En väg framåt för det svenska skolvalet

Debatten om SOU 2020:28 — En mer likvärdig skola är nu i full gång. Stort fokus har, som vanligt, hamnat på frågan om kötid som urvalsgrund till fristående skolor.

Jag har skrivit några rader om det på Twitter och ett flertal personer har hört av sig till mig och bett mig utveckla mina resonemang och frågat på vad jag tror kan vara en rimlig väg framåt. Eftersom Twitter inte är en plats där man riktigt har utrymme att utveckla en tanke så tänkte jag att jag skriver ett blogginlägg istället.

Vi kan börja med att konstatera att kötid, ur ett teoretiskt perspektiv, kan ha olika effekter. Exempelvis kan kötid, om den, i ett system där närhet är en central faktor för att etablera förtur, leda till att boendesegregationen inte får fullt genomslag i skolan och därmed minska skolsegregationen. Vi kan illustrera detta med ett enkelt exempel. Tänk att det finns två områden som de bor två typer av familjer i. Låt oss anta att dessa områden är helt segregerande. I varje område finns en skola och dessa tar in enbart baserat på närhet (i detta exempel låter vi detta betyda att de tar in eleverna i det egna området först). Alla elever vill helst gå på den ena skolan och väljer den i första hand. Utfallet blir två helt segregerade skolor. Säg nu att man ändrade urvalsreglerna och istället tar in baserat på kötid. Om minst en familj från området med den impopulära skolan tidigt ställer sig i kön till den populära skolan kommer övergången till kötid som urvalskriterium minska skolsegregationen.

Kötid kan dock också ha motsatt effekt. Lås oss illustrera det med ett annat exempel. Vi har återigen två områden som det återigen bor två typer av familjer i. Nu antar vi att de är helt integrerade. Återigen är en av skolorna mer populär och alla familjer har den som sitt förstahandsval. Med närhetsprincip som urvalskriterium kommer det då inte finnas någon skolsegregation. Om man istället går över till kötid och det är så att en av grupperna är mer systemsmarta och därmed ställer sig i kö till den populära skolan tidigare kommer denna övergång leda till en ökad skolsegregation.

Samma typ av exempel kan man måla upp när det kommer till systemets ”effektivitet” (definierat som hur stor andel som får skolorna de faktiskt vill ha). Och det går att konstruera liknande exempel för alla de urvalsgrunder som nu diskuteras. Effekterna beror på sökmönster, geografi, demografi, kriteriernas exakta utformning och vilka andra urvalskriterier som finns i systemet.

Vilka effekter olika urvalsgrunder har är alltså en empirisk fråga. Vidare är det också tyvärr så att det är en empirisk fråga som vi inte har några kompletta svar på. Det finns en hel del av det vi i forskarvärlden kallar ”supportive evidence” (indikatorer) som används av båda sidor i debatten. Problemet när vi bara har indikatorer och saknar hårda bevis är att våra förutfattade uppfattningar får möjlighet att ta över. Medvetet eller omedvetet väljer vi ut vilken information vi ska ta till och vilken vi ska avfärda. Genom denna process bygger vi upp olika verklighetsbilder och hamnar därför i ett hopplöst skyttegravskrig där vi bråkar om hur verkligheten är beskaffad. Om man tittar på diskussionen om kötid kan man exempelvis se hur de två sidornas beskrivning av Sverige, till stor del, överensstämmer med de två olika hypotetiska exemplen som jag gav ovan.

Samtidigt kan vi nog alla enas om att skolvalets nuvarande utformning inte är optimal. Givet detta är det rimliga första steget att se till så att vi kan få lite hårda data på bordet som gör det möjligt för oss att reda ut hur verkligheten faktiskt är beskaffad.

Detta kommer sannolikt inte leda till konsensus kring vilka urvalskriterier vi ska använda. Inget enskilt urvalskriterium kommer, i alla dimensioner, dominera alternativen. Olika kriterier kommer ha positiva effekter i vissa dimensioner och negativa effekter i andra. Exempelvis kanske ett urvalskriterium är effektivt men segregerande medan ett annat är ineffektivt med integrerande. Eftersom vi värderar dessa storheter olika kommer vissa av oss gilla det ena kriteriet och andra det andra. Vissa av oss har också principiella invändningar mot vissa kriterier och skulle vara mot dem även om de var optimala i alla dimensioner. Men vi skulle, i alla fall, vara i en situation där vi måste argumentera från våra värderingar och principer och inte utifrån våra, sannolikt felaktiga, bilder av hur verkligheten ser ut. Vidare skulle det kanske också vara möjligt att, med hjälp av en kombination av olika kriterium, bygga ett system som, i alla dimensioner, är bättre än det vi har idag.

För att kunna svara på frågorna om olika urvalskritereras effekter är det ett antal saker som behöver komma till. Utredningen pekar på flera av dem. Specifikt lyfter utredningen två centrala frågor som jag anser förtjänar mer uppmärksamhet och diskussion. Dessa är (i) problemet med strategiska incitament i skolvalsystemet och (ii) bristen på samordning mellan huvudmän.

Strategiska incitament

Att man har strategiska incitament i ett skolvalsystem betyder att en skolväljare, genom att rapportera andra preferenser än dem man egentligen har, kan få ett bättre utfall (en skola men hellre vill ha) än om man hade uppgett sina sanna preferenser. Det finns flera olika anledningar till att strategiska incitament kan uppkomma i ett skolvalsystem. Exempelvis kan det uppstå för att man använder en skolvalsalgoritm där ett andrahandsval inte kan slå ut förstahandsval, för att man begränsar antalet skolor man kan välja när man gör sitt skolval eller för att man har förtursregler där man, genom sitt val, kan påverka sin förtur till en skola (exempel är om man mäter relativt avstånd mot nästa skola på vallistan eller om man bara ger elever syskonförtur om de väljer en skolan där syskonet går i första hand).

Strategiska incitament är något man absolut bör undvika i ett skolvalsystem. Det gör det mycket mer komplicerat för familjer att välja skola då de behöver väga in alla andras förväntande valbettende när de ska lista sina föredragna skolor. Utfallet blir också oftast sämre eftersom föräldrar inte är så systemsmarta som de tror utan ofta gör strategiska misstag. Detta slår inte heller jämt över populationen utan exempelvis gör föräldrar med svagare socioekonomisk bakgrund oftare dessa misstag än dem med starkare bakgrund. För ändamålen i denna text är dock det stora problemet med strategiska incitament att den data som genereras i skolvalet inte kan användas till kontrafaktisk analys. Vi kan helt enkelt inte testa vad som skulle hända om vi exempelvis skulle ändra urvalsreglerna eftersom vi, om vi har strategiska incitament i systemet, inte kan vara säkra på att föräldrar skulle välja på samma sätt om förutsättningarna var annorlunda.

Det finns alltså inga fördelar och idel nackdelar med strategiska incitament i sitt skolval. Ändå är det vanligt runt om i svenska kommuner. Tidigare har det kanske kunnat motiveras utifrån den administrativa bördan det innebär att genomföra ett skolval utan strategiska incitament. Det är nämligen svårt att räkna igenom en strategisäker algoritm för hand. Idag kan en kommun dock billigt införskaffa systemstöd som gör att de enkelt kan använda för att genomföra ett strategisäkert skolval. Att de flesta kommuner inte har gjort det kan nog attribueras antingen till okunskap eller ovilja till förändring. Det är därför, i enlighet med utredningens förslag, helt rätt att lagstifta om att detta inte ska vara tillåtet.

Samordnad antagning

Det andra relevanta problemet som utredningen pekar på är den bristande samordningen mellan huvudmän. Även om kommuner, i allt större utsträckning, har centraliserat sina antagningar står de fristående skolorna ofta utanför dessa. Det finns även bristande samordning mellan kommuner. Detta gör att en familj kan vara involverade i tiotals ansökning- och antagningsprocesser samtidigt och att elever kan bli antagna på flera skolor.

Detta är olyckligt eftersom de dubbelplacerade eleverna håller platser på skolor som andra barn hade velat ha. Vidare leder det också till omfattande planeringsproblem för både kommunala men, framförallt, mindre fristående skolor. De kan helt enkelt inte räkna med att de elever som de antagit faktiskt kommer dyka upp och kan därmed inte göra klassindelningar, anpassa sin personalstyrka och så vidare.

I storstadsområdena kan skolvalet också, på grund av denna bristande samordning, bli väldigt svårnavigerat för familjer, något som sannolikt slår extra hårt mot familjer som inte är systemsmarta.

Slutligen gör också denna bristande samordning den typ av analys vi behöver göra för att reda ut de olika urvalsgrundernas effekter omöjlig. Eftersom familjerna inte rankar skolorna i olika system mot varandra blir den data som genereras inkomplett. Dessutom är uppgiften att sammanställa data från de hundratals olika systemen som används idag praktiskt omöjligt.

Återigen har alltså utredningen helt rätt i sin analys att det behövs en samordnad process.[1] När det kommer till den föreslagna lösningen är jag dock mer skeptiskt. Utredningen föreslår att samordningen ska skötas av nya regionala enheter under Skolverket. I teorin tror jag detta kan vara en bra idé. Givet situationen tror jag dock inte det är rätt väg att gå.

Anledningen till detta är helt enkelt att jag tror att det kommer ta längre tid att gå den vägen än att låta skolans befintliga huvudmän lösa det. Det finns redan exempel på kommuner där man har en helt integrerad antagning och det är något som, mer eller mindre, alla huvudmän jag träffar vill ha. Anledningen till att man inte redan kommit längre med detta är att det finns några mindre juridiska hinder.

Det första och mest kritiska hindret är något så trivialt som att fristående huvudmän — till skillnad från kommuner — inte har rätt att digitalt via folkbokföringen bekräfta vilka personer som är barns vårdnadshavare. De måste i stället förlita sig på uppgifter från personer som registrerar barn i deras köer. Förutom alla rättssäkerhetsproblem som detta innebär så leder det också till att kommuner och fristående huvudmän kan ha olika uppfattning om vem eller vilka som är barnens faktiska vårdnadshavare. Därmed kommer de också att ha olika syn på vem eller vilka som har rätt föra dessa barns talan i samband med skolvalet. Detta gör det i princip omöjligt att skapa en gemensam plattform för ett samordnat skolval. Detta kan dock åtgärdas av regeringen imorgon genom en smärre ändring i förordningen som reglerar Statens personadressregister (SPAR).

Det andra hindret handlar om vilka elever som fristående skolor behöver erbjuda plats. De flesta fristående skolor använder i dag kötid som sitt primära urvalskriterium. När de ska anta elever skickar de fristående skolorna ut erbjudanden om skolplats till de familjer som anmält sitt intresse i ordningen som anmälningarna kom in. Detta pågår tills skolan fyllt sina platser eller tills det inte finns några fler familjer som anmält intresse. I ett samordnat system skulle detta ske på ett lite annorlunda sätt. Där skulle vårdnadshavare till barn som ska börja skolan rangordna de kommunala och fristående skolor som de kan välja mellan i fallande ordning efter hur gärna de vill ha dem. En familj kan då exempelvis rangordna en kommunal skola först och sedan en fristående skola i andra hand. Om barnet får en plats vid den kommunala skolan men också har tillräckligt bra kötid för att erbjudas plats på den fristående skolan är det rimligt att den fristående skolan inte behöver erbjuda barnet en plats. Det är oklart om fristående skolor tillåts göra så i dag. Detta leder till att en samordnad antagning inte blir så effektiv som man den hade kunnat vara. Det bör alltså klargöras i skollagen att inga huvudmän behöver erbjuda plats till ett barn som redan har en placering på en mer föredragen skola.

Om man undanröjde dessa hinder tror jag att man skulle se samordnade system i större delen av landet inom något eller några år. Kommunerna och de fristående huvudmännen har, under de senaste tio åren, kommit en bra bit i detta arbete och det finns nu en omfattande kompetens på området i många svenska kommuner.

Om man jämför detta med utredningen förslag så behöver först utredningen gå på remiss, remissrundan ska sedan beaktas och en proposition ska skrivas, denna ska klubbas i Riskdagen och sedan kommer det vara en ställtid innan den blir lag. Skolverket ska sedan skapa regionala myndigheter och befolka dem med personal som antagligen kommer behöva omfattande kompetensutveckling för att kunna beställa och hantera ett nationellt system för skolval. Efter det ska en upphandling genomföras. När den är klar ska systemet byggas, testas och levereras. Slutligen ska detta system implementeras i 290 kommuner och hos dryga tusentalet fristående skolor. Jag kan inte se att denna process kommer vara klar inom fem år och skulle inte bli förvånad om det tog tio. Den kommer också kosta åtskilliga miljarder.

Vidare är dessa system komplext redan nu när bara kommunerna och friskolorna är inblandade. Jag är inte säker på att det är klokt att blanda in en aktör till i processen. Skolvalet är nära kopplat till ett stort antal andra frågor som hanteras av huvudmännen så som skolans finansiering, skolskjuts och kapacitetsplaner. I skolvalstider skolvaltider jobbar många kommuner kontinuerligt med dessa frågor för att få till ett rimligt utfall. Om systemet, på grund av ytterligare en aktörs inblandning blir mer stelbent och byråkratiskt kan detta arbete potentiellt försvåras. Detta är inte frågor som jag inte tror går att lösa men implementeringen av ett nationellt system kommer nog inte vara så smärtfri som man kan föreställa sig.

Jag tror som sagt att huvudmännen, om de får möjlighet, kommer lösa detta. Återigen finns det bara fördelar och det ligger i allas intresse. Om man inte tror att huvudmännen frivilligt kommer samordna sig kan man lagstifta om att man måste ingå i samordning om sådan efterfrågas av en annan huvudman. Alternativt kan man säga att de huvudmän som bestämmer sig för att ställa sig utanför samordning som efterfrågas av en annan huvudman måste betala ett vite på säg 5% av skolpengen.

Lottning av en liten del av platserna på alla skolor

En sista reform som jag skulle förespråka är en som inte nämns i utredningen, nämligen att redan nu, reservera en liten andel av platserna (kanske 5–10%) på varje skola till en pool där lotten är urvalsgrund. Idéen bakom detta är att alla som söker skolan ska ha en chans att komma in. Detta skulle ytterligare öka kvaliteten på den data som skolvalet genererar. Anledningen till detta är att det, i ett strategisäkert skolvalsystem där det inte finns någon bättre strategi än att ranka skolorna i den ordning man vill ha dem, kan det fortfarande finnas lika bra strategier. Om mitt förstahandsval exempelvis är en skola där jag har noll procents chans att komma in på får jag samma utfall om jag rankar alla skolor i ordningen jag vill ha dem som om jag rankar alla skolorna i ordningen jag vill ha dem men struntar i att ta med förstahandsvalet. När det finns ”omöjliga” skolor kommer data därför inte säkert vara helt komplett. Så fort det finns en chans att komma in på alla skolor blir dock strategin att ranka alla skolor i den ordning man vill ha den enskilt bästa strategin. Det finns därför ingen anledning för någon att göra något annat och den data som genereras blir därför ännu mer trovärdig.

Detta kan låta som ett stort ingrepp för att enbart, kanske marginellt, förbättra kvaliteten på den data som genereras. Att bygga system som genererar data som gör det möjligt för oss att utvärdera, korrigera och förbättra systemen ger dock stora vinster då vi med precision kan bedriva ett långsiktigt förbättringsarbete. Jag tror att effekterna av ett sådan arbete inte kan överskattas därför bör alla rimliga åtgärder tas för att kunna bedriva det. Jag skulle också säga att vi ska ha kvar denna lilla lottpool som ett inslag permanent även om vi kommer fram till att lotten inte är en speciellt bra urvalsgrund. Över tid kan nämligen underliggande faktorer ändra sig och då är det viktigt att vi fortsatt kan lita på den data som systemet genererar.

Allmänt skolval

Något som utredningen också föreslår och som jag fått lite frågor om är allmänt skolval. Som jag förstår utredningen menar man med allmänt skolval ungefär samma sak som andra aktörer menar när de pratar om obligatoriskt eller aktivt skolval. Alltså att det ska vara norm att man väljer skola och att valet ska vara utgångspunkt när man tilldelar platser.

Generellt tycker jag, i dagens situation, att ett allmänt skolval är det bästa alternativet. Faktum är att det, åtminstone i storstadsområdena och i större kommuner, inte riktigt finns något alternativ. Kommunerna har helt enkelt inte kapacitet att garantera alla elever en plats på en viss skola. I de flesta kommuner där skolvalet spelar roll har man därför redan infört det som, i den nationella debatten, kallas allmänt/aktivt/obligatoriskt skolval och där man inte redan har gjort det är man på väg. På detta sätt är frågan redan lite utspelad och jag tror inte att en nationell lagstiftning skulle göra så mycket skillnad. Däremot tror jag inte heller det, i dagsläget, skulle skada.

Sammanfattning

Jag skulle säga att vill man komma framåt med skolvalet ska man, från nationellt plan, göra följande tre saker:

1. Förbjud strategiska incitament i skolvalsystemet.

2. Ta bort de juridiska hinder som finns för samordning idag. Konkret innebär detta att:

a. Man ger de fristående skolorna rätt att få hämta information från skatteverket om vilka som är vårdnadshavare till eleverna i deras kö och på deras skolor.

b. Man tydliggör att en fristående skola inte behöver erbjuda en plats till en elev de vet har fått placering på en skola som den elevens familj föredrar.

3. Lagstifta om att en liten del av platserna på alla skolor ska tilldelas med lotten.

Dessa reformer är billiga, snabba, innebär inga omfattande ingrepp i dagens struktur och skulle spara omfattande resurser för kommuner och fristående skolor och spara föräldrar en hel del huvudbry när de ska välja skola. De skulle också förbättra likvärdigheten de skulle ge oss en möjlighet att, om några år, svara på frågorna om olika urvalsgrunder effekter och därmed möjliggöra en nyanserad och konstruktiv diskussion om det.

Mina intressen

När man deltar i den politiska debatten och lägger förslag av den här typen är det rimligt att man är tydlig med de personliga/privata intressen man har relaterat till frågan man diskuterar. Jag skulle säga att jag har två intressen när det kommer till det svenska skolvalet.

För det första är jag utbildningsforskare och mycket av min forskning har handlar om och handlar om skolval. Därför har jag ett intresse att data av hög kvalitet görs tillgänglig då det möjliggör för mig att bedriva min forskning, publicera artiklar, få anslag och så vidare. Kanske kan detta bidra till min tveksamhet till att lägga över skolvalet på regionala enheter under Skolverket. Faktum är att det jag argumenterar för att samhället borde göra i den situation vi är i nu ligger väldigt väl i linje med min forskningsagenda. Anledningen till att jag ursprungligen gav mig på de forskningsfrågorna var dock att jag tyckte att de var viktiga att utreda så jag tror inte det finns någon egentlig bias här.

För det andra så driver jag, tillsammans med några andra skolvalsforskare, en verksamhet som heter Mitt Skolval genom vilket vi hjälper huvudmän att genomföra automatiserade, strategisäkta och effektiva skolval. Att strategisäkerhet blev lag skulle vara fördelaktigt för den verksamheten då det gör det väldigt svårt för kommuner att genomföra sina skolval utan någon form av stöd. Då det är en fråga där alla experter är överens känner jag mig dock relativt bekväm med att det inte är mitt egenintresse som driver mer att förespråka det. Sen så skulle vår verksamhet säkerligen också påverkas av att administrationen av skolvalet flyttade från huvudmannanivå till regional nivå. Om det skulle vara bra eller dåligt för oss är jag dock inte helt klar för mig. Det skulle vara enklare för oss att interagera med ett dussintal regionala enheter än 290 kommuner och ett tusental fristående skolor vilket naturligtvis hade varit bra. Samtidigt kan dock prisbilden förändras i samband med denna reform. Givet denna osäkerhet känner jag återigen att det nog inte är min inblandning i denna verksamhet som får mig att driva linjen jag förespråkar.

Om man är intresserad av att ta reda på mer hur vi på Mitt Skolval resonerar om skolvalet kan man ladda ner vårt policydokument om skolval här https://www.mittskolval.se/press.

Och har ni några frågor kan ni maila mig på dany.kessel@mittskolval.se.

[1] Notera här att vi endast talar om samordnad ansökan och antagning, inte gemensamma antagningsregler. Samordning i antagningsprocessen innebär att det finns fastställda datum för antagning, insamling av vårdnadshavares önskemål om skola, et cetera samt att det praktiska arbetet med att placera elever vid skolor koordineras. Alla huvudmän har, i ett sådant system, fortsatt kontroll över sitt regelverk och sina antagningsregler.