Cosa voterò il 4 dicembre (spiegato semplice semplice)

Se dovessi spiegare la Costituzione a una persona che di diritto sa poco e niente direi che è un po’ come le regole di uno sport: nella pallavolo la dimensione del campo, la regola dei tre tocchi, gli 8 secondi concessi dopo il fischio dell’arbitro per effettuare la battuta e così via. È ovvio che nel momento in cui si andassero a modificare la dimensione del campo o il ruolo del ‘libero’ tutto il gioco verrebbe stravolto anche nei suoi fondamentali. Ed è altrettanto ovvio che alla Diatec Trentino (forza ragazzi!) non verrebbe mai in mente di cambiare le regole del gioco solo per favorire Simone Giannelli nel suo ruolo per un singola partita o per tutta la durata della SuperLega.

Il gioco politico che si sta consumando attorno al referendum costituzionale è pressocché questo: cambiare le regole del gioco (o non cambiarle) per favorire o sfavorire questa o quella squadra soltanto per permettere (o non permettere) a se stessi di vincere (e per far perdere l’avversario) e per quanto gli sport che più preferiamo ci appassionino, la Costituzione riveste un ruolo essenziale in ogni suo articolo e, come in un organismo vivente, andare a toccare una parte significa andare a toccare tutto il sistema.

sul referendum costituzionale questo sta accadendo: cambiare le regole del gioco (o non cambiarle) per favorire o sfavorire questa o quella squadra soltanto per permettere (o non permettere) a se stessi di vincere (e per far perdere l’avversario) una singola partita.

Andando nel concreto, la legge di riforma costituzionale licenziata dal Parlamento e pubblicata su Gazz. Uff. n. 88 del 15 aprile 2016 reca “ Disposizioni per il superamento del bicameralismo paritario, la riduzione del numero dei parlamentari, il contenimento dei costi di funzionamento delle istituzioni, la soppressione del CNEL e la revisione del titolo V della parte II della Costituzione.”

Già qui si potrebbe aprire un bel capitolo: quello di dare titoli alle leggi (la legge di riforma si chiama effettivamente “Disposizioni etc.”) è una cattiva prassi nata sotto il Governo Monti (ricorderete tutti il decreto ‘Salva Italia’) e che sin da subito ha mostrato chiari connotati demagogici (la riforma della ‘Buona scuola’, lo ‘Sblocca Italia’, il ‘Jobs Act’ e via discorrendo).

Per fare un brevissimo paragone, al popolo italiano venne sottoposto nel 2006 il quesito per l’approvazione della “legge costituzionale concernente Modifiche alla Parte II della Costituzione’ approvato dal Parlamento e pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale n. 269 del 18 novembre 2005? »” Niente di strano, no?
Questo è invece il quesito su cui voteremo. Niente di strano: la legge impone di riportare il titolo. Il problema non è dunque il titolo in sé per sé ma chi lo ha scritto e chi ha lasciato che si scrivesse.

Tralasciando il metodo con cui è stata pensata, presentata e approvata la Riforma Costituzionale ’16 — questione che richiederebbe un post a sé stante — andiamo subito nel famoso merito.

La Riforma propone il superamento del bicameralismo perfetto, ossa il superamento di quella forma di bicameralismo che assegna a entrambe le Camere (o ‘rami’ del Parlamento) identiche funzioni: votare la fiducia al Governo, presentare progetti di legge e, naturalmente, approvarli in modo identico in ambo i rami. Nel caso una delle due Camere apporti delle modifiche, anche minime, al progetto di legge, questo verrà ridiscusso dall’altra fino a quando il progetto di legge non sarà approvato identicamente in entrambe (la cosiddetta ‘navetta parlamentare’ o ping pong). Questo particolare procedimento, voluto dai Costituenti a difesa della fragile realtà italiana dell’epoca, è assai raro: fra i Paesi industrializzati ‘solo’ Stati Uniti e Francia lo adottano. Lo scopo per i sostenitori della Riforma sarebbe di snellire il procedimento legislativo, di fare più rapidamente le leggi e di farle meglio. Tralasciando il primo argomento, sui cui tornerò a breve, va fatto notare che il Parlamento italiano nella XVII legislatura ha licenziato una legge ogni 5,6 giorni, per un totale di 226 leggi, l’80,3% delle quali con una sola lettura. Come scritto dal Financial Times, il problema dell’Italia non è dunque la quantità delle leggi (siamo il secondo paese in Europa per numero di leggi prodotte annualmente), ma la qualità sulla quale la Riforma nulla dice — e non può che essere così —in quanto questa viene determinata dagli onorevoli deputati e dai senatori che le producono. Per tornare alle regole della pallavolo, quest’ultime non dicono a Ivan Zaytzev come eseguire una schiacciata, ma ‘solo’ come comportarsi sul campo da gioco in alcuni specifici momenti.

Come però viene superato il bicameralismo? Innanzitutto facendo bastare al Governo la sola fiducia della Camera dei Deputati che eserciterà in via esclusiva anche la funzione di indirizzo politico, di controllo dell’operato del Governo, della deliberazione dello stato di guerra, dell’adozione dei provvedimenti di amnistia e indulto e della funzione legislativa (fare le leggi, insomma), esercitata congiuntamente (quindi in bicameralismo perfetto) col Senato in alcuni casi e sempre in materia costituzionale.

PAUSA… ma il Senato quindi esiste ancora?

Si, esiste e lotta insieme a noi, potremmo dire. Il nuovo Senato sarà composto da 74 consiglieri regionali, 21 sindaci (uno per ogni regione e provincia autonoma) e 5 senatori di eventuale nomina presidenziale che hanno lustrato la Repubblica. Questi non saranno più eletti dai cittadini in sede di elezioni politiche — non avremo più la scheda del Senato — né però sono chiare le modalità con cui verranno nominati all’interno dei Consigli regionali. L’art. 54 riformato si limita a dire che essi andranno eletti “in conformità alle scelte espresse dagli elettori per i candidati consiglieri in occasione del rinnovo dei medesimi organi” e rimandando a una legge, che entrambe le Camere dovranno approvare, per disciplinare la materia. Tutto ciò è stato fatto per dare voce in capitolo alle istanze territoriali come nel modello francese o tedesco (anche un mediocre studente di diritto costituzionale comparato sbiancherebbe di fronte a questa affermazione). La domanda che mi sorge spontanea da marchigiano (ma anche da umbro, abruzzese, lucano, molisano, valdostano, ligure, friulano, bolzanino o trentino), è come verranno rispettate le scelte degli elettori se i senatori spettanti alla mia Regione sono soltanto 2 e alle ultime elezioni il quadro politico marchigiano è sostanzialmente quadripolare? Lo scopo a mio giudizio demagogico di ridurre il numero dei parlamentari è stato raggiunto ma senza però usare un criterio di adeguata rappresentabilità e, oltretutto, togliendo all’elettore la facoltà di eleggere direttamente i propri rappresentanti in Senato che si trasformerà, di fatto, in una piccola-Grande Camera dei baroni.


Tornando a bomba, quello che sarebbe dovuto essere uno snellimento del procedimento legislativo [artt. 70, 71 e 72 Cost.], risulta essere un tremendo frecandò, diremmo nelle Marche senza necessità di essere tradotti: se la funzione legislativa è esercitata per la maggior parte dalla Camera e per un numero ristretto ma fondamentale di materie (leggi su minoranze lingustiche; referendum popolari; legislazione elettorali; organi e funzioni fondamentali delle città metropolitane e dei Comuni; partecipazione e attuazione delle norme UE; intese internazionali delle Regioni, patrimonio degli enti territoriali, poteri sostitutivi dello Stato verso gli enti territoriali, principi della legge elettorale delle Regioni ordinarie; passaggio di un comune da una Regione all’altra, oltre che le leggi di revisione costituzionale e le altre leggi costituzionali) anche dal Senato, che per il resto svolgerà una semplice funzione consultiva: potrà solo decidere — entro 10 giorni, su richiesta di un terzo dei componenti — di proporre, nei successivi 30 giorni, modifiche rispetto al testo approvato dalla Camera, la quale si esprimerà poi in via definitiva accogliendo tali proposte o rigettandole a maggioranza semplice o assoluta (a seconda dei casi). Diverse le tempistiche per le leggi di bilancio (15 giorni) e per le leggi indicate dal Governo come essenziali (da votare alla Camera entro 70 giorni). Per le leggi che “invadono” la competenza regionale in forza della “clausola di supremazia”, attivata su proposta del Governo, se il Senato — che deve esaminarle entro 10 giorni — decide di approvare modificazioni a maggioranza assoluta, la Camera potrà non conformarsi a tali modifiche ma a maggioranza assoluta. Per la conversione dei decreti legge, da concludersi entro 60 giorni, il Senato può chiederne l’esame e pronunciarsi in modo non vincolante entro 10 giorni. Sui decreti legge c’è confusione.

Come analizzato dal prof. Giovanni Di Cosimo (Università di Macerata) in un saggio reperibile a questo link, la riforma costituzionale apre un’autostrada verso la conflittualità fra Camera e Senato specie in caso di maggioranze diverse (ad esempio sic rebus stantibus il Movimento Cinque Stelle vincesse le elezioni alla Camera e il PD continuasse a governare 18 regioni su 20), rischiando di ingolfare il procedimento legislativo fra le continue richieste del Senato di esaminare le leggi della Camera, anche all’ultimo minuto utile.

Quelli nell’immagine sopra riportata sono i famigerati consiglieri dell’enigmatico CNEL (Consiglio Nazionale dell’Economia e del Lavoro). Tale organo, costituito ex art. 99 Cost., è del tutto paralizzato e la sua abolizione porterà, secondo le parole del Ministro Maria Elena Boschi in un’interrogazione alla Camera dell’8 giugno 2016 un risparmio annuo di 20 milioni di euro. Oggi il CNEL ne costa 8,7, di cui 5 spesi nel personale, che verrà totalmente riassorbito dalla Corte dei Conti, e 3 per il mantenimento di Villa Lubin, che andrà in dotazione del Consiglio Superiore della Magistratura. Penso che la sua abolizione sia opportuna e che, anche in caso la Riforma Costituzionale non dovesse passare, questa sia possibile trovando la convergenza più ampia possibile.


L’ultimo punto del quesito referendario riguarda la revisione del Titolo V della Parte II della Costituzione, per i profani…le Regioni e gli Enti Locali.

La Riforma propone di modificare radicalmente l’indirizzo delle Riforme Costituzionali 1999 e 2001 che sono andate a incidere profondamente nel rapporto fra lo Stato e gli Enti Locali, in particolar modo le Regioni. Nel caso di vittoria del Sì, si tornerà a un accentuato centralismo dello Stato, derogando alla reale esigenza di rinforzare il principio di leale collaborazione fra lo Stato centrale e le Regioni. Sarebbe stato giusto, questo sì, riformare e meglio adattare a fronte di una foltissima giurisprudenza costituzionale il riparto delle competenze concorrenti fra Stato e Regioni — ad esempio costituzionalizzando il sistema delle Conferenze — , e non abolirle del tutto, conferendo alla Camera (e dunque al Governo), la facoltà di legiferare su materie delicatissime quali ad esempio il trasporto e il deposito di fonti di energia, prima di competenza concorrente. C’è quindi la volontà politica di rendere le Regioni dei semplici impiegati dello Stato centrale, senza riconoscere loro un’effettiva incisività nella proposta e nella formazione delle leggi.

Infine, sempre a proposito di enti territoriali, vengono eliminate le previsioni costituzionali inerenti alle province. Attenzione: le province non verranno abolite ma “decostituzionalizzate”, ossia saranno eliminate dalla Costituzione ma permarranno come enti. Le province di 14 comuni capoluogo (Torino, Milano, Venezia, Genova, Bologna, Firenze, Roma, Napoli, Bari, Reggio Calabria, Messina, Catania, Palermo, Cagliari) sono state trasformate in città metropolitane a partire dal 2014 e tali rimarranno. Inoltre, contestualmente alla eliminazione dalla Costituzione del termine «provincia», vengono creati — come prevedono le disposizioni finali del ddl di riforma — gli «enti di area vasta». Cosa sono? Ancora non si sa: la loro attuazione è demandata a una legge dello Stato (per i profili ordinamentali generali) e alle leggi regionali (per la restante disciplina). Si può ritenere però, con tutta probabilità, che essi prenderanno il posto delle restanti 93 “ex Province”.


Altre tre (o quattro) cose rilevanti da dire:

  1. La Riforma si propone di aumentare gli istituti di democrazia diretta, ossia quelle forme costituzionalmente consentite attraverso le quali i cittadini possono direttamente esercitare il potere legislativo. Importante è la previsione dell’obbligo di discussione delle leggi di iniziativa popolare, per la cui proposta si avrà bisogno non più di 50.000 firme bensì di 150.000. Su questo punto è ormai pacifico che basterebbe modificare i regolamenti della Camera e del Senato per prevedere un obbligo che soggiace nel testo costituzionale non riformato, recepito già dal regolamento del Senato. La Riforma Costituzionale non fa altro che esplicitare quest’obbligo, senza però prevedere modalità e tempi certi di discussione.
  2. Per quanto riguarda i referendum popolari di indirizzo e/o consultivi, la loro introduzione è rinviata a una futura legge costituzionale che dovrà essere approvata sia dalla Camera dei Deputati che dal futuro Senato dei 100. Nessuna garanzia sui tempi di approvazione, che saranno soggetti alla volontà politica del partito che con l’Italicum avrà avuto la maggioranza assoluta alla Camera e alla maggioranza dei consiglieri regionali nominati.
  3. L’abbassamento del quorum dei referendum (che di fatto, in caso di vittoria del sì, saranno solo quelli abrogativi già in vigore oggi) è vincolato alla raccolta di 800.000 firme: solo in questo caso, infatti, sarà sufficiente la maggioranza dei votanti alle ultime elezioni della Camera dei deputati; per le proposte di referendum che raccolgano solo 500mila firme, come oggi, rimarrà il quorum già in vigore, cioè servirà la partecipazione della maggioranza degli aventi diritto al voto.
  4. per la prima volta le garanzie dell’opposizione saranno messe per iscritto“. Peccato che nel nuovo art.64 della Costituzione la sua entrata in vigore è rinviata a eventuali modifiche dei regolamenti parlamentari, che verranno approvati a maggioranza assoluta (cioè, dal partito vincitore delle elezioni), senza prevedere alcun quorum minimo (ad esempio, il 50% + 1 dei deputati di opposizione) per rendere effettivamente credibile la tutela dei loro diritti. Chiunque ottenga quindi il premio di maggioranza dell’Italicum, potrà decidere quali saranno i diritti delle opposizioni, senza consultarle.

Tiro le somme (ah, che fatica).

Da amante del diritto e del diritto costituzionale, e ovviamente da studente di giurisprudenza, la discussione dottrinale (e non politica) in merito alla proposta di revisione costituzionale mi ha coinvolto e non smetterà di farlo neanche dopo il 4 dicembre, sia in caso di vittoria del Sì, che in caso di vittoria del No. Oltre ad amare ciò che studio, che è ciò che un domani vorrei fare nella vita, amo la politica, la storia, la filosofia, discipline fantastiche che sono capaci di arricchire qualsiasi cosa ma che danno un senso, un orizzonte al diritto che, altrimenti, resterebbe linguaggio esoterico prodotto da pochi e interpretato/applicato da altrettanti. Il periodo storico che stiamo vivendo — fra Unioni che rischiano di sfaldarsi, uomini e donne assetati di potere, democrazie sempre meno partecipate, economiche sempre più in mano a pochi grandissimi oligarchi — mi costringe a guardare con evidente preoccupazione a una Riforma che vuole rafforzare i poteri d’intervento dell’Esecutivo nel procedimento legislativo, senza garantire né governabilità, né snellimento, né adeguata rappresentanza al corpo elettorale e ai territori. Come giustamente affermato da molti più eminenti di me, questa Riforma va immaginata nelle mani del peggiore dei nostri avversari politici (io la penso in mano a un Matteo Salvini o a una Giorgia Meloni, voi liberi di mettere i vostri) per capire quanto potenzialmente distruttivi possano essere i suoi effetti se a sfruttarne i contenuti sono personaggi dagli intenti reazionari e barbari, sostenuti da un buon entourage politico e da una anche minima rappresentanza politica, vista e considerata la legge elettorale attualmente in vigore.

Mi sono abituato a pensare che la democrazia, con tutte le sue enormi storture, vada rispettata e sempre più rinsaldata per permettere al popolo la più ampia partecipazione possibile, riuscendo a conciliare il dialogo con l’azione, la prassi con il ragionamento. Trovo in questa Riforma nessuna risposta all’esigenza, sempre più avvertita nell’opinione pubblica, di poter contare qualcosa. Traspare l’idea che la riflessione e la lentezza siano sempre aspetti negativi da dover superare con l’incisività dell’ordine e la strettezza del “limite ultimo”.

E di “limite ultimo” si sta colorando anche il linguaggio della Riforma: è “l’Apocalisse se non vince il Sì, l’Italia torna indietro di 30 anni, questo è un treno che ripassa fra 10 anni”. Ebbene, non c’è nessun treno semplicemente perché non c’è nessun binario: i binari vengono costruiti da chi ha una visione del mondo, da chi è capace di dare un senso alla propria gente e una speranza per ogni singolo individuo che anima con il suo lavoro e la sua vita una comunità. E questa speranza non verrà riaccesa né in caso di vittoria del Sì, né in caso di vittoria del No.

Io voterò No. Non perché non voglia cambiare, ma perché voglio cambiare bene e rinforzare l’idea che, sempre e comunque, ciò che deve segnare il cammino per la politica e il diritto è la necessità di difendere il debole, perché il forte si difende già da solo; di far contare i molti, perché i pochi hanno già gli strumenti per poter contare qualcosa.