歐盟的「危」與「機」-「能源大動脈」如何本同末異

由俄羅斯天然氣公司(Gazprom)主導的合資項目公司New European Pipeline AG,計劃興建「北溪二號」(Nord Stream 2)天然氣管道。politrussia.com資料圖片。

2016年4月24日

在二零一五年九月,西歐與俄羅斯的財團正式簽署了「北溪二號」天然氣管道項目的股東協議,計劃由俄羅斯沿岸經波羅的海,興建兩條通往德國的輸氣管道。由各股東所組成的合資公司New European Pipeline AG,包括了俄羅斯天然氣公司、德國巴斯夫集團(BASF)、法國Engie集團、奧地利石油天然氣集團(OMV)、荷蘭皇家殼牌集團(Shell)及尤尼珀公司(Uniper)。相較於四年前峻工的「北溪一號」天然氣管道,除了總運輸能力升級至每年550億立方米的天然氣之外,其他基本上大同小異。然而,東歐中歐諸國的異見顯然而見,形容此舉將使俄羅斯繞過中歐及烏克蘭,把天然氣直接輸到西歐,影響其能源安全。對俄國來說,「北溪二號」這條牢固歐盟的「能源大動脈」,豈只純出於經濟考慮?醉翁之意不在酒,普京「拉一派打一派」的政治盤算,路人皆知。

當看見東西歐陣營堡壘分明之餘,我們也需要深入探討事件的來龍去脈。要思考的問題是:為何「北溪二號」項目似乎比七八年前的「北溪一號」項目,貌似面對更大的反對聲音?進一步是,既然只是同一舉動,它在不同的時間,有賦予不同的意義嗎?筆者打算從三個角度,分別從歐盟的組織架構、法律之演變及宏觀政治經濟環境因素去解答以上的問題。

歐盟體制日趨成熟

這些年來,無論從橫面(成員國數量持續增加)或是直面(內部之建制及制度)而言,歐盟慢慢由一個鬆散的「邦聯」(Confederation)或是平凡的國際組織(International Organization),演變為一個類近「聯邦」(Federation)主權國家的「超國家」實體(Supranational Entity)。從這兩面向觀之,代表愈來愈多主權國家放棄自身一種或多種的主權(Sovereignty),或是授權予歐盟,以代替他們去行使這些範疇的權力(有如神根條將將管制邊境的權力,或是授權予歐盟在體系行使內的行政、立法、司法的權力)。因此,若要了解為何現時的背景和七八年前不可同日而語,先要從歐盟之演變同步探究。

《里斯本條約》(Treaty of Lisbon)於二零零九年十二月一日正式生效。這條約推進歐洲的整合,大幅提高歐盟內部的民主成份。相等於主權國家行政機關首腦的歐盟委員會(European Commission)主席一職,過往由歐洲理事會(European Council)這一大國小圈子去決定誰屬。在條約生效後,將由歐洲議會(European Parliament)去推舉之。時任歐委會主席巴羅佐由於在二零零九年九月獲連任時,《里斯本條約》還未正式生效,因此他能擔任主席之職達十載。直到二零一四年,主席一職總算透過民選方式移交給容克(Jean-Claude Juncker),令他成為首任歐盟民選的「國家首腦」,這意味著歐委會主席同樣要面對主權國家民選政府對民眾的問責。

根據「北溪一號」天然氣管道的時間線,此項目早已在二零零一年已開始進行項目研究,二零零二年時俄羅斯天然氣公司決定興建,並於二零零五年各方股東已經簽定協議,令此計劃勢在必行,而該項目最終在二零零八年落實。這系列進程發生在《里斯本條約》條約生效之前。更重要的是,東中歐諸國在二零零四年才加入歐盟,其中包括今日對反對「北溪一號」不遺餘力的波蘭、斯洛文尼亞及波羅的海三小國等。歐洲議會也因此成為了反對陣營向歐委會施加壓力的主戰場。在剛過去的四月八日,負責「北溪二號」項目的公司代表獲邀出席在歐洲議會辯論環節,舉辦是次辯論的議員包括了前波蘭總理及現任歐洲議會工業、研究和能源委員會主席Jerzy Buzek、歐洲自由及民主聯盟黨議員Petras Auštrevičius及綠黨議員Rebecca Harms等等,歐委會副主席謝夫卓維奇(Maros Šefčovič)成為主講嘉賓。就著這個議題唇槍舌劍的景況,在此前根本未曾出現過。

在此一背景下,我們終究明白為何在其體系層面上,推行「北溪二號」比「北溪一號」的阻力更響的原因:在經歷過二零零九年這一波民主化的歐盟,大家都對此「超國家體系」的期望增加,加上日漸東擴的歐盟,重新定義了歐洲的邊界,使更多持份者參與其中,擴大了民意授權基礎與範圍。可想而知,上年十一月東中歐七國在聯署反對興建「北溪二號」這一場景,是不會在十年前出現。

歐洲主要天然氣管道一覽。southfront.org資料圖片。

身為歐委會主席的容克,此時要對歐洲議會及人民問責,因此在這一個體制下,民選主席面對的壓力及考慮截然不同。最近有不少評論認為,只要東中歐國家成功從歐洲執委會獲得合理的賠償,這場爭執絕對可以息事寧人。如何透過人民所授予的權力,進行民主協商以平衡各成員國的利益,正是給這位首任民選主席一場挑戰。再者,這亦是首次以一個具廣泛代表性的「超國家」實體的姿態去處理這類爭議。而此一爭議背後的象徵意義,在「北溪一號」的背景底下是沒有的。

國家行為受制於歐盟法律?
 

 事實上,現時「北溪二號」項目同樣遇到在十年前「北溪一號」興建時的法律問題。因為所建造的管道會途徑波羅的海沿岸國家的專屬經濟海域(Economic Exclusive Zone),因此他國在此區域的工程都要經所屬主權國家之授權,方可進行。例如在二零零八年該項目之合資公司Nord Stream AG,曾被瑞典當局拒絕申請在其專屬經濟海域實施工程。然而,這只是為國家解決領海爭端之下的其一國際公法,並不在歐盟法律框架之內。

歐委會副主席謝夫卓維奇(Maros Šefčovič)於剛才所提及的歐洲議會辯論環節中,曾道出現時針著「北溪二號」天然氣管道工程的法律條文,而這些法律問題在「北溪一號」工程時並不存在。

第一,《第三次能源市場改革方案》(The Third Energy Package)於二零零九年正式通過,包括了一系列的歐盟規條及指令:其中一項是開放所有權(Ownership Unburdling),意指負責該天然氣管道建設之持份者,不可同時為天然氣能源的供應者。根據「北溪二號」的合資項目公司New European Pipeline AG的股份成分,俄羅斯天然氣公司(Gazprom)持股佔50%,其餘五間西歐的財團各持10%。顯然地,由於俄羅斯天然氣公司身兼兩角,自然違反了歐盟的法律。然而,該公司的企業傳訊主管Ulrich Lissek對此不以為然。他認為歐盟的法律如《第三次能源市場改革方案》並不適用於在離岸建造的天然氣管,並只對在岸的管道具法律約束力;而持相反意見的人士聲言歐盟的法律對其成員國離岸二百海里的專屬經濟海域也有法律效力。

第二,根據《第三次能源市場改革方案》中的天然氣指令(The Third Gas Directive)第十一條,成員國(例如今次的芬蘭、瑞典等等)有義務去拒絕授權予這些違反開放所有權,以及對能源供應安全構成威脅的項目,禁止他們在自身的專屬經濟海域內建造天然氣。同樣,在二零一四年,歐委會正式啟動了歐盟能源聯盟(EU Energy Union),其一戰略宗旨,同樣是要維持歐盟內部的能源安全,團結及其多樣性,避免其中一方壟斷能源供應。

然而,這一論調相對於第一項的歐盟規條,較少說服力。因為一般都難以定義甚麼才是對「能源供應安全構成威脅」,例如於西歐俄羅斯諸國解釋建造「北溪二號」只是出於純粹的商業考慮,而中東歐的成員國聲稱俄國會在建造該管道後,繞過這堆成員國向西歐供應天然氣,並切斷經烏克蘭及中東歐的天然氣管道(如Yamal,Jamal及Transgas管道等等)。而且,有論者認為這一舉動威脅他們最大的可能是天然氣運輸的過境費收入,並未必真正在意到能源安全的多樣性及安全性。就此邏輯推斷,最後各方只會自圓其說。

相對於「北溪一號」時期,歐盟對能源安全的法律更進一步成熟,縱使當中仍有不足之處。最基本是,成員國之間會承應這一切歐盟所定下的遊戲規則是客觀存在,而這個「超國家」實體的司法權威又進一步被建立。至於如何看待法律上的灰色地帶又是另一回事了。

圖中的粗橙色線為「北溪一號」及「北溪二號」的天然氣管道;而藍色線及紅色線分別區分了各國的領海及經濟專屬海域。Euractiv資料圖片。

宏觀政治經濟環境的改變
 

 同一舉動,在不同的時間發生具有不同的政治意義。在尚未發生烏克蘭危機及難民問題的歐洲,建造「北溪一號」的反對聲音比不上現在的情況。

筆者在引言是列舉了現時一系列的歐盟內部的矛盾,例如歐洲難民問題、各地右翼疑歐派的乘勢崛起至到英國脫歐危機。其實,將此一連串的事件加起來,已經令到東西歐陣營的鴻溝更加鮮明。單單是容克之前提出按各國能力去收留難民的配額制度,已引起東中歐強烈反彈,例如在今年二月,匈牙利總理歐爾班(Viktor Orban)稱將舉行公投,表決是否接受強制難民配額。

更甚者,前年烏克蘭危機改變了歐盟地區持份者的利益。其實,西歐諸國比起「北溪一號」時期,更希望與俄羅斯合作。「北溪二號」將令整個歐盟的天然氣進口重心北移到波羅的海,客觀層面而言,反而有助保障歐洲的能源安全,畢竟武裝分子在烏克蘭東部的佔領區域,相當接近天然氣管道。如戰火重燃,隨時殃及池魚,波及管道。因此此一能源重心北移,對西歐的能源安全是利多於弊。

對俄國而言,鑑於天然氣收入佔俄國財政收入比例頗高,因此需要擁有一個穩定的天然氣出口管道。而且在過去一年,國際油價收窄了起碼五成,加上石油輸出國組織(OPEC)內部及與伊朗,未能就石油減產達成共識,以及解禁對伊朗制裁等等的因素,令未來石油價格走勢仍然黯淡,此導致俄羅斯更加需要開拓及穩定其天然氣出口市場。

在這背景下,建造「北溪二號」,影響東中歐諸國的相對利益,自然東歐諸國自然對西歐起疑心。更多政治籌碼在俄國手上,令他們在外交上處於下風,特別是烏克蘭及波蘭的海三小國等。

國際政治經濟環境的急促流動,使各方對利益的定義不同,對同一個舉動自然產生不同的認知。以「北溪二號」此事為例,各國在政治上的考量,明顯比「北溪一號」時期還要深思熟慮。

縱觀而言,我們大概探究了為何「北溪二號」項目似乎比七年前仍在計劃與興建階段中的「北溪一號」,面對更大的阻力,而且又理解了「北溪二號」有別於「北溪一號」的意義。這個「超國家」實體的權威及認受性進一步確立,令一眾玩家被當前的遊戲規則所限制,也建構了內部的「規範」(Norms),使大家的利益及事件背後的意義也隨之而改變。

但是,此一爭議會進一步撕裂歐盟陣營嗎?在歷史上,歐洲本來就一直處於「挑戰與回應」的狀態,就如著名歷史學家湯恩比(Arnold Toynbee)之大歷史觀。政治本身就是Conflict of Interests,中間如何有效分配資源及利益才是重點。挑戰也許令歐盟的體系慢慢演進。如其說這是令東西陣營分裂是一種「危機」,倒不如說這是體制趨向成熟的「新常態」,一起拭目以待吧。

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