Cuando leo Política Social

Por: Arlette Pichardo Muñiz

Cuando leo… sobre Política Social, así en singular para evitar disyunción, recuerdo que ésta, la política social — como también la política económica y otras políticas — como les conocemos hoy en día, en tanto interés y objeto de atención de los Estados Nacionales, constituyen una creación, o si se quiere un legado, de principios del siglo pasado, pues como políticas públicas, y su manifestación en acción u omisión, como indicara en forma clara hace ya varias décadas Ósar Oszlak, su ejercicio requiere de una voluntad política que les confiera legitimidad, como diría Max Weber, y movilice recursos de poder (en sentido amplio).

Los usos del concepto política social, desde que se presume lo utilizara en forma primigenia Robert von Mohl (1845), a quien también se le atribuye el concepto Estado de Derecho, y su introducción en el lenguaje científico con Wilhelm Heinrich Riehl (1854), y la clasificación pionera de los modelos de Richard Tilmuss (1954) (Residual, Desempeño-Logos e Institucional-Redistributivo), han transitando por diversos estadios o momentos. Todos ellos atravesados por la condición de subsidiariedad de la política social a la visión predominante de política económica (centrada en política fiscal y política monetaria). No obstante, se mantiene su origen mediador entre sociedad política y sociedad civil, aunque prevalecen diversidad de enfoques.

En América Latina y el Caribe, la política social transcurre desde los llamados casos temprano de desarrollo social: Chile y Costa Rica, con la gratuidad de la educación pública, la creación de hospitales y la previsión o seguro social y el asistencialismo social en Brasil y Argentina, hermosamente descrito por Tomás Eloy Martínez en la novela Santa Evita. Para luego insertarse con la Declaración de la Alianza para el Progreso (ALPRO), suscrita en Punta del Este, Uruguay, en las campañas masivas de alfabetización y vacunación, y los repartos de tierra en la reforma agraria del Perú, por ejemplo, y otras medidas. Con la crisis económica-financiera de finales de 1970 y principios de 1980, se asiste al desplome de las medidas sociales con el recorte del “mal” llamado gasto social durante la década perdida, como le llamó la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) y la “apuesta” por el trickle down (efecto goteo): las economías debían crecer y luego pensar en redistribuir. Hasta su resurgimiento y vigencia actual iniciada alrededor de la década de 1990 con la vuelta a la democracia en algunos países, la reestructuración de las funciones del Estado y la búsqueda de gobernabilidad.

En forma más reciente, la política social se desplaza bajo el alero del concepto de Protección Social que, prácticamente, tiende a asumirse como sinonimia de la política social, configurándose en mainstream o paradigma de preferencia.

La noción de Protección Social es impulsada en forma primigenia por la Comisión de Desarrollo Social del Consejo Económico y Social (ECOSOC, por su sigla en inglés), para hacer referencia a capacidad de respuestas, ya sea frente a diversas contingencias para compensar la ausencia o reducción sustancial de ingresos provenientes del trabajo y proporcionar asistencia social, en términos generales; o bien frente ante cualquier riesgo o privación. La Organización Internacional del Trabajo (OIT) impulsa la propuesta del piso de Protección Social, como parte de la escalera de la seguridad social, particularmente por medio del Informe Especial elaborado bajo la dirección de Michelle Bachelet, cuando estaba a la cabeza de ONU Mujeres. El Banco Mundial impulsa una reconceptualización a partir del Enfoque Social de Riesgos (Beck 1992), utilizando la metáfora del salvavidas a trampolín para centrar el apoyo en la población en extrema pobreza.

Por su parte, la CEPAL conceptualiza ampliamente a la Protección Social, desde un enfoque inclusivo y de derechos, para proponer un entramado más amplio, con tres grandes componentes: protección social no contributiva (tradicionalmente conocida como asistencia social, que puede incluir medidas universales como focalizadas); protección social contributiva (o seguridad social), y regulación mercados laborales (normativas y estándares orientados a fomentar y proteger trabajo decente).

A contrapelo con la otrora prestación de servicios sociales, la política social en el continente hoy muestra un rostro diferente, vía la generalización de programas de transferencias en efectivo o en especie (con o sin condicionalidades a conductas o estados), la ampliación de los regímenes subsidiados o no contributivos de la seguridad social y la introducción de la versión moderna de Programas de Apoyo al Empleo, provenientes de la tradición anglosajona (Workfare) de la contracción de Work + WelFare ¿Imposición de organismos multilaterales? Ciertamente, pero no es tan simple.

Desde la propuesta originaria de dos economistas brasileros se empiezan a desarrollar Programas de Transferencias Monetarias Condicionadas, que se han expandido por todo el continente, incluso se han desplazado al África y parte de Asia. Más allá de la crisis, la heterodoxia de la política económica revalida el papel del dinero y su capacidad de compra, la pobreza no es “negocio” (claro restringe el consumo) hace eco en el discurso de gobernantes; y, en buena medida, en los Objetivos de Desarrollo del Milenio.

Brasil es pionero con el lanzamiento del Programa Fose Cero (Hambre Cero) y diversos programas que luego se unifican en Bolsa Familia, a la fecha el programa con mayor cobertura en cuanto al número de personas beneficiarias. México inicia primero con el Programa de Educación, Salud y Alimentación (PROGRESA), luego transformado en Oportunidades, considerado desde sus inicios como un icono en materia de evaluación de impacto incluida de manera explícita desde su diseño inicial, y ahora bajo el nombre de Próspera. En Colombia, Familias en Acción, que después pasó a Red Juntos, ahora Red Unidos. Una segunda ola se inicia a principios del 2000 con Chile Solidario a la cabeza (ahora bajo Ingreso Ético Familiar), y en Costa Rica con Superémonos, suspendido, luego reemplazado por Avancemos y ahora incorporado como parte del Plan Puente. Una tercera corresponde al segundo lustro de esa misma década, abarcando a países como la República Dominicana con el Programa Solidaridad, ahora Progresando con Solidaridad (PROSOLI), Surinam con el Social Protection Support Program y Jamaica con el Program of Advancement Through Health and Education (PATH por su sigla en inglés).

La población meta de tales programas es población en condición de pobreza (ya sea extrema o básica, o bien en situación de vulnerabilidad o riesgo social). Se prefiere su adscripción a determinados grupos específicos: infantes en edad escolar o preescolar, madres en períodos de lactancia o embarazadas, personas adultas mayores y personas con discapacidad. La unidad de intervención es la familia y la madre es la receptora de las transferencias y responsable del cumplimiento de las condicionalidades. Obviamente, que operan bajo enfoque de focalización geográfica y métodos de selección de los hogares por comprobación de la condición de pobreza. En ese contexto, se auxilian de Sistemas de Identificación de Población Beneficiaria. 18 países en América Latina y el Caribe han creado y desarrollado instrumental para tal fin. En algunos programas existen reglas de salidas, mediante estrategias de “graduación” o bien recertificación. El monto de las transferencias se fija con diferentes criterios y los ajustes generalmente operan en forma discrecional. El sistema de sanciones por incumplimiento de condicionalidades y monitoreo es diverso y variado. Así como, la provisión y acceso a otros servicios.

La novedad estriba no solamente en la reorientación de las prestaciones ofrecidas ahora bajo la forma de transferencias monetarias o subsidios sociales, sino también en la instrumentación de la institucionalidad pública social. Se han creado y desarrollado entidades ex profeso, con normativa y patrimonio propio, que actúan sin intermediación o participación de terceros, haciendo uso de eficiente tecnología informática y financiera, particularmente para el control, recepción y entrega recursos, con base en presupuestos nacionales y recursos de la banca multilateral. Un elemento de importancia es que se introduce la realización de Estudios Línea Base y Evaluación del Impacto, utilizando metodologías experimentales o cuasi experimentales, mediante la conformación de grupos de control. En ese marco, se destacan un conjunto de innovaciones institucionales: ampliación de cobertura, inclusión de nuevos riesgos o riesgos no cubiertos con anterioridad, modificaciones presupuestarias, articulaciones y sinergias.

Brasil, México, Chile, Perú, República Dominicana, entre otros países, muestran un balance interesante en inversión humana, normativa, institucionalidad, gestión y evaluación de la política social. Este ¿nuevo? rostro de la política social ¿será que mira mejor la desigualdad? tema que atraviesa la historia de la humanidad y que Thomas Piketty, haciendo uso de una contundente base de información, pone en el tapete recientemente.

O ¿Será que los gobiernos continúan dándole a la política social el papel de “ambulancia” y no pueden abandonar la visión de sangre, esfuerzo, lágrimas y sudor, para parafrasear a Winston Churchill y pasar a la asunción plena de la propuesta de Amartya Sen: getting by, with a little assistance (GALA, por su sigla en inglés) para que el desarrollo sea un proceso esencialmente amigable, en el que se destaque la cooperación?

Cuando leo sobre Política Social, pareciera que, hoy más que nunca, se hace necesario redefinir el contenido y alcance de la política social. La política social es social, porque atañe a la gente y su entorno. Por tanto, cualquier política económica tiene implicaciones sociales; y, cualquier política social tiene implicaciones económicas, más allá de la simple advertencia fiscal. La política social tiene que dejar de ser subsidiaria a la política económica, para convertirse en complementaria. No son dos, es sólo una; pues el fin tiene que ser el mismo: lograr que la gente que ahora vive más, viva mejor. De modo que no resulta suficiente centrar la política social en el principio de intercambio; el principio de reciprocidad y el principio de redistribución tienen que ser parte integrante de sus propósitos. Hace falta redefinir el diamante del cuidado, para lograr articulaciones efectivas entre las funciones del Estado, del mercado, la familia y las organizaciones comunitarias.

Por último, aunque no en último lugar, Cuando leo sobre Política Social, reafirmo mi convicción de hace décadas, tenemos que avanzar en redefinir la formación en Política Social, Política Económica y otras políticas. De la fragmentación a la totalidad. De la simplificidad al pensamiento complejo. De la unidisciplinariedad a la transdisciplinariedad. De la enseñanza a la aprendiencia (estar-en-proceso-de-aprender, Helena Trocmé-Fabre, 1977).

Nota. Este artículo es un extracto de la disertación de la autora en el Seminario Internacional Políticas Económicas para el Desarrollo Sostenible, celebrado los días 25 y 26 de noviembre del año en curso, en conmemoración del xx aniversario de la creación del Centro Internacional en Política Económica para el Desarrollo Sostenible (CINPE) de la Universidad Nacional (UNA) en Costa Rica y el xxx de la Maestría en Política Económica para Centroamérica y el Caribe, que dio origen al CINPE.