Wie Ex-BND-Präsidenten mit Unwahrheiten die Überwachung von Journalist:innen rechtfertigen
Das Bundesverfassungsgericht verhandelt zum ersten Mal seit über 20 Jahren die Massenüberwachung des Bundesnachrichtendienst (BND). Das Verfahren geht auf eine Klage renommierter Journalist:innen zurück, die eine Erosion des Quellenschutzes fürchten. Im Vorfeld streuten ehemalige BND-Präsidenten Schreckensszenarien und Schein-Wahrheiten, um die Überwachung zu rechtfertigen — was von deutschen Medien unkritisch übernommen worden ist. Ein Faktencheck.
Transparenzhinweis: Ich schreibe nicht unabhängig über dieses Thema, weil ich in das Verfahren involviert bin. Wie genau, erläutere ich am Ende dieses Textes.
Darum geht es: Darf der BND im Ausland schrankenlos Ausländer – darunter Journalist:innen – überwachen?
Der Bundesnachrichtendienst hat als einzige Behörde Deutschlands das Recht, Kommunikation massenhaft und verdachtsunabhängig zu überwachen. Das ist im Prinzip genau das, was Edward Snowden bei der NSA enthüllte: Geheimdienste zapfen Kabel und Satelliten an, um darin nach „verdächtigem Verhalten“ zu suchen. Sie nutzen dafür sogenannte Selektoren, zum Beispiel Email-Adressen, Telefonnummern oder Wörter.
Im Zuge des NSA-Skandals kam heraus, dass der BND ohne Rechtsgrundlage tief in diese globale Massenüberwachung verstrickt ist. Also reformierte die Große Koalition aus Union und SPD das BND-Gesetz. Statt die BND-Überwachung demokratisch einzuhegen, legalisierte die GroKo die bis dato illegale Praxis. Seither darf der BND praktisch schrankenlos Ausländer im Ausland überwachen. Es wäre zum Beispiel legal, alle Email-Adressen mit @washingtonpost.com zu überwachen, wenn damit die „Handlungsfähigkeit Deutschlands“ gewährleistet wäre.
Dagegen formierte sich massiver Widerstand. Konkret erarbeitete ein NGO-Bündnis — darunter die Gesellschaft für Freiheitsrechte und Reporter ohne Grenzen — eine Verfassungsbeschwerde. Es klagen international renommierte Journalist:innen, darunter mit Khadija Ismayilova die Trägerin des Alternativen Nobelpreises. Sie fürchten, dass durch die anlasslose Massenüberwachung der publizistische Quellenschutz gefährdet wird, weil potentielle Informant:innen mit an Sicherheit grenzender Wahrscheinlichkeit in Datenbanken von Geheimdiensten landen — und das international mit Partner-Diensten teilen.
Beispiel Paradise Papers, an denen weltweit 380 Journalist:innen von 95 Medien aus 67 Ländern arbeiteten: Laut Gesetz dürfte der BND die Süddeutsche Zeitung bei einem solchen Leak nicht überwachen, aber eine Vielzahl anderer Medien im Ausland, die mit der SZ kooperieren — und würde damit das Redaktionsgeheimnis durch die Hintertür aushebeln.
Das Bundesverfassungsgericht wird nun sehr grundsätzliche Fragen klären müssen. Insbesondere geht es um die Frage, ob alle Menschen ein Recht auf Privatsphäre genießen sollten, womit die anlasslose BND-Massenüberwachung in der aktuellen Form wohl verfassungswidrig wäre. Die Bundesregierung verneint diesen universellen Rechtsschutz. Ihr sprangen in den vergangenen Wochen ehemalige BND-Präsidenten öffentlich bei. August Hanning und Gerhard Schindler warnten, dass die Sicherheit Deutschlands in Gefahr sei. Mit fünf Ihrer Kern-Aussagen, die sich in der aktuellen Berichterstattung hartnäckig halten und wiederholt werden, setze ich mich im Folgenden auseinander:
- Ein universeller Schutz der Kommunikation ist nicht im ursprünglichen Sinne des Grundgesetzes.
- Was die Kläger:innen fordern, gibt es nirgendwo sonst auf der Welt.
- Gilt das Kommunikationsgeheimnis global, kann der BND keine Terrorist:innen mehr überwachen.
- Werden Journalist:innen vor Überwachung geschützt, werden sich Terrorist:innen als Journalist:innen tarnen.
- Den BND interessiert journalistische Kommunikation gar nicht.
1. Vorwurf: Die „Gründerväter“ des Grundgesetzes haben einen weltweiten, universellen Schutz der Kommunikation nicht gewollt.
In einem Gespräch mit der Deutschen Presse-Agentur (nachlesbar z.B. hier) hat Gerhard Schindler, BND-Präsident von 2011 bis 2016, unter anderem gesagt:
“Die Väter des Grundgesetzes würden sich im Grabe umdrehen, wenn sie wüssten, dass die Kommunikation der Taliban, die gerade deutsche Soldaten in Afghanistan angreifen, von Artikel 10 geschützt sein soll.“
Richtig ist, dass die „Gründerväter“ des Grundgesetzes 1949 besagten Artikel 10 in einer Weise verfasst haben, der eine anlasslose Massenüberwachung verböte. In der ursprünglichen Fassung des Grundgesetzes hieß Artikel 10 schlicht:
„Das Briefgeheimnis sowie das Post- und Fernmeldegeheimnis sind unverletzlich. Beschränkungen dürfen nur auf Grund eines Gesetzes angeordnet werden.“
Erstens steht in Artikel 10 (bis heute) nichts davon, dass der Schutz der Kommunikation auf Deutsche beschränkt sei. Das ist bei einigen Grundrechten anders, zum Beispiel Artikel 8 (Versammlungsfreiheit):
„Alle Deutschen haben das Recht, sich ohne Anmeldung oder Erlaubnis friedlich und ohne Waffen zu versammeln.“ (Artikel 8, Abs. 1)
Das ist ein Beispiel für sogenannte „Deutschenrechte“. Andere Grundrechte des Grundgesetzes sind „Jedermannrechte“. Dazu zählen zum Beispiel das Allgemeine Persönlichkeitsrecht, die Meinungs- und Pressefreiheit oder eben auch das Kommunikationsgeheimnis.
Für ein Land wie Deutschland, welches die fundamentalen völkerrechtlichen Verträge ratifiziert hat, ist das nur folgerichtig: In der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte zum Beispiel gibt es das universelle Recht auf Privatheit, wozu das Kommunikationsgeheimnis zählt. Es ist also gerade nicht an die Nationalität gebunden, sondern gilt universell. Sich auf die “Gründerväter” des Grundgesetzes zu beziehen, bestätigt diese Position, anstatt sie — wie Schindler meint — zu negieren.
Zweitens vergisst (oder verschweig?) Schindler, dass das Grundgesetz 1968 extra geändert werden musste, um Sicherheitsbehörden die Überwachung massiv zu erleichtern. Seither gibt es einen zweiten Absatz zum Artikel 10:
„Beschränkungen dürfen nur auf Grund eines Gesetzes angeordnet werden. Dient die Beschränkung dem Schutze der freiheitlichen demokratischen Grundordnung oder des Bestandes oder der Sicherung des Bundes oder eines Landes, so kann das Gesetz bestimmen, dass sie dem Betroffenen nicht mitgeteilt wird und dass an die Stelle des Rechtsweges die Nachprüfung durch von der Volksvertretung bestellte Organe und Hilfsorgane tritt.“
Konkrete Folge dieser Änderung war, dass Menschen nicht mehr zwingend davon erfahren müssen, wenn sie überwacht werden — es genügt, wenn Geheimdienste parlamentarische Gremien informieren. Abgeordnete und Repräsentanten sollen also stellvertretend für die Betroffenen ihre Rechte wahrnehmen. Geregelt wurde dies im sogenannten Artikel 10-Gesetz, seitdem die maßgebliche Norm für Überwachungspraktiken durch deutsche Geheimdienste.
Die Grundgesetz-Änderung und das Artikel 10-Gesetz waren seinerzeit hochumstritten, denn bis dato mussten Grundrechtseingriffe richterlich genehmigt werden. Das Bundesverfassungsgericht segnete die Grundgesetz-Änderung im sogenannten „Abhörurteil“ jedoch knapp mit 5:3-Richter:innen-Stimmen ab.
Erst dadurch konnte eine Entwicklung einsetzen, indem den Diensten immer mehr Befugnisse erteilt wurden, die in „Kontrollgremien“ dem individuellen Rechtsschutz entzogen wurden. Später wurde im Artikel 10-Gesetz auch die „strategische Fernmeldeaufklärung“ geregelt; der juristische Begriff für Massenüberwachung.
Es ist also keinesfalls so, dass die „Gründerväter“ seinerzeit das Grundgesetz so verfasst haben, dass Geheimdienste eine verdachtsunabhängige Massenüberwachung praktizieren können. Im Gegenteil führten erst Grundgesetz-Erweiterungen und Gesetzesänderungen dazu, den Schutzbereich des Artikel 10 sukzessive unter dem Vorwand der Terrorismusbekämpfung zu verkleinern — bis hin zu einem Maß, dass heute durch den technologischen Wandel bedingt eine globale Massenüberwachung erreicht wurde. Damit wird die Grundidee der “Gründerväter” des Kommunikationsgeheimnisses ad absurdum geführt, nicht andersrum.
(Zur vertiefenden Lektüre empfehle ich die Ausführungen von Prof. Dr. Matthias Bäcker in der Verfassungsgeschwerde (ab S. 43) oder diese Analyse der Stiftung Wissenschaft und Politik.)
2. Vorwurf: Kein anderes Land garantiert das Kommunikationsgeheimnis universell und global.
Schindler argumentiert, dass die Forderungen der Beschwerdeführer:innen nirgendwo auf der Welt gelten würden. Konkret sagte er:
„Noch nicht einmal in Ländern etwa in Skandinavien, die oft als besonders demokratisch oder rechtsstaatlich herausgehoben würden, gebe es eine solche Rechtsauslegung.“
Schindler hat Recht damit, dass in den allermeisten Ländern Inländer besser geschützt werden vor Grundrechtseingriffen als Ausländer. Im NSA-Skandal empörte sich die US-Gesellschaft zum Beispiel vor allem darüber, dass die NSA auch US-Amerikaner:innen massenhaft ausspähte, nicht so sehr über die globale Massenüberwachung.
Richtig ist aber auch, dass die Diskussion seit Snowden stark im Fluss ist. Durch die Digitalisierung ist Massenüberwachung in einer völlig neuen Dimension denkbar geworden — nämlich total und grenzenlos. Es gibt einige Grundsatzverfahren zu diesen Fragen, zum Beispiel auch gegen Großbritannien und Schweden vor dem Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte. Bis solche Verfahren Standards ändern, vergehen Jahre.
Vor allem aber haben die Niederlande kürzlich ihr Geheimdienstrecht reformiert und die Trennung im Grundrechtsschutz zwischen In- und Ausländern aufgegeben. Deutschland wäre also keineswegs allein mit einem Grundrechtsschutz, der by default nicht von der Nationalität abhängt.
(Zur vertiefenden Analyse empfehle ich diese internationale Vergleichsstudie von Thorsten Wetzling und Kilian Vieth für die Stiftung Neue Verantwortung.)
3. Vorwurf: Gilt das Kommunikationsgeheimnis weltweit, können Terroristen nicht mehr überwacht werden.
Gerhard Schindler sagte außerdem:
“Oder dass der arabische IS-Kämpfer in Syrien, der per Mobilfunk den Befehl zum Enthaupten von Geiseln enthält, unter den Schutz des Artikel 10 fallen soll. Das kann doch nicht gewollt sein.”
Das ist in mehrfacher Hinsicht falsch. Nur, weil Menschen grundsätzlich ein Kommunikationsgeheimnis haben, heißt es ja nicht, dass dieses bei konkretem Verdacht nicht verletzt werden darf. Niemand der Beschwerdeführer:innen in Karlsruhe will ein generelles Überwachungsverbot für den BND. Es kann auch ohne Massenüberwachung natürlich möglich bleiben, dass Geheimdienste Menschen überwachen, wenn damit zur Aufklärung konkreter Sachverhalte wie Straftaten beigetragen werden kann. Aber im demokratischen Rechtsstaat braucht es dafür eben Rechtfertigungsgründe. Liegen die – wie in Schindlers Fall beschrieben – vor, spricht nichts gegen eine gezielte Überwachung.
Man sieht so bereits, dass Schindler über einen Fall redet, der mit dem Verfahren nichts zu tun hat. Er skizziert ein Szenario, in dem der BND offensichtlich konkret weiß, dass Terrorist:innen eine Straftat planen. Der Geheimdienst kennt eine Mobilfunknummer und die Umstände. Es ist also gerade nicht „verdachtsunabhängig“. Schindlers Szenario ist kein Argument für eine anlasslose Massenüberwachung, sondern für gezielte Überwachung im Einzelfall.
4. Vorwurf: „Journalist“ ist kein geschützter Begriff. Terrorist:innen werden sich als Journalist:innen tarnen, um nicht verfolgt zu werden.
Schindler sagte im dpa-Interview außerdem:
Schindler warnte, würde das Gericht ausländische Journalisten im Ausland schützen, könnten sich viele Terroristen, Mörder und Folterer Journalist nennen. Weder in Deutschland noch weltweit sei Journalist eine geschützte Berufsbezeichnung. Die Führung der Terrormiliz Islamischer Staat (IS) könne etwa Journalistenausweise drucken und verteilen lassen. Und die Betreiber einer terroristischen Webseite etwa in Syrien könnten sich dann zu Recht auf den Schutz durch Artikel 10 berufen. “Das kann ernsthaft niemand wollen.”
Verteilt eine Terrororganisation Presseausweise, kann sie das gerne tun. Das macht Terrorist:innen aber nicht zu Journalist:innen — gerade weil es kein geschützter Begriff ist. Man sollte von einen Geheimdienst mit 6500 Mitarbeitenden einfordern dürfen, dass er für eine solch banale Unterscheidung das nötige Know-how besitzt. Das Beispiel setzt ja wiederum voraus, dass der BND bereits weiß, dass hier eine Terror-Organisation am Werke ist. Damit ist klar, dass es keine Journalist:innen sind, egal, ob sie sich als Presse tarnen oder nicht.
Worum es im Verfahren tatsächlich geht ist die offensichtliche Umgehung journalistischer Schutzrechte. Eine Frage, die bei der Auslands-Massenüberwachung so eben erst durch die Globalisierung und Digitalisierung virulent geworden ist. Wenn der BND zum Beispiel seine massenhaft abgegriffenen Daten filtern will, ist es wohl nicht zu viel verlangt, bei einem Selektor „Email-Adresse enthält: @washingtonpost.com“ zu erkennen, dass es um journalistische Kommunikation geht.
5. Vorwurf: Der BND ist an der Überwachung von Journalist:innen gar nicht interessiert.
August Hanning, BND-Präsident von 1998 bis 2005, erklärte in einem Interview mit der Berliner Morgenpost:
„Journalisten stehen nicht im Focus der strategischen Aufklärung des BND, ja sie sind als Aufklärungsziel in aller Regel völlig irrelevant. Ich habe während meiner Amtszeit nie erlebt, dass relevanten Information von Journalisten oder aus der Beziehung von Journalisten mit ihren jeweiligen Quellen gewonnen wurden.
Diese Aussage ist an Dreistigkeit kaum zu überbieten. August Hanning selbst musste auf einer Pressekonferenz 2005 einräumen, dass der BND (mindestens) in den 1990er Jahren Journalist:innen in Deutschland überwachen ließ, um Informant:innen in den eigenen Reihen zu enttarnen. Der Bundestag klärte den sogenannten Journalisten-Skandal in einem eigenen Untersuchungsausschuss auf — der Abschlussbericht bestätigte die Vorwürfe.
Fairerweise ereignete sich dieser Vorfall vor Hannings Amtszeit. War es ab Hannings Start 1998 also vorbei mit der Überwachung von Journalist:innen? Nein, im Gegenteil. 2017 enthüllte der Spiegel:
„Unterlagen, die der SPIEGEL nun einsehen konnte, geben eine klare Antwort: Demnach überwachte der BND ab 1999 mindestens 50 Telefon- und Faxnummern oder E-Mail-Adressen von Journalisten oder Redaktionen auf der ganzen Welt mit eigenen sogenannten Selektoren. Unter den Spähzielen waren zum Beispiel mehr als ein Dutzend Anschlüsse der britischen BBC in Afghanistan und in der Zentrale London. Zudem wurden Redaktionen des internationalen Programms BBC World Service überwacht. Ein Anschluss der “New York Times” in Afghanistan stand auf der Liste wie auch Anschlüsse von Mobil- und Satellitentelefonen der Nachrichtenagentur Reuters in Afghanistan, Pakistan und Nigeria.“
Diese Vorfälle fallen komplett in die Amtszeit von August Hanning. Und um exakt solche Konstellationen geht es im Verfahren, das Karlsruhe nun verhandelt: Kann der Geheimdienst auf der ganzen Welt Redaktionen anzapfen, um die eigene Regierung mit Infos zu versorgen?
Nicht umsonst werden dem BND in der Rechtsordnung teilweise hohe Hürden für die Überwachung von Journalist:innen und Redaktionen auferlegt, gerade wenn Deutsche involviert sind. Im Verfahren geht es nun darum, diesen Schutz im Zeitalter einer globalisierten Medienproduktion international auszuweiten, um Schlupflöcher im Schutz der Pressefreiheit zu schließen. Mit einer Einschränkung von Verbrechensbekämpfung hat das nichts zu tun.
Fazit: Debatte mit Fakten statt mit Angst führen
Es ist hoffentlich deutlich geworden, dass sich genaue, kritische Recherche lohnt, wenn (ehemalige) Geheimdienstler die eigenen Interessen vertreten. Es gehört zu ihrem Geschäft, mit Schreckensszenarien Unsicherheit zu schüren, um damit eine Ausweitung von Befugnissen zu erreichen. Je häufiger sie das Wort „Terrorist“ in den Mund nehmen, desto mehr Vorsicht ist geboten — auch und gerade bei Journalist:innen, die über dieses Thema berichten. Ich argumentiere nicht gegen Terrorismusbekämpfung, sondern für eine differenzierte Debatte über ihre rechtsstaatliche Ausgestaltung.
Sämtliche hier kritisierten Aussagen blieben in den Original-Interviews unwidersprochen und werden seitdem vielfach abgeschrieben. Das ist gefährlich. Man mag über die Abwägung zwischen Sicherheit und Pressefreiheit unterschiedlicher Meinung sein, aber mit Angst eine Debatte im Keim zu ersticken, kann nicht die vernünftige Lösung sein.
Transparenzhinweis: Ich habe von 2016 bis 2019 bei Reporter ohne Grenzen als Referent für Internetfreiheit gearbeitet. In diese Zeit fiel die Diskussion um das BND-Gesetz und die Erarbeitung der Verfassungsbeschwerde, in die ich voll involviert war. Nach meinem Ausscheiden im Sommer 2019 habe ich Reporter ohne Grenzen ehrenamtlich bei der Vorbereitung der Verhandlung in Karlsruhe unterstützt. Dieser Text spiegelt jedoch nicht notwendigerweise die Ansicht und Position von Reporter ohne Grenzen wider.
Update 13.01.2020, circa 13.25 Uhr: Nach einem Hinweis von Roman Lehberger habe ich eine missverständlich formulierte Stelle unter Vorwurf 3 geändert. Dort hieß es, dass Strafermittler:innen bei konkretem Verdacht weiterhin zur Aufklärung von Straftaten überwachen können sollen. Der BND ist jedoch nicht zur Aufklärung von Straftaten zuständig, sondern zur Gewinnung von nachrichtendienstlich relevanten Informationen. Daher schreibe ich nun ausdrücklich von “Geheimdiensten” und habe die Stelle etwas angepasst.
