteur spécial des Nations Unies sur la promotion et la protection des droits de l’homme et des libertés fondamentales dans la lutte antiterroriste
« les techniques de surveillance doivent absolument faire l’objet d’un débat ouvert et d’un examen approfondi afin que le public en saisisse les avantages et les limites et en vienne à comprendre la nécessité et la légalité de la surveillance »
Rapporteur spécial des Nations Unies
Ce projet de loi n’est donc pas anodin et requiert un débat public dans la mesure où il contient une série de dispositions qui touchent aux libertés fondamentales et au délicat équilibre entre sécurité et droits humains.
Lire aussi : les défenseurs des droits humains s’inquiètent
La France doit respecter les principes de droit international qui régissent les pratiques de renseignement
Le droit européen et international a élaboré un certain nombre de principes relatifs aux services de renseignement, qui s’articulent autour des trois axes suivants :
(1) Les services de renseignement doivent être créés par la loi,
(2) Ils ne peuvent porter atteinte aux libertés ou ne les limiter qu’avec proportionnalité,
(3) Ils doivent être soumis à un contrôle externe parlementaire et juridictionnel .
Toute mesure de surveillance constitue une atteinte au droit à la vie privée, tout surveillance non ciblée est une violation grave des droits humains
La surveillance des communications (du contenu et / ou des métadonnées) constitue une atteinte à un certain nombre de droits humains, en particulier le droit au respect de la vie privée et à la liberté d’expression.
Le droit au respect de la vie privée est un droit fondamental reconnu à l’article 8 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales (« CEDH ») et à l’article 7 de la charte européenne des droits fondamentaux du 7 décembre 2000.
Son corollaire, à savoir l’interdiction de toute immixtion arbitraire dans la vie privée, la famille, le domicile ou la correspondance d’une personne, est reconnu dans de nombreux textes internationaux liant la France et en premier lieu l’article 12 de la Déclaration universelle des droits de l’homme, l’article 17 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques et l’article 16 de la Convention relative aux droits de l’enfant.
Dans certaines conditions strictement définies, des restrictions au droit au respect de la vie privée peuvent être envisagées . Selon une jurisprudence constante de la CEDH
« toute ingérence dans la vie privée doit être prévue par la loi, être justifiée par l’un des buts légitimes énumérés et nécessaire dans une société démocratique »
Cour européenne des droits de l’homme
Pour être « prévue par la loi » la technique de surveillance incriminée doit avoir une base en droit interne, et s’agissant de la qualité de la loi en cause, celle-ci doit être accessible au justiciable et prévisible .
Amnesty International estime, sur la base du droit international, que toute mesure qui interfère avec la vie privée doit être proportionnelle à l’objectif légitime visé. La lutte contre le terrorisme ne doit pas servir de prétexte aux gouvernements pour s’immiscer dans des affaires privées. Les raisons invoquées pour justifier cette immixtion dans la vie privée doivent faire l’objet d’un contrôle judiciaire et d’un examen parlementaire transparents, solides et indépendants.
La surveillance ciblée ne peut se justifier que lorsqu’elle est strictement nécessaire et proportionnelle à la poursuite d’un objectif légitime et non discriminatoire. En effet, selon le Rapporteur spécial sur la promotion et la protection des droits de l’homme et des libertés fondamentales dans la lutte antiterroriste
« les États peuvent avoir recours à des mesures de surveillance ciblée, à condition qu’elles soient ponctuelles et exécutées sur mandat décerné par un juge si des motifs raisonnables et suffisants avaient été produits et si certains faits en relation avec le comportement d’un individu justifiaient de le soupçonner d’être en train de préparer un attentat terroriste ».
Rapporteur spécial sur la promotion et la protection des droits de l’homme et des libertés fondamentales dans la lutte antiterroriste
Or, le projet de loi N° 2697 relatif au renseignement propose de légaliser des techniques de surveillance et de collecte de données non ciblées et massives contraires au principe de proportionnalité.
Le mandat des services de sécurité doit être limité aux intérêts légitimes de sécurité nationale
La protection des droits humains doit être l’une des fonctions essentielle des services de renseignement . Quelles que soient les finalités ou motifs d’intérêt public, ceux-ci doivent être strictement limités à la protection de la sécurité nationale, ce qui inclut la protection de la population et de ses droits fondamentaux. Le champ d’action des services doit être défini précisément et par conséquent les notions de sécurité nationale et ses valeurs constitutives être clairement définies par la loi.
Ainsi, selon la compilation des bonnes pratiques des Nations Unies pour le contrôle des services de renseignement le mandat des services de renseignement :
« est défini en termes restrictifs et précis dans une loi accessible au public. Il est strictement limité à la protection d’intérêts légitimes de sécurité nationale indiqués dans des lois ou des mesures relatives à la sécurité nationale, qui sont accessibles au public. Les menaces affectant la sécurité nationale que les services de renseignement sont chargés de traiter sont identifiées. Si le terrorisme fait partie de ces menaces, il est également défini en termes restrictifs et précis. ».
Dans certaines conditions strictement définies, des restrictions au droit au respect de la vie privée peuvent être envisagées . Ainsi, selon une jurisprudence constante de la CEDH , toute ingérence dans la vie privée doit être prévue par la loi, être justifiée par l’un des buts légitimes énumérés et nécessaire dans une société démocratique.
Bien qu’elle reconnaisse que l’exigence de prévisibilité en matière de renseignement ne saurait être la même que dans d’autres domaines, la Cour estime que la loi doit user de termes assez clairs pour indiquer à tous de manière suffisante en quelles circonstances et sous quelles conditions elle habilite la puissance publique à opérer pareille atteinte secrète, et virtuellement dangereuse, au droit au respect de la vie privée et de la correspondance.
Ainsi, si les ingérences dans la vie privée que constituent les mesures de surveillance peuvent être justifiées par les finalités de préservation de la sécurité nationale et de protection des intérêts fondamentaux de l’Etat, elles doivent être strictement définies de manière à être accessibles, prévisibles et permettre un contrôle effectif par un organe impartial et indépendant, nonobstant les aménagements de procédure rendus nécessaires par la matière.
« si le souci de la sécurité publique peut justifier la collecte et la protection de certaines données sensibles, il ne dispense pas les Etats de respecter pleinement les obligations que leur impose le droit international des droits de l’homme » .
Article 9 de la Convention du Conseil de l’Europe pour la protection des personnes à l’égard du traitement automatisé des données à caractère personnel
Selon l’article 9 de la Convention du Conseil de l’Europe pour la protection des personnes à l’égard du traitement automatisé des données à caractère personnel (dit « Convention 108 ») toute dérogation doit être prévue par la loi de la Partie et constituer
« une mesure nécessaire dans une société démocratique », à savoir nécessaire « à la protection de la sécurité de l’Etat, à la sûreté publique, aux intérêts monétaires de l’Etat ou à la répression des infractions pénales et la protection de la personne concernée et des droits et libertés d’autrui ».
Le projet de loi N° 2697 relatif au renseignement propose d’élargir les finalités pouvant justifier l’utilisation de pratiques de surveillance extrêmement intrusives. Le champ d’application de cette loi irait au-delà de la sécurité nationale et les formulations imprécises laissent une trop grande marge d’interprétation aux services en charge et sont contraires aux principes de légalité et de prévisibilité de la loi.
Un contrôle efficace et démocratique des services de renseignement doit être mis en place
Les agences de sécurité ont pour mission de recueillir un maximum d’informations sur les menaces qui pèsent sur l’État ; ceci suppose de collecter des données sur les individus.
C’est pourquoi les services de sécurité, par nature, empiètent sur les droits des individus. Il est donc impératif de fixer des limites tant internes qu’externes à leurs activités en les soumettant à un contrôle efficace afin de limiter les risques de préjudice et d’abus. Tout système de contrôle doit garantir la séparation des pouvoirs de contrôle des services de renseignement.
Le Rapporteur spécial des Nations Unies sur la promotion et la protection des droits de l’homme et des libertés fondamentales dans la lutte antiterroriste rappelle que les institutions de contrôle doivent disposer :
« des compétences, des ressources et de l’expertise nécessaires pour engager et conduire leurs propres enquêtes et pour accéder pleinement et sans obstacle à l’information, aux fonctionnaires et aux installations dont elles ont besoin pour remplir leur mandat (…) Elles doivent pouvoir bénéficier de l’entière coopération des services de renseignement et des services répressifs pour auditionner les témoins et obtenir des éléments de preuve documentaires et autres ».
Or, le projet de loi N° 2669 relatif au renseignement propose la création d’une Commission de contrôle des techniques de renseignement (CNCTR) aux pouvoirs largement insuffisants. Cet organe n’exercerait qu’un contrôle relatif et théorique. Cette commission n’aurait pas de pouvoir de contrôle a priori.
Le réel contrôle reviendrait au pouvoir exécutif à travers le Premier Ministre. Le projet crée ainsi une présomption de surveillance légale, dans la mesure où un seul membre est nécessaire pour rendre un avis, qui en outre s’il n’est pas rendu dans un délai de 24 h est réputé rendu, alors que la présence d’au moins quatre membres est requise pour saisir le Conseil d’Etat d’une contestation relative à la légalité d’une technique mise en œuvre
Enfin, la procédure dérogatoire en cas d’urgence (liée à une menace imminente ou à un risque élevé de ne pouvoir effectuer l’opération ultérieurement) équivaut à une absence totale de contrôle. Elle permet au chef de service ou à la personne spécialement déléguée par lui d’autoriser de manière exceptionnelle la mise en œuvre d’une technique de recueil de renseignement.
Des recours juridictionnels effectifs doivent être mis en place
Selon la compilation des bonnes pratiques des Nations Unies pour le contrôle des services de renseignement le mandat des services de renseignement
« les personnes affectées par les actes illégaux de services de renseignement introduisent un recours devant une institution à même d’y remédier efficacement, notamment en ordonnant que le tort subi soit pleinement réparé ».
Compilation des bonnes pratiques des Nations Unies pour le contrôle des services de renseignement
Les services de renseignement sont « tenus de rendre des comptes ou fournir des explications sur leurs actes et, si nécessaire, d’en subir les conséquences, d’en endosser la responsabilité et de remettre les choses au point, s’il apparaît que des erreurs ont été commises » .
Chacun a droit à un procès équitable et à un recours effectif. Selon une jurisprudence constante de la Cour européenne des droits de l’Hommes (CEDH), ce recours ne doit pas être théorique : il doit être effectif en droit et dans les faits. Il est clairement nécessaire que les particuliers qui prétendent avoir été victimes des pouvoirs exceptionnels des agences de sécurité et de renseignement, par exemple l’autorisation de mener une opération de surveillance ou de sécurité, bénéficient de voies de recours .
La CEDH a déclaré qu’un recours effectif
« doit s’entendre d’un recours aussi effectif qu’il peut l’être eu égard à la portée limitée, inhérente à tout système de surveillance»
et a exprimé sa nette préférence pour que le contrôle soit confié à un juge .
Le projet de loi N° 2697 relatif au renseignement prévoit la possibilité pour toute personne « ayant un intérêt direct et personnel » de saisir la Commission Nationale de Contrôle des techniques de renseignement (CNCTR) par le biais d’une réclamation mais aucune procédure n’est spécifiée. Le projet de loi reste vague sur le fait de savoir si la constatation d’une irrégularité est ou non notifiée au requérant.
Par ailleurs, la saisine de l’autorité administrative (Conseil d’Etat) ne peut intervenir qu’à posteriori lorsque la CNCTR estime que l’autorisation est illégale et non en amont de l’autorisation du Premier Ministre.
Enfin, la personne ayant fait l’objet d’un traitement considéré par le Conseil d’Etat comme “légal” (sans avoir pu bénéficier des arguments juridiques de la personne concernée) n’est pas en mesure de savoir si elle a été ou non surveillée, même dans le cas où aucun intérêt légitime ne pourrait justifier le fait de ne pas l’en informer.
La surveillance internationale doit être encadrée
Les programmes et mesures de surveillance des communications adoptés par les États peuvent porter atteinte aux droits au respect de la vie privée et à la liberté d’expression, indépendamment du lieu de la surveillance ou de l’endroit où se trouve(nt) le ou les individu(s) concerné(s).
En avril 2014, Amnesty International a apporté sa contribution au travail sur la résolution relative au droit à la vie privé de l’ONU. Sa réflexion est basée sur l’interprétation du Pacte International relatif aux droits civils et politiques, et notamment le principe d’extraterritorialité.
Le projet de loi N° 2697 relatif au renseignement reste extrêmement vague concernant les techniques de renseignement mises en œuvre dans le cadre international et renvoie à des décrets non publiés à venir.
AGISSEZ : pétition contre la surveillance de masse
RECOMMANDATIONS
- Le projet de loi doit limiter les finalités légales des pratiques de surveillance à celles admises par le droit international, à savoir relatives à la sécurité nationale.
- Le projet de loi doit définir de façon précise et accessible les finalités et champs d’action des services de renseignement afin de répondre aux exigences de légalité et prévisibilité de la loi.
- Le projet de loi doit s’abstenir de légaliser, directement ou indirectement, des pratiques intrusives qui s’apparenteraient à une surveillance de masse,
- Toute technique de surveillance doit respecter les principes définis par le droit international.
- Le projet de loi doit mettre en place des mécanismes de contrôle des pratiques de surveillance en accord avec le droit international
- L’organe de contrôle doit bénéficier d’un pouvoir effectif de contrainte et d’interpellation en amont de la mise en œuvre des techniques.
- Les éventuelles procédures d’urgence doivent être définies précisément et rester dans le cadre du droit international
- Le projet de loi doit prévoir explicitement des mécanismes de recours conformes aux principes d’accès à la justice et de présomption d’innocence,
- Le projet de loi doit définir avec précisions les procédures de recours, en prenant en compte les impératifs de transparence et de respect du contradictoire conformes au droit international.
- Le projet de loi doit prévoir explicitement l’applicabilité des obligations internationales de la France en matière de droits humains hors du territoire national.
- Le projet de loi devrait impérativement contenir les modalités relatives à la surveillance des communications émises ou reçues depuis l’étrange
La France fera-t-elle partie des pays qui surveillent leurs citoyens ?
