Políticas de fundo na educação e desigualdades municipais no estado de São Paulo: uma análise a partir do incrementalismo de Lindblom

A Constituição Federal de 1988 determina a regra institucional-legal da educação no Brasil e assegura a vinculação de recursos obrigatórios para o ensino nos três níveis de governo, contudo, essa vinculação foi aumentada na Constituição, pois estava sendo mal interpretada. O intuito principal dessa mudança era o de influenciar o processo de descentralização das ações na área de educação. O processo de descentralização da gestão e financiamento da educação sofreu com a coordenação omissa do governo federal, especialmente com relação ao repasse gradual de poder, de competências e de responsabilidades entre as diferentes esferas administrativas, onde a partir da segunda metade da década de 1990, a posição oficial passou a ser a de priorizar o ensino fundamental, buscando sua universalização. A partir de então, passou-se a discutir a LDB e a Emenda Constitucional nº 14/1996, que deu origem ao Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e Valorização do Magistério (Fundef).

O Fundef era formado por 15% da contribuição de estados, DF e municípios, dos seguintes impostos e transferências constitucionais: FPE, FPM, ICMS, IPIexp, e Desoneração de Exportações. Os fundos estaduais contavam com complementação da União quando o valor mínimo nacional por aluno não era alcançado em determinada unidade da federação, medida incremental, na medida em que resolve os problemas de forma pontual. A municipalização do ensino fundamental foi impulsionada pelo condicionamento dos repasses a fundos municipais ao número de alunos matriculados nas redes municipais.

Em 2006, criou-se o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação (Fundeb), que aumentava o volume de recursos, seja por meio da complementação da União, seja pela extensão de impostos e transferências a estados e municípios, e também pela diversidade de matrículas contempladas nos vários níveis. Na visão de Lindblom, a imprevisibilidade faz parte das políticas públicas, e o sucesso de uma política depende da forma pela qual ela foi implementada, logo, essas medidas criadas pelo governo para regularizar os fundos para a educação são incrementais, pois desde o asseguramento dos recursos pela Constituição, até a criação do Fundeb, houve um processo de aprimoramento para que atendesse a demanda necessária, onde as soluções desenhadas foram baseadas nas experiências anteriores.

Para Lowi (1972), tanto as políticas distributivas quanto as regulatórias têm impacto coercitivo individual; enquanto as políticas constituintes e redistributivas incidem coercivamente sobre o coletivo. De certa forma, a visão do Lowi se coincide com o olhar do Lindblom, quando a partir de cada política, ele analisa empiricamente as suas consequências dentro da sociedade.

A redistribuição dos recursos por meio dos fundos de financiamento de educação modifica significativamente a natureza de duas receitas municipais, o ICMS e o FPM, proporcionando tendências distintas, pois 75% da cota municipal referente ao ICMS destinam-se aos municípios onde o imposto foi recolhido, ou seja, os municípios mais industrializados são aqueles que apresentam as maiores receitas per capita do país, já que a maior parte da arrecadação do ICMS advém da atividade industrial. A forma de distribuição dos recursos foi alterada pelo fundo de financiamento da educação, uma vez que retida a parcela do ICMS, posteriormente os recursos serão distribuídos conforme o número de matrículas no ensino fundamental, tanto no Fundef e no Fundeb.

“O ensino fundamental no estado de São Paulo é universalizado em todas as faixas municipais, quando considerada a participação do poder público e das redes particulares de ensino, pois o número de matrículas é superior ao número de residentes com idade entre 6 e 14 anos” — essa afirmação se aproxima mais da visão racional do Lasswell, por tratar o ensino fundamental como algo único no estado inteiro, do que da visão incremental do Lindblom, e neste ponto que entra a crítica do incrementalismo ao modelo racional, pois se levar em consideração apenas um fato para determinar que o ensino fundamental é universalizado, não está se fazendo uma análise empírica da sociedade, relevando o fato de que dentro da mesma cidade, as escolas podem padecer com o diferente acesso a infraestrutura etc.

O pensamento incremental parte do pressuposto de que o governo não tem total liberdade para alocar os recursos públicos necessários, já que esse processo envolve relações de poder. Para a criação de políticas de fundo para a educação não foi diferente, apesar de envolver principalmente o poder executivo, o processo ocorre nas três esferas (Federal, Estadual e Municipal), onde o Governo Federal exerce total controle sobre como se dará a criação dessas políticas. Pode-se concluir que a partir da Constituição Federal de 1988, o poder executivo usou das medidas incrementais para aprimorar a política pública em questão, de forma que diminuísse as desigualdades proporcionadas pela diferença de população e captação de recursos entre os municípios do Brasil, com foco nas cidades do estado de São Paulo.

PS: Este artigo foi elaborado com base nos autores Charles E. Lindblom (incrementalismo) e Prof. Dra. Úrsula Dias Peres, da Universidade de São Paulo.

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