Agenda aberta: o registro de compromissos de agentes do Poder Executivo como ferramenta de gestão e accountability

Você sabe o que o prefeito da sua cidade fez na semana passada? Com quem se encontrou, ou então por onde esteve? Já tentou monitorar os compromissos públicos de um ministro ou até mesmo do presidente da República? A divulgação da agenda de compromissos de autoridades públicas é instrumento de transparência, gestão e também de prestação de contas. A prática, no entanto, embora haja em alguns casos legislação que a obrigue, e seja expressamente recomendada pela Comissão de Ética Pública, não é comum. Quando a divulgação existe, falta detalhamento e há dificuldade para acessar informações. Este trabalho visa analisar a publicação das agendas de compromissos de autoridades públicas do Poder Executivo, seu formato e conteúdo, além de oferecer recomendações para que sua divulgação seja feita de maneira transparente e acessível a qualquer cidadão.

Por que tão importante? O que revelam as agendas

Em abril de 2017, o veículo de fact-checking Aos Fatos tentou avaliar os 100 dias de gestão de João Doria (PSDB), prefeito de São Paulo, e Marcelo Crivella (PRB, prefeito do Rio de Janeiro. Para isso, escrutinou a agenda diária dos dois mandatários a fim de descobrir em que locais eles estiveram e com quem se encontraram.

A checagem da agenda do tucano, disponibilizada diariamente no site da prefeitura de São Paulo, mostrou que em seus primeiros três meses de gestão, Doria não se mostrou empenhado em realizar uma de suas principais promessas de campanha. Na disputa pelo cargo, o atual prefeito afirmou diversas vezes que melhoraria as condições dos bairros mais afastados do centro e que essas regiões seriam prioridade em sua gestão. Doria, no entanto, Doria, concentrou sua agenda no centro e em bairros de alta renda.

A análise da agenda do prefeito foi possível, primeiramente, porque ela estava acessível no site da prefeitura. Diariamente, a equipe do tucano atualiza o sistema que gerencia o registro de compromissos do prefeito com informações como o horário, o local e as pessoas presentes nos eventos — o que não acontece na prefeitura de outra capital brasileira, Rio de Janeiro.

No caso de Crivella, a equipe do veículo de fact-checking foi obrigada a recorrer ao perfil pessoal do prefeito no Facebook, onde ele faz o registro de seus compromissos. No site oficial da prefeitura, a equipe de imprensa limita-se a postar notícias esporádicas, sem nenhuma constância, sobre os eventos em que Crivella esteve presente. A análise de seus compromissos, portanto, ficou comprometida: sem o registro oficial dos lugares em que esteve e das pessoas com quem se encontrou, não é possível saber a que temas e lugares o prefeito se dedicou.

Foi pela não publicação na agenda oficial do presidente que não veio a tona antes a polêmica relação entre Michel Temer e Joesley Batista, dono do frigorífico JBS e da delação premiada mais poderosa de toda a operação Lava Jato. Temer recebeu Joesley por volta da 1h às escondidas. Não houve qualquer registro da reunião que resultou na gravação que quase derrubou o presidente. Os encontros fora da agenda oficial do presidente são frequentes: recentemente Temer e o presidente do Tribunal Superior Eleitoral (TSE), ministro Gilmar Mendes, se encontraram duas vezes sem que fosse feito qualquer registro — importante lembrar que Mendes vai participar do julgamento da denúncia contra o presidente se a Câmara autorizar o prosseguimento da acusação oferecida pela Procuradoria Geral da República contra Temer pelo crime de corrupção passiva.

Uma obrigação legal

A Lei nº 12.813/2013, que trata de conflito de interesses e informações privilegiadas em cargos públicos, é a que mais diz respeito ao tema. O texto submete os ocupantes dos cargos de ministros, presidentes de autarquias, empresas e fundações públicas à obrigatoriedade da divulgação de sua agenda públicas, diariamente, por meio da internet. A orientação é reforçada pela Comissão de Ética Pública e pela Secretaria de Comunicação do governo federal. Isso porque, devido aos cargos que ocupam, eles estariam suscetíveis a se deparar com situações de “conflito de interesse” ou “informações privilegiadas”.¹

Há ainda o Decreto 4.334, de agosto de 2002, que dispõe sobre as audiências concedidas a particulares por agentes públicos em exercício na Administração Pública Federal direta, nas autarquias e fundações públicas federais. Ele obriga o governo federal a manter registro específico das audiências, com a relação das pessoas presentes e os assuntos tratados.

O artigo 37 da Constituição Federal também estampa o princípio da publicidade, aplicável a todos os Poderes, em todos os níveis de governo. Como regra geral, os atos praticados pelos agentes administrativos não devem ser sigilosos: o processo administrativo deve ser público, acessível ao público em geral, não apenas às partes envolvidas.

Um compromisso com a transparência

A Parceria para Governo Aberto ou OGP (do inglês Open Government Partnership), iniciativa internacional que pretende difundir e incentivar globalmente práticas governamentais relacionadas à transparência dos governos, ao acesso à informação pública e à participação social, para um governo ser considerado aberto, ele deve buscar alcançar quatro objetivos:

1. Aumentar a disponibilidade de informações sobre atividades governamentais
2. Apoiar a participação social
3. Implementar os padrões mais altos de integridade profissional na Administração
4. Ampliar o acesso a novas tecnologias para fins de abertura e prestação de contas

Se as informações sobre as atividades de governo devem estar disponíveis; se o governo deve apoiar a participação social; se deve manter altos padrões de prestação de contas, ampliando para isso o acesso a novas tecnologias, a publicização da agenda de compromissos dos agentes do Poder Executivo — ainda que não seja obrigatória por lei em todas as esferas — está de acordo com os conceitos de governo e é, portanto, um compromisso com a transparência governamental.

Gestão e accountability

Se a agenda do prefeito é uma boa ferramenta de acompanhamento das ações do Poder Executivo e, portanto, de prestação de contas, é também um instrumento que pode ser utilizado para gestão dos governos.

Do lado do gestor público, faz sentido pensar na agenda como uma ferramenta para mapear as ações, o que tem sido feito, onde ele tem ido, para onde ou para que tem dado mais atenção e se está priorizando um lado ou outro. É importante para saber onde a sua presença foi mais efetiva, se nos lugares que visitou mais, por exemplo, as políticas pública têm sido mais eficientes.
Leandro Consentino, cientista política e professor do Insper

O mesmo mapeamento pode ser feito por cidadãos, pela imprensa e por organizações da sociedade civil. Para isso, no entanto, é imprescindível que os registros sejam divulgados no site dos órgãos públicos, de maneira institucional. No Rio de Janeiro, por exemplo, Crivella faz a divulgação de seus compromissos na sua página pessoal no Facebook.

Essa é uma questão antiga, a de misturar o público com o privado. O perfil dele é privado, ou seja, quando ele sair da prefeitura vai poder apagar tudo aquilo. O ideal é que tenha um viés institucional.
Leandro Consentino, cientista política e professor do Insper

Perguntamos a Crivella por que ele não faz a divulgação de sua agenda no site da prefeitura. Foram enviadas à equipe da agenda do prefeito três perguntas:

1. Por que o prefeito não divulga sua agenda no site da prefeitura, tendo em vista que faz a divulgação de eventos na sua página pessoal no Facebook?
2. O prefeito não acredita que a prática pode ser uma importante ferramente de gestão e de prestação de contas?
3. Onde os cidadãos ou a imprensa podem ter acesso ao registro de seus compromissos oficiais?

A resposta:

O prefeito Marcelo Crivella tem uma agenda dinâmica e intensa e, assim que seus compromissos são confirmados, sua assessoria os divulga aos órgãos de imprensa para que se tornem de conhecimento público. A prefeitura, dessa forma, atua com a transparência que norteia a atual administração.
Assessoria de imprensa de Marcelo Crivella

O uso da agenda pela imprensa e organizações da sociedade civil

Na esfera municipal, a aferição de agendas tornou-se comum nas eleições municipais de 2016. Veículos como a Folha de S.Paulo e o G1 se debruçaram sobre elas para traçar os caminhos dos candidatos em busca de votos. Em 2016, houve um caso emblemático entre o ex-prefeito de São Paulo, o petista Fernando Haddad, e Marco Antônio Villa, comentarista da rádio Jovem Pan. Villa costumava ler para os ouvintes diariamente a agenda de Haddad, e criticava seus frequentes “despachos internos” — na sua opinião, o prefeito deveria sair mais do gabinete. Haddad, então, resolveu usar a própria agenda para pregar uma “pegadinha” no jornalista: publicou uma agenda falsa, em que o único compromisso era um despacho interno na parte da manhã. Após as críticas de Villa, Haddad revelou que, na verdade, aquela era a agenda do governador de São Paulo, o tucano Geraldo Alckmin.

O então prefeito de São Paulo chegou a ser processado pelo Ministério Público: o promotor Nelson Luís Sampaio de Andrade ingressou com uma ação civil contra Haddad por improbidade administrativa — quando um agente público faz algo contrário aos princípios de sua função. Segundo Andrade, a iniciativa do petista “correspondeu a grave ofensa à moralidade da Administração Pública (…) acarretando um dano difuso, abstrato, de características não patrimoniais”. A Justiça, no entanto, absolveu Haddad, argumentando que o afirma que o MP “não demonstrou ser inverídica a informação lançada na agenda oficial, premissa que aponta como essencial à configuração da improbidade analisada”.

Em outros âmbitos, principalmente o federal, a checagem do registro também é feita principalmente pela imprensa: muitas vezes, a agenda antecipa encontros, viagens e eventos. Em fevereiro de 2016, por exemplo, o jornal O Globo mostrou que omitir encontros nas agendas públicas virou prática entre ministros: muitas das reuniões e audiências não constam nos compromissos oficiais, e quando constam, peca pela ausência de detalhes.

Uma reportagem do jornal O Estado de S.Paulo também mostrou que ministros do governo Michel Temer utilizaram 781 vezes aviões da Força Aérea Brasileira (FAB) para realizar deslocamentos pelo País. A matéria motivou uma avaliação pela Comissão de Ética Pública, já que essas informações deveriam constar na agenda de compromissos públicos que deve ser postada diariamente na página eletrônica do ministério.

As informações das agendas de gestores do Poder Público, no entanto, são pouco utilizadas por organizações da sociedade civil. Já é comum que elas se preocupem em acompanhar o cumprimento do plano de metas e de promessas eleitorais, mas pouco se faz uso do banco de dados que pode ser gerado no registro de compromissos das autoridades.

A divulgação da agenda é fundamental para quem acompanha e fiscaliza o poder público, mas a maneira como é apresentada é muito genérica: a sociedade não tem como saber a pauta das reuniões e nem tampouco sobre as decisões e encaminhamentos que elas geram. Isso — fique claro — não é uma crítica ao Doria especificamente, uma vez que essa falta de transparência é comum ao poder executivo em todas as esferas desde sempre.
Ricardo Borges Martins, coordenador de mobilização da Rede Minha Sampa

No início deste ano, integrantes da Minha Sampa foram até a Praça da Sé, no centro de São Paulo, depois de verificar a agenda de compromissos de João Doria, entregar ao prefeito um mapa com um levantamento de mais de 100 grafites na cidade.

Os movimentos a favor da transparência

Não existe norma que obrigue o Executivo estadual ou municipal a publicar esse tipo de dado. O Ministério Público Federal (MPF), no entanto, está tentando mudar isso. O procurador do MPF no Ceará Oscar Costa Filho, ingressou, em março de 2015, com uma ação civil pública para garantir a publicidade das agendas de compromissos oficiais de agentes públicos do Poder Executivo em todo o país. A ação pede ainda que os efeitos da lei sejam estendidos ao Poder Judiciário, ao Poder Legislativo e ao Ministério Público da União.

“A iniciativa surgiu pelo fato de não haver transparência em relação as ações oficiais. Isso diz respeito a democracia, e a democracia morre no escuro. Entendemos que a publicidade é indispensável em toda a esfera do poder. A lei de conflito de interesses não é suficiente. O presidente recebe 11h da noite no palácio do Jaburu uma pessoa e deu no que deu. É uma falta de proteção dos próprios agentes públicos.”
Oscar Costa Filho, procurador do Ministério Público Federal no Ceará e autor da ação civil pública

No Rio de Janeiro, a falta de publicidade não é novidade da gestão de Crivella. O antigo prefeito Eduardo Paes não divulgava seus compromissos oficiais nem a pedido da imprensa. A falta de publicidade motivou uma campanha popular no site Panela de Pressão. Intitulada “Libera a agenda, Paes!”, os idealizadores pediam mais transparência. “Em tempos de transparência do poder público, nada mais justo que sabermos por onde andam nossos representantes, principalmente o Prefeito”, diz a ação.

“Eu passei a ver por curiosidade a agenda do governador, que na época ainda era o Cabral, e ele a publicava dois dias sim, um dia não, no dia seguinte, com atraso, mas publicava, tinha aí um quê de transparência. Na presidência da república a publicação era tradição. Fui então ver a agenda da prefeitura, fiquei procurando e não aparecia nem no site da prefeitura, nem no Facebook dele, nem na página do gabinete do prefeito. Perguntei para colegas da imprensa e me disseram que ninguém sabia da agenda dele, que os jornalistas a pediam, para acompanhar os eventos, mas que a assessoria só divulgava o que queria. A gente financia a máquina pública, o salário deles, e se pagamos temos direito de saber. Lancei a campanha, mas nunca tive resposta da prefeitura.”
Jose Antonio Perez Rojas Mariano de Azevedo, cientista político e assessor parlamentar no Rio de Janeiro

Na esfera estadual também há iniciativas. No Espírito Santo, o deputado estadual Sergio Makeski é autor de um projeto de lei que dispõe sobre a publicidade e transparência das agendas dos ocupantes de cargos no Governo do Estado do Espírito Santo. Segundo o PL, governador, vice-governador, secretários de estado e agentes públicos ocupantes dos cargos de presidência em empresas e fundações públicas, devem divulgar, diariamente, por meio da rede mundial de computadores (internet), sua agenda de compromissos públicos. Inclui-se nessa divulgação as reuniões realizadas na residência oficial do governador, no palácio do governo e nas dependências dos prédios públicos onde estão instaladas as secretarias de estado, empresas públicas e fundações estaduais.

Lei de Acesso à Informação

Grande aliada na luta pela transparência e pelo governo aberto, a Lei de Acesso à Informação pode ser uma ferramenta importante na busca por informações não são devidamente publicadas, como o detalhamento da agenda e registro das audiências com a relação das pessoas presentes e os assuntos tratados. Em 2013, no entanto, um cidadão pediu o detalhamento da agenda da presidente Dilma Rousseff, mas teve o pedido e o recurso à Controladoria-Geral da União (CGU) negados. A CGU usou como argumento o Artigo nº 13 da Lei de Acesso, que diz que pedidos “genéricos”, “desproporcionais” ou que “exijam trabalhos adicionais de análise” não precisam ser fornecidos.

“A LAI determina que a publicidade é a regra, e o sigilo é a exceção. Nesse sentido, a publicização da agenda, por exemplo, é legal desde que não haja ali informação classificada como secreta, ultrassecreta ou reservada. A lei não diz o que deve se publicado. Ao contrário: ela diz quais critérios devem nortear a classificação das informações. Caso um dado conteúdo não esteja classificado, ele é passível de divulgação. Isto é, no caso da agenda do prefeito, por exemplo, não existe obrigatoriedade de divulgar proativamente todos os dias, mas se alguém pedir essa informação, o Estado é obrigado a entregá-la.”
Fabiano Angélico, consultor da Transparência Internacional

Mas, afinal, como fazer uma agenda aberta e transparente?

Para atender as demandas básicas de imprensa, sociedade civil, e também de gestão dos próprios agentes do Poder Executivo, a agenda oficial precisa cumprir ao menos cinco quesitos: ser publicada em site oficial do órgão publico; ser atualizada diariamente ou no dia anterior dos eventos, publicizar horário e local dos compromissos e ter disponíveis as agendas de dias anteriores. Ainda assim, esse não é o ideal. É muito importante que sejam divulgados também, no caso de encontros e reuniões, o nome dos participantes e a justificativa da reunião, ou seja, a pauta.

A situação atual

Diante dos indicadores de transparência para a agenda dos agentes do Poder Executivo, analisamos as agendas dos governadores dos Estados brasileiros, dos prefeitos das capitais, do presidente da República e de seus ministros. Sinal verde para os que têm a agenda ideal, amarelo para os que estão no meio do caminho, e vermelho para os que ainda têm muito o que fazer. O resultado: a cultura de publicização das agendas é praticamente inexistente —apenas uma prefeitura, a de Recife, tem a agenda ideal.

Os governadores: veja quais estados têm a agenda de seus governadores aberta. Clique aqui para mais detalhes.

Os prefeitos: veja quais prefeituras têm a agenda de seus mandatários aberta. Clique aqui para mais detalhes.

O presidente da República: sinal amarelo para Michel Temer — o presidente não divulga a pauta de seus eventos e reuniões.

Os ministros: sinal amarelo para a equipe do presidente — os ministros não divulgam a pauta de seus eventos e reuniões. Alguns também não fazem a publicação com regularidade.

Fonte: Gazeta do Povo

Recomendações de conteúdo e formato

Sobre o projeto e a autora

O Open Master
Esse artigo é resultado de estudo produzido ao longo da segunda edição do Open Master, curso da Escola de Políticas Públicas que teve como tema “Governo Aberto: transparência e participação nos municípios”. O trabalho contou com a orientação de Laila Bellix e com a colaboração e revisão de outros colegas do programa.

Para chegar ao produto final, além do estudo de bibliografia e da análise das agendas dos governadores estaduais, prefeitos das capitais, presidente da República e ministros, foram realizadas entrevistas com equipes de prefeitos municipais, organizações da sociedade civil, cidadãos e ativistas e também especialistas em política.

Bárbara Libório
Me formei em jornalismo em 2014. Desde então, passei pelas redações de Exame.com, Folha de S.Paulo e iG, nas editorias de economia, carreiras e negócios. Em 2016, fui a Madrid me especializar em jornalismo de investigação, dados e visualização, um curso da Universidad Rey Juan Carlos e do jornal espanhol El Mundo. Desde então sou colaborada do Aos Fatos, o primeiro veículo especializado em fact-checking no Brasil, e atuo na checagem de declarações de políticos e autoridades de expressão nacional, de modo a verificar se eles falam a verdade. Além disso, sou repórter da revista IstoÉ.

¹ Segundo a lei, situações de “conflito de interesse” são aquelas geradas pelo confronto entre interesses públicos e privados, que possam comprometer o interesse coletivo ou influenciar, de maneira imprópria, o desempenho da função pública . Já as “informações privilegiadas” são aquelas que dizem respeito a assuntos sigilosos ou relevante ao processo de decisão no âmbito do Poder Executivo federal, que tenham repercussão econômica ou financeira e que não sejam de amplo conhecimento público.