OS PODERES INVESTIGATÓRIOS DAS CPI’s: Reserva de Jurisdição e Controle pelo STF

“Quanto mais refletimos sobre a concessão do habeas corpus (…), mais grave, mais alarmante, mais pernicioso se nos afigura este ato do Supremo Tribunal. [Ele revela] com espanto dos leigos em assuntos constitucionais, uma veleidade de supremacia, que desconcerta e apavora. Os políticos estão no seu papel, batendo à porta dos tribunais para obter a vitória da causa, que junto aos outros poderes julgam irrevogavelmente perdida. (…) Até aqui o Poder Judiciário não se deixou penetrar dessa vertigem de popularidade e resistia sabiamente às exortações para transpor a sua divisa constitucional”.

INTRODUÇÃO

A análise acima transcrita — não fosse sua linguagem antiquada — poderia muito bem ser confundida com muitas outras que têm sido veiculadas nos meios de comunicação brasileiros nestes tempos de CPIs. Entretanto, já se passaram quase cem anos desde quando o texto foi publicado. Era o dia 18 de outubro de 1910 e a edição do jornal governista O País, do Rio de Janeiro, em artigo sugestivamente intitulado O poder supremo? criticava a concessão, pelo Supremo Tribunal Federal, de habeas corpus em favor do Governador do Estado do Amazonas, que fora destituído do cargo por forças federais dias antes.

São irrelevantes, para a análise que aqui se pretende fazer, as circunstâncias que cercaram a decisão judicial em questão. O importante, porém, é identificar, no início da judicatura do STF, a existência de discussão que até hoje perdura, qual seja, a legitimidade da intervenção do Tribunal — e do Judiciário como um todo — nos assuntos políticos e a sua imposição como peça fundamental do jogo de poder no Estado brasileiro.

Duas passagens do artigo de O País são significativas para esse exame. Primeiramente, o jornal aponta o que chama de “veleidade de supremacia”. Supremacia em relação aos demais Poderes da República, por óbvio, chegando a afirmar, em outra passagem, que “o habeas corpus passaria a ser o instrumento com que o Poder Judiciário absorveria todas as autoridades da República. Com o habeas corpus o Supremo seria onipotente”.

Por outro lado, o texto de 1910 também traz à baila mais uma controvérsia importante: a transformação do Supremo Tribunal Federal num locus de disputa política, ou — como preferem alguns — a transformação do STF na terceira casa legislativa do país.

A afirmação segundo a qual “os políticos estão no seu papel, batendo à porta dos tribunais para obter a vitória da causa, que junto aos outros poderes julgam irremediavelmente perdida” pode ser amplamente comprovada no exercício das competências que a Constituição de 1988 atribuiu ao Supremo. Exemplos disso existem tanto no exercício da jurisdição constitucional, quanto no julgamento de mandados de segurança e habeas corpus contra atos das mais diversas autoridades.

No caso da jurisdição constitucional isso fica mais do que evidente, basta a verificação dos números de ações diretas ajuizadas por partidos políticos. Segundo o Banco Nacional de Dados do Poder Judiciário, das 23 ações diretas ajuizadas por partidos no ano de 2005, 14 eram de autoria de partidos de oposição ao Governo federal, sendo que as demais — formalizadas por partidos da base aliada do Governo — impugnavam, em sua arrasadora maioria, atos normativos de Estados da federação, onde atuavam como oposição.

Em outra frente, o STF tem controlado a constitucionalidade e a legalidade de diversos atos do Governo federal e das Casas do Congresso — e de suas comissões de inquérito — por meio do julgamento de mandados de segurança e de habeas corpus, nos quais o Tribunal se transforma em árbitro de políticas públicas ou de litígios entre diferentes facções parlamentares. Foi assim, por exemplo, com o mandado de segurança sobre a “intervenção federal” (que não houve) nos hospitais do Rio de Janeiro, com os mandados de segurança sobre a instalação das CPIs dos Bingos e do “Apagão Aéreo” e com os numerosos habeas corpus e mandados de segurança sobre o exercício dos poderes investigatórios das CPIs.

Em todos esses casos, estando as causas — para utilizar a expressão de O País — irrevogavelmente perdidas perante o Executivo ou o Legislativo, cumpriram os políticos seu papel, batendo às portas do Judiciário, e, como em 1910, obtiveram resposta.

O objetivo deste estudo é delimitar como o STF responde a essas demandas. Pergunta-se: no tocante ao instrumento (por excelência) da função fiscalizatória do Poder Legislativo, as comissões parlamentares de inquérito, pode-se concluir — com algumas personagens políticas (tanto históricas quanto atuais) — que é inadmissível a atuação do Supremo Tribunal Federal? Dito de outro modo: tem o STF agido de maneira a obstruir os trabalhos de fiscalização do Parlamento brasileiro?

Para responder a essa questão, partir-se-á da análise da jurisprudência que se construiu sobre o funcionamento das comissões parlamentares de inquérito previstas no art. 58, § 3o da Constituição de 1988, bem como da apreciação de alguns casos concretos — decisões tomadas em habeas corpus e mandados de segurança impetrados contra atos de várias comissões.

Fundamentalmente, ter-se-á em conta, entre outras, a decisão do Supremo Tribunal Federal no HC 71.039, de relatoria do Min. Paulo Brossard, já que nessa decisão foram fixadas as balizas da atuação das CPIs, enquanto expressão do próprio Poder Legislativo.

De acordo com a máxima de que “quem quer os fins, dá os meios”, é de se reconhecer que o exercício da função de controle inerente ao Legislativo não se faz sem que lhe seja concedido o instrumental necessário. Na lição do Min. Brossard,

“o poder de fiscalizar, expresso no inciso X do art. 49 da Constituição, não pode ficar condicionado a arrimo que lhe venha a dar outro Poder, ainda que, em certas circunstâncias, ele possa vir a ser necessário.”

A partir dessas premissas pretende-se demonstrar que o equilíbrio entre a eficácia dos poderes investigatórios próprios de autoridades judiciais atribuídos às comissões parlamentares de inquérito e o respectivo controle a cargo do Supremo Tribunal Federal é extremamente delicado, a ensejar a análise ora proposta. Análise que terá em conta a jurisprudência do Tribunal referente à concessão de salvo conduto em habeas corpus para que os convocados a depor possam exercer, incondicionalmente, o direito de permanecer em silêncio, bem como a abrangência do postulado da reserva de jurisdição.

1. RESERVA DE JURISDIÇÃO

As comissões parlamentares de inquérito, inseridas no ordenamento constitucional brasileiro desde a Constituição de 1934, sob influência da Constituição de Weimar, podiam ser criadas com a finalidade de apuração de fatos determinados, sempre que houvesse requerimento da terça parte dos membros da Câmara dos Deputados. Para tanto, o texto de 1934 estabeleceu que aos inquéritos parlamentares aplicar-se-iam as normas de processo penal indicadas no respectivo Regimento Interno.

Esquecidas pela Constituição de 1937, as CPIs voltaram a ser previstas na Constituição de 1946, dessa vez sem a menção às normas de processo penal eventualmente aplicáveis. Estabelecia o art. 53 que as Casas do Congresso Nacional poderiam criar comissões de inquérito sobre fato determinado, sempre que presente o requerimento de um terço dos respectivos membros.

Já as Constituições de 1967 e de 1969 simplesmente acrescentaram ao objetivo de investigação de fato determinado, que as comissões deveriam ser criadas para funcionar por prazo certo.

Diante desse histórico, percebe-se que foi a partir da Constituição de 1988 que as comissões parlamentares de inquérito receberam tratamento constitucional mais detalhado, com a previsão dos poderes de investigação próprios das autoridades judiciais, além de outros previstos nos regimentos internos das Casas parlamentares. Foi então, com o novo texto, que se colocou o problema do conteúdo dos poderes e dos limites estabelecidos para as comissões de inquérito.

Não há dúvida de que o regime das comissões parlamentares de inquérito na atual Constituição carece de explicitação. Isso, em primeiro lugar, pela utilização textual da palavra “investigatórios” para especificar a natureza dos poderes judiciais que são consagrados às comissões em questão. Sabe-se que o juiz, em sistema acusatório, não possui poderes investigatórios, ou seja, não está autorizado a tomar a iniciativa na atividade persecutória e probatória. Exerce, sim, atividade instrutória, por meio da qual determina a produção das provas requeridas pela parte, pelo Ministério Público ou pela autoridade policial. Desse modo, o que se contém no bojo dos poderes judiciais instrutórios são apenas aqueles necessários à produção de provas. Isso exclui, portanto, o poder geral de cautela e de julgamento.

Reconhecida a natureza instrutória dos poderes judiciais atribuídos às comissões de inquérito, cumpre anotar que isso não lhes retira os poderes investigatórios propriamente ditos. Poderes, estes, que são naturalmente exercidos pelas autoridades policiais. Contudo, ao desempenhar suas atividades, as comissões estão submetidas limites fixados pela própria ordem constitucional. Daí a lição de Jorge Miranda e Rui Medeiros, que ao comentarem o art. 178 da Constituição Portuguesa, advertem:

“Depois, no desenvolvimento de sua actividade, sobre as comissões impendem limites extrínsecos e limites intrínsecos aqueles derivados do princípio da separação de poderes e do respeito aos direitos, liberdades e garantias, estes inerentes à própria função.
(…)
A atribuição às comissões parlamentares de inquérito dos poderes investigatórios correspondentes aos das autoridades judiciais envolve, pois, a adstrição a exisgências semelhantes àquelas a que ficam vinculadas estas autoridades.”

Igualmente, ensina o Ministro Brossard: “Toda autoridade, seja ela qual for, está sujeita à Constituição. O Poder Legislativo também e com ele as suas comissões.

De início pode-se dizer que os poderes das comissões parlamentares de inquérito, enquanto instrumento do poder de fiscalizar do Congresso Nacional, encontram-se restritos aos poderes reconhecidos a este. Desse modo, toda investigação deve guardar relação com alguma atribuição do Legislativo, donde decorre que assuntos puramente privados não se prestam a investigações. Ademais, as comissões sofrem, na órbita de sua atuação, as mesmas limitações que têm os juízes, ou seja, no que diz respeito à CPI, todas as suas decisões devem ser fundamentadas (art. 93, IX da Constituição de 1988).

Nesse ponto, importa salientar que no HC 23.452 o Min. Celso de Mello sumariou a interpretação que o Supremo Tribunal Federal passou a dar ao conteúdo do § 3° do art. 58 da Constituição de 1988:

“LIMITAÇÕES AOS PODERES INVESTIGATÓRIOS DA COMISSÃO PARLAMENTAR DE INQUÉRITO.
- A Constituição da República, ao outorgar às Comissões Parlamentares de Inquérito ‘poderes de investigação próprios das autoridades judiciais’ (art. 58, § 3°), claramente delimitou a natureza de suas atribuições institucionais, restringindo-as, unicamente, ao campo da indagação probatória, com absoluta exclusão de quaisquer outras prerrogativas que se incluem, ordinariamente, na esfera de competência dos magistrados e Tribunais, inclusive aquelas que decorrem do poder geral de cautela conferido aos juízes, como o poder de decretar a indisponibilidade dos bens pertencentes a pessoas sujeitas à investigação parlamentar.
- A circunstância de os poderes investigatórios de uma CPI serem essencialmente limitados levou a jurisprudência constitucional do Supremo Tribunal Federal a advertir que as comissões parlamentares de inquérito não podem formular acusações e nem punir delitos (RDA 199/205, Rel. Min. PAULO BROSSARD), nem desrespeitar o privilégio contra a auto-incriminação que assiste a qualquer indiciado ou testemunha (RDA 196/197, Rel. Min. CELSO DE MELLO — HC 79.244-DF, Rel. Min. SEPÚLVEDA PERTENCE), nem decretar a prisão de qualquer pessoa, exceto nas hipóteses de flagrância (RDA 196/195, Rel. Min. CELSO DE MELLO — RDA 199/205, Rel. Min. PAULO BROSSARD).”

E, em linhas gerais tem sido essa a jurisprudência do STF em matéria de limitação dos poderes investigatórios das comissões parlamentares de inquérito. Todavia, um tema ainda não foi suficientemente discutido e, portanto, acha-se, nas palavras do Min. Celso de Mello, pendente de definição pelo Supremo Tribunal Federal. Trata-se do postulado da reserva de jurisdição.

Com efeito, na ementa do mesmo julgado acima referido, encontra-se o registro de que “o princípio constitucional da reserva de jurisdição, embora reconhecido por cinco (5) Juízes do Supremo Tribunal Federal — Min. CELSO DE MELLO (Relator), Min. MARCO AURÉLIO, Min. SEPÚLVEDA PERTENCE, Min. NÉRI DA SILVEIRA e Min. CARLOS VELLOSO (Presidente) — não foi objeto de consideração por parte dos demais eminentes Ministros do Supremo Tribunal Federal, que entenderam suficiente, para efeito de concessão do writ mandamental, a falta de motivação do ato impugnado.

Mesmo antes desse julgamento, o Min. Marco Aurélio, ao conceder a segurança no MS 23.454, deixou claro que a Corte não tinha se definido sobre a questão da reserva de jurisdição. Naquela ocasião, pronunciaram-se os Ministros pela concessão da ordem sob outros fundamentos, deixando a reserva de jurisdição para ser discutida posteriormente.

Essa questão, contudo, não foi discutida a tempo pelos membros da Corte de então, e, a composição atual, à qual pertencem três Ministros que adotaram o postulado da absoluta reserva jurisdicional, vem mantendo a jurisprudência no sentido de que às CPIs se impõe a vedação da prática de atos circunscritos, por expressa determinação constitucional, às autoridades judiciais.

Contudo, pretende-se demonstrar que mesmo reconhecendo a existência do princípio da reserva de jurisdição, ele não é aplicável às comissões parlamentares de inquérito no que se refere aos poderes instrutórios que a Constituição lhes atribuiu.

Para se chegar a essa conclusão, é necessário inicialmente buscar na doutrina portuguesa, fonte da compreensão adotada pelo Supremo Tribunal Federal, o significado de reserva jurisdicional. Segundo Canotilho, o monopólio da jurisdição, que é uma dimensão ineliminável do princípio do Estado de direito, pode ser distinguido entre “monopólio do juiz” ou “reserva de juiz” quanto à última palavra, e “monopólio” ou “reserva de juiz” quanto à primeira palavra. A reserva de juiz quanto à última palavra seria, segundo Paulo Castro Rangel, a reserva relativa de jurisdição, quando ao juiz, constitucionalmente, só compete dizer a última palavra:

“Aí admite-se que haja uma primeira intervenção decisória de uma autoridade não jurisdicional (paradigmática, mas não necessariamente, a Administração), ainda que essa intervenção esteja depois exposta a um controlo judicial”.

Trata-se, neste caso, do princípio da inafastabilidade do controle judicial. Cláusula prevista no inciso XXXV do art. 5º da Constituição brasileira de 1988, segundo a qual “a lei não excluirá da apreciação do Poder Judiciário lesão ou ameaça a direito”. Nesse sentido, todos os atos praticados por autoridades públicas submetem-se ao controle judicial. Mesmo aqueles no exercício de atribuições políticas, se incidirem em ofensa a direitos, podem ser controlados pelo Poder Judiciário. Nesses casos, o que se tem é o controle a posteriori. Admite-se que os direitos fundamentais não são absolutos e que as autoridades estão autorizadas praticar certos atos que podem consistir em restrição a direitos. Depois de efetivada a medida, investiga-se a eventual abusividade ou ilegalidade, para, então, incidir o controle judicial. Controle, esse, inafastável.

Já o conteúdo da reserva absoluta de jurisdição restringe a prática de determinados atos constritivos exclusivamente aos juízes. Trata-se, segundo Canotilho, do monopólio da “primeira palavra”. Ocorre quando a atuação jurisdicional é condição da legalidade do ato, que só poderá ser praticado se previamente autorizado pelo Poder Judiciário. Esse postulado se verifica a partir de expressa previsão constitucional restringindo certas intervenções às autoridades judiciais. É o caso, por exemplo, do que se contém no inciso XI do art. 5º da Constituição, verbis:

“XI — a casa é asilo inviolável do indivíduo, ninguém nela podendo penetrar sem consentimento do morador, salvo em caso de flagrante delito ou desastre, ou para prestar socorro, ou, durante o dia, por determinação judicial”.

Assim, nos casos em que há expressa disposição constitucional limitando a prática do ato à autoridade judicial, incide a reserva absoluta de jurisdição como condição de validade do ato. E, no tocante a medidas de caráter instrutório, a Constituição de 1988 exige esse controle judicial prévio para as buscas domiciliares (inciso XI do art. 5º acima citado), e para o acesso ao conteúdo das comunicações telefônicas, nos termos do inciso XII do mesmo artigo 5º.

Diante disso, o Supremo Tribunal Federal reconhece a incidência do postulado da reserva absoluta de jurisdição nesses casos e, desconsiderando o expresso texto constitucional, exclui dos poderes confiados às comissões parlamentares de inquérito a possibilidade de determinar, por conta própria, buscas e apreensões em domicílio. Isso porque, segundo o Min. Celso de Mello, essa restrição abrange inclusive aqueles “a quem se haja eventualmente atribuído ‘poderes de investigação próprios das autoridades judiciais’”.

Esse entendimento foi expressamente acompanhado, como já referido, pelos Ministros Sepúlveda Pertence e Marco Aurélio. Contudo, quando do julgamento do MS 23. 454, houve divergência levantada pelo Min. Nelson Jobim no sentido de que a reserva absoluta de jurisdição não poderia abranger as comissões parlamentares de inquérito, uma vez que a própria Constituição lhes deu os poderes das autoridades judiciais. Assim também o Min. Moreira Alves, que ressaltou a utilização pelo Constituinte de “um adjetivo que não seria necessário: ‘próprios’.” Segundo ele, esse “próprios” é um reforço “para caracterizar, justamente, que são todos os poderes que se atribuem, apenas para efeito de investigação”.

Essa última posição, apesar de não ter se desenvolvido, é a que melhor se harmoniza com o tratamento constitucional das comissões parlamentares de inquérito a partir de 1988. Tratamento que foi diferenciado, conforme já se viu linhas atrás, em função da importância crescente da atribuição fiscalizadora do Congresso Nacional. Foi a partir dessa visão que o Min. Nelson Jobim afirmou seu entendimento, reconhecendo que “a partir de 1988 houve uma mudança política em relação às comissões parlamentares”. Confira-se:

“Se é verdadeiro que a antiga doutrina referia que as comissões parlamentares eram auxiliares do Congresso para obter informações que viabilizassem a produção legislativa, é verdade que, hoje, a partir principalmente da prática que se pôs quando do caso Collor e, fundamentalmente, do caso Comissão Parlamentar de Inquérito relativo ao orçamento da República, tivemos uma outra natureza de investigação.”

Com efeito, identifica-se o aumento da importância da função fiscalizadora dos parlamentos. Notória é a percepção disso atualmente no Brasil, onde as comissões de inquérito são os principais meios de controle político, econômico e administrativo das atividades públicas. Há que se reconhecer, por outro lado, a utilização eventual das CPIs como palco de promoção pessoal dos parlamentares envolvidos, bem como de execração pública, muitas vezes prematura, de pessoas investigadas. No entanto, essas vicissitudes, que devem ser reparadas por meios adequados, não podem impedir o reconhecimento da indispensabilidade da fiscalização parlamentar por meio das CPIs. Daí porque não é aceitável uma interpretação que acabe por fazer desaparecer um poder que foi expressamente outorgado pela Constituição de 1988.

Nesse sentido, o Min. Paulo Brossard, no multicitado HC 71.039, deixou clara sua postura em relação à relevância da função fiscalizadora do Congresso Nacional, exercida pelas comissões de inquérito. Ao afirmar que o caso era de concessão da ordem, pois o parlamento havia determinado a prisão preventiva do paciente, ressalvou que apesar desse desfecho, o julgado não deveria ser visto como hostil às comissões parlamentares de inquérito e sua atuação. Daí porque na elaboração do voto primou por demonstrar a necessidade de se garantir às comissões os meios adequados para o desempenho de seu mister. Nisso, foi acompanhado à unanimidade pelos Ministros da Corte, e, da ementa do acórdão se extraem os seguintes trechos:

“(…)
Às câmaras legislativas pertencem poderes investigatórios, bem como os meios instrumentais destinados a torná-los efetivos. Por uma questão de funcionalidade elas exercem por intermédio de comissões de inquérito, que fazem suas vezes.
Mesmo quando as comissões parlamentares de inquérito não eram sequer mencionadas na Constituição, estavam elas armadas de poderes congressuais, porque sempre se entendeu que o poder de investigar era inerente ao poder de legislar e de fiscalizar, e sem ele o Poder Legislativo estaria defectivo para o exercício.
(…)
Ao poder de investigar corresponde, necessariamente, a posse dos meios coercitivos adequados para o bom desempenho de suas finalidades; eles são diretos até onde se revelam eficazes, e indiretos, quando falharem aqueles, caso em que se servirá da colaboração do aparelho judiciário.
Os poderes congressuais, de legislar e fiscalizar, hão de estar investidos dos meios apropriados e eficazes ao seu normal desempenho.
O poder de fiscalizar, expresso no inciso X do art. 49 da Constituição, não pode ficar condicionado a arrimo que lhe venha a dar outro Poder, ainda que, em certas circunstâncias, ele possa vir a ser necessário.
(…)
Se a comissão parlamentar de inquérito não tivesse meios compulsórios para o desempenho de suas atribuições, ela não teria como levar a termo os seus trabalhos, pois ficaria à mercê da boa vontade ou, quiçá, da complacência de pessoas das quais dependesse seu trabalho.
Esses poderes são inerentes à comissão parlamentar de inquérito e são implícitos em sua constitucional existência. Não fora assim e ela não poderia funcionar senão amparada nas muletas que lhe fornecesse outro Poder, o que contraria a lógica das instituições.”

Naquela ocasião, apesar de não ter sido o tema do caso concreto, o relator citou Pontes de Miranda para entender presente nos poderes investigatórios das comissões parlamentares de inquérito, o poder de determinar busca e apreensão domiciliar. Confira-se:

“Chegando ao termo deste voto, desejo encerrá-lo com a lição de PONTES DE MIRANDA, cujos livros frequentei desde estudante, e que, mesmo nos períodos mais lúgubres das instituições, sempre demonstrou respeito e apreço ao Poder Legislativo,
‘as buscas e apreensões são permitidas quando há razões fundadas para se terem como indispensáveis. Realizam-se por intermédio da autoridade policial, ou por mandado da comissão de inquérito. (…).’”

Conforme salientado, apesar de não ter sido o tema central do julgado, essa posição foi exposta em plenário e acabou por constar da ementa do acórdão:

“A comissão pode, em princípio, determinar buscas e apreensões, sem o que essas medidas poderiam tornar-se inócuas e quando viessem a ser executadas cairiam no vazio. Prudência, moderação e adequação recomendáveis nessa matéria, que pode constituir o ‘punctum dollens’ da comissão parlamentar de inquérito no exercício de seus poderes, que, entretanto, devem ser exercidos, sob pena da investigação tornar-se ilusória e destituída de qualquer sentido útil.”

Assim, vê-se que mesmo não tendo seguido esse caminho nos julgados posteriores, há base jurisprudencial para que o Supremo Tribunal Federal reconheça que a reserva de jurisdição, no tocante a medidas de caráter instrutório, não se aplica às comissões parlamentares de inquérito. Isso porque a mesma Constituição que faz a reserva, estabelece a exceção a ela. Exceção que está expressa no § 3° do art. 58, com o objetivo de aparelhar as comissões com os mesmos instrumentos de que dispõem os juízes no exercício da instrução processual.

Luiz Carlos do Santos Gonçalves, repudiando a aplicação da reserva de jurisdição às CPIs, entende que a posição da doutrina majoritária parece estar fundamentada num objetivo protetivo dos direitos individuais expostos a risco pela atuação dos poderes estatais. Contudo, afirma o autor que se for aceita essa reserva inclusive para as atividades investigativas das comissões, “estar-se-á dando ao Poder Judiciário uma supremacia que não parece prestigiar a harmonia e interdependência entre os Poderes.”

Igualmente, na doutrina lusitana, ao comentar a legislação que estabelece o regime jurídico dos inquéritos parlamentares em Portugal, Jorge Ferreira reconhece que o legislador quis equiparar plenamente as CPIs às autoridades judiciais:

“Conjugando esta norma com o princípio da reserva da função jurisdicional aos tribunais, que consta do artigo 202º da CRP, resulta que os tribunais têm o monopólio de aplicação da lei penal, traduzida no julgamento e condenação ou absolvição pela prática de crime, mas que já não se beneficiam de tal reserva absoluta de competência relativamente à investigação de factos suspeitos de constituírem crime e ca recolha dos meios de prova, partilhando esta competência de investigação com as CPI’s.”

Consoante assinalado, o próprio Supremo Tribunal Federal reconhece que os direitos individuais não são absolutos, ou seja, razões de relevante interesse público legitimam a adoção de medidas restritivas das liberdades públicas, nos termos da Constituição. Assim, o fato de se admitir que a reserva de jurisdição, no tocante às medidas de caráter instrutório, não se aplica às comissões parlamentares de inquérito, não diminui a proteção reconhecida aos direitos individuais. É que o próprio texto constitucional permite que liberdades públicas sejam restringidas, diante de um interesse público maior, pelas autoridades estatais. Autoridades que, diante de expressa reserva de jurisdição estão condicionadas a prévio controle jurisdicional para prática de atos constritivos. Controle que, por sua vez, também por expressa disposição constitucional não se aplica às comissões parlamentares de inquérito. Isso de modo algum impede a tutela aos direitos individuais, uma vez que é inafastável o controle jurisdicional a posteriori, nos termos do inciso XXXV do art. 5º da Constituição de 1988.

Assim, considerando que buscas, apreensões e interceptações telefônicas são medidas investigatórias, superada a questão da possibilidade de as comissões parlamentares de inquérito determinarem a realização das buscas e apreensões domiciliares, resta verificar esse poder no tocante às comunicações telefônicas.

Para tanto, cumpre transcrever o texto constitucional respectivo:

“XII — é inviolável o sigilo da correspondência e das comunicações telegráficas, de dados e das comunicações telefônicas, salvo, no último caso, por ordem judicial, nas hipóteses e na forma que a lei estabelecer para fins de investigação criminal ou instrução processual penal;”

Trata-se, sem dúvida, de um típico caso de reserva de jurisdição. Ou seja, o conteúdo de comunicações telefônicas somente poderá ser acessível mediante mandado judicial. Assim, a partir da linha de raciocínio anterior, uma vez que se trata de medida de caráter probatório, seria possível reconhecer às CPIs o poder de determinar, independentemente de autorização judicial, a instalação de escuta telefônica com o objetivo de coletar provas para instruir suas investigações. No entanto, não é essa a premissa da qual se deve partir e nem é essa a conclusão a que se deve chegar.

O mesmo texto constitucional é expresso em restringir o acesso às comunicações telefônicas somente para fins de investigação criminal ou instrução processual penal. E não é esse o escopo das investigações levadas a cabo pelo Congresso Nacional. A investigação que o parlamento realiza tem caráter político-administrativo e não penal. Tanto é assim que o fato determinado exigido para a criação de uma comissão de inquérito deve se prender à atividade legislativa, fiscalizadora ou de esclarecimento público. Foi nesse sentido o julgado do Supremo Tribunal Federal no HC 71.039:

“A comissão parlamentar de inquérito se destina a apurar fatos relacionados com a administração, Constituição, art. 49, X, com a finalidade de conhecer situações que possam ou devam ser disciplinadas em lei, ou ainda para verificar os efeitos de determinada legislação, sua excelência, inocuidade ou nocividade. Não se destina a apurar crimes nem a puni-los, da competência dos Poderes Executivo e Judiciário; entretanto, se no curso de uma investigação, vem a deparar fato criminoso, dele dará ciência ao Ministério Público, para fins de direito, como qualquer autoridade, e mesmo qualquer do povo. Constituição, art. 58, § 3°, in fine.”

Esse entendimento não impede que, eventualmente, uma investigação parlamentar incida sobre fatos igualmente sujeitos a inquéritos policiais ou a processos judiciais. Isso em razão da autonomia da investigação parlamentar. Assim, a existência do inquérito no âmbito do parlamento não impede a instauração de investigação policial sobre os mesmos acontecimentos. Foi o que restou decidido pelo Tribunal no julgamento do MS 23.639, impetrado contra ato da CPI do narcotráfico:

“O inquérito parlamentar, realizado por qualquer CPI, qualifica-se como procedimento jurídico-constitucional revestido de autonomia e dotado de finalidade própria, circunstância esta que permite à Comissão legislativa — sempre respeitados os limites inerentes à competência material do Poder Legislativo e observados os fatos determinados que ditaram a sua constituição — promover a pertinente investigação, ainda que os atos investigatórios possam incidir, eventualmente, sobre aspectos referentes a acontecimentos sujeitos a inquéritos policiais ou a processos judiciais que guardem conexão com o evento principal objeto de apuração congressual.”

Entendido, portanto, que as comissões não são criadas para fins de investigação criminal, não é possível o seu acesso ao conteúdo de comunicações telefônicas. Mesmo que a comissão se valha de pedido ao Poder Judiciário, em face da restrição constitucional relativa aos fins a que se destinam tais informações, não é possível que o juiz conceda à CPI esse acesso.

Assim, não é em razão do postulado da reserva de jurisdição que as comissões parlamentares de inquérito não podem determinar a instalação de escuta telefônica. O que as impede de determinar essa medida de caráter probatório, que, em princípio estaria inserida nos poderes de investigação próprios das autoridades judiciais, é a natureza e o objetivo do inquérito parlamentar. Inquérito cuja finalidade é controlar os órgãos do Poder, em especial o Poder Executivo, informar a opinião pública e servir à atividade legiferante. Desse modo, deparando-se com fatos configuradores de crimes, deve a comissão encaminhar suas conclusões ao órgão competente para que promova a responsabilização criminal cabível.

Por outro lado, havendo investigação policial sobre os mesmos fatos, e, existindo no âmbito dessa investigação prova oriunda de interceptação lícita, nada impede que a comissão parlamentar de inquérito tenha acesso ao conteúdo da interceptação. Isso porque a norma constitucional estabelece que o sigilo das comunicações telefônicas pode ser violado somente para fins de investigação criminal ou instrução processual penal. Observada essa restrição, admite-se o compartilhamento posterior do conteúdo com autoridades estatais que investiguem os mesmos atos, contra as mesmas pessoas ou agentes. Foi assim que decidiu o Supremo Tribunal Federal em recentíssimo julgamento da Questão de Ordem no INQ 2424 (Operação Furacão):

“a prova oriunda de interceptação telefônica lícita, autorizada em investigação criminal, contra certa pessoa, na condição de suspeito indiciado ou réu pode ser-lhe oposta na esfera própria pelo mesmo Estado encarnado por órgão administrativo ou judiciário a que esteja o agente submisso como prova do mesmíssimo ato, visto sob a qualificação jurídica de ilícito administrativo ou disciplinar”.

Desse modo, quanto à reserva de jurisdição, a atuação do Supremo Tribunal Federal estará mais adequada ao texto da Constituição de 1988 na medida em que reconhecer sim a possibilidade de determinação pelas CPIs de medidas de caráter instrutório, tais como buscas e apreensões domiciliares, negando-lhes, por outro lado, o poder de interceptação telefônica, a qual, tendo em vista a natureza de suas investigações, nem mesmo pode requerer à autoridade judicial competente.

2. CONTROLE DAS COMISSÕES DE INQUÉRITO PELO STF

No exercício de seus poderes investigatórios as CPIs, como anteriormente anotado, devem se pautar pelos limites fixados no próprio texto constitucional que lhes garante tais poderes. Assim, as concretas investigações procedidas pelas comissões do Poder Legislativo são objeto de constante controle pelo Poder Judiciário, em especial pelo Supremo Tribunal Federal, responsável pela apreciação dos atos do Congresso Nacional.

Um dos aspectos mais controvertidos da atuação das comissões parlamentares de inquérito em suas investigações diz com a colheita de depoimentos e os direitos dos convocados. No HC 71.039, o STF reconhece que no feixe de poderes “investigatórios próprios das autoridades judiciais” atribuídos às CPIs, se inserem os de “(…) colher depoimentos, ouvir indiciados, inquirir testemunhas, notificando-as a comparecer perante ela e a depor; (…)”. De outro lado, é claro que “a este poder corresponde o dever de, comparecendo a pessoa perante a comissão, prestar-lhe depoimento, não podendo calar a verdade. Comete crime a testemunha que o fizer. (…) Também pode requisitar documentos e buscar todos os meios de provas legalmente admitidos”.

Diante da conclusão de que as CPIs podem colher depoimentos, é forçoso reconhecer a contrapartida de que há o dever de prestá-los. Isso dentro da lógica de que “quem quer o fim dá os meios”. Não é possível se pensar no exercício independente da função fiscalizatória sem os meios adequados para atingir os resultados perseguidos. Pelo que no direito (dever) de investigar, está ínsito o poder coercitivo de obter as informações necessárias ao esclarecimento da investigação. Se assim não fosse, o poder de investigar ficaria dependente da concordância dos interessados.

Razão pela qual pode incorrer em sanção criminal a testemunha que descumpre o dever de comparecer à comissão, bem como o dever de dizer a verdade. É em razão dessa previsão legal que se vê o Supremo Tribunal Federal diante dos pedidos de habeas corpus preventivos. Pedidos em que são veiculadas as pretensões de os convocados comparecerem perante a CPI na condição de investigados e não de testemunhas, já que o Código de Processo Penal assegura ao réu o direito de permanecer calado e de não responder perguntas que lhe forem formuladas, sem que seu silêncio seja interpretado em prejuízo da defesa. Em palavras outras: garante-se ao investigado o direito contra a auto-incriminação.

Todavia, o deferimento da ordem nesses casos, implica, muitas vezes, facultar ao paciente a prática de falso-testemunho, com a garantia prévia de impunidade. É que nem o Supremo Tribunal Federal nem o depoente têm como prever as perguntas que serão feitas. Pelo que a possível dúvida a respeito do teor da convocação, se formaliza ou não a condição de investigado, deve ser recebida com cautela, de modo a evitar depoimentos que se transformam em verdadeiras chacotas às instituições parlamentares, como o amplamente noticiado depoimento do publicitário Duda Mendonça à CPI dos Correios.

Diante disso, é absolutamente atual a lição constante do HC 71.039: “A prudência recomenda que o Tribunal não obste a realização normal da investigação parlamentar senão quando fortes forem as razões para fazê-lo, notadamente por via de habeas corpus.”

Não se está aqui a negar a existência do direito constitucional de permanecer em silêncio diante de perguntas que possam gerar grave dano à defesa do indivíduo. O que acontece é que o exercício de tal direito, pela sua própria envergadura, independe de qualquer título judicial. Assim, a testemunha e o investigado podem calar e o seu silêncio, conforme o caso, será lícito ou não. Contudo, tais questões não se resolvem a priori, em habeas corpus, mas demandam investigação mais profunda.

Ao optar pelo silêncio, se posteriormente ficar comprovado que o depoente calou a verdade — uma das formas de cometimento do falso testemunho é calar a verdade –, se provado for tratar-se de declarações prestadas como testemunha, responderá ele pelas conseqüências de seus atos.

O que não pode ocorrer é a prematura interferência em prejuízo do exercício das funções da Comissão Parlamentar de Inquérito. Afinal, segundo humorado comentário do Min. Nelson Hungria, “… o suplicante comparece à presença da Comissão de Inquérito, sendo-lhe feitas as perguntas em questão, ele poderá calar ou falar. De modo algum poderá ser coagido fisicamente a falar. A Comissão de Inquérito, ao que nos conste, não dispõe de câmara de torturas. Não estamos na Idade Média, nos tempos da ominosas quaestiones, em que se arrancava a confissão dos réus ou declarações de testemunhas a força, a tratos de polé (…).”

Apesar de alguns eventos do passado recente terem influenciado as decisões no Supremo Tribunal Federal, o que se vê é que em CPIs como as dos Correios, dos Bingos e da Compra de Votos, não se repetiram desmandos e arbitrariedades outrora cometidas.

Assim, reinaugurando posição que se coaduna com os parâmetros fixados no HC 71.039, o Ministro Carlos Ayres Britto indeferiu várias liminares em habeas corpus nesse contexto. Nos termos da decisão do Ministro, “(…) não é de se supor que um magistrado venha a exceder os limites de sua atuação funcional para incursionar pelos domínios do abuso de poder ou da ilegalidade contra a alheia liberdade de locomoção, também assim não é de se supor que uma Comissão Parlamentar de Inquérito enverede pela mesma ilicitude. Quero dizer: não tenho como razoável a presunção de que uma instituição parlamentar que se investe numa das dimensões da Judicatura venha a forçar qualquer depoente a se privar do desfrute dos direitos e garantias conferidos a ele, depoente, pelo Ordenamento Jurídico. Avultando, dentre tais situações jurídicas ativas, o direito constitucional da não-auto-incriminação. (…) Acresce que tais direitos e garantias individuais tanto podem ser exigidos pelos sujeitos jurídicos de que trata o tópico anterior quanto por seus por seus eventuais advogados. Sem distinção entre uma sala de audiências judiciais e uma sessão de Comissão Parlamentar de Inquérito. Daqui se percebe que não basta reconhecer à paciente a titularidade dos direitos e garantias por ela invocados, para que se lhe conceda a liminar requerida. Isso porque essa requestada concessão depende de pressupostos constitucionais que, no caso, e num juízo sumário que é próprio dos provimentos cautelares, não me parecem ocorrentes. Que pressupostos? A iminência de a “CPI dos Bingos” cometer abuso de poder ou ilegalidade que venha a comprometer a liberdade de locomoção da paciente e os demais valores constitucionais aqui tantas vezes encarecidos. Por esse modo de ver as coisas, afigura-se-me descabido que o Supremo Tribunal, para conceder a pretendida liminar, tenha que presumir algo de cuja factibilidade os autos não dão conta, de plano. Razão por que indefiro o pedido cautelar. (…).

E assim também outros Ministros, que já haviam concedido liminares em casos semelhantes, passaram a indeferi-las igualmente aderindo às balizas estabelecidas no HC 71.039. Foi o caso do Ministro Marco Aurélio, que diante de HC impetrado por Delúbio Soares contra a CPI dos Bingos, decidiu em 20 de maio de 2006:

“Episódios anteriores e o crivo já exercido pelo Supremo direcionam a concluir que não há risco maior a justificar decisão judicial visando a garantir a presença dos advogados do paciente e, até mesmo, o direito deste último de permanecer em silêncio caso se sinta, como registrado na inicial, envolvido em situação passível de revelar a prática de crime ou crimes. Vale repetir que não se pode raciocinar a partir do extravagante e este estará configurado caso venha esta ou aquela autoridade a desprezar, nos trabalhos a serem desenvolvidos, o que já sedimentado pelo Supremo. A impetração preventiva há de ficar reservada a quadros que, de início, sugiram a possibilidade de o cidadão ser atingido pela prática de atos ilegais, o que, no tocante às atividades das Comissões Parlamentares de Inquérito e em decorrência dos pronunciamentos do Supremo, não se pode presumir.”

CONCLUSÃO

Como visto, o exercício do controle das atividades fiscalizatórias do Legislativo pelo Judiciário, em especial por seu órgão de cúpula, o Supremo Tribunal Federal, gera uma evidente tensão entre esses poderes, que de acordo com o texto constitucional devem atuar de forma harmônica, apesar de independente.

De um lado, coloca-se o interesse político das investigações desenvolvidas pelas comissões parlamentares de inquérito; de outro, as liberdades públicas e direitos fundamentais plasmados na Constituição e postos sob a guarda do STF.

A busca da solução adequada aos casos concretos em que esses dois interesses são postos em xeque, invariavelmente leva a críticas, seja da arbitrariedade das investigações, seja da intervenção demasiada dos juízes. Essas críticas, como destacado no início desta exposição, não são novas, nem tendem a desaparecer enquanto o país viver sob a égide de um regime democrático, garantidor da liberdade de expressão.

Essas críticas, porém, podem ser mitigadas por meio da descoberta de um equilíbrio entre as funções de controle do Legislativo e a guarda da Constituição pelo Judiciário, equilíbrio esse que decorre do livre funcionamento das instituições, da prática diária do jogo democrático e do conseqüente amadurecimento das relações entre os poderes.

Esse equilíbrio, por sua vez, é que consagrará a “vocação de supremacia”, não a de um poder sobre outro à qual se referia O País em 1910, mas sim a verdadeira supremacia, a supremacia da Constituição.

OS PODERES INVESTIGATÓRIOS DAS COMISSÕES PARLAMENTARES

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