美國的「一個中國」,不是中國的「一個中國」

雖然都叫「一個中國」,但美國的「一中政策」,與中國的「一中原則」有極大的區別。

特朗普(川普)上任美國總統後,從特蔡通話,到特習通話,圍繞「一個中國」的爭議不斷。最近,馬英九在紐約接受 CNN 訪問,提及「美國和中國大陸,有它的中國政策,一中政策,我們(中華民國)也有我們的;換句話說,我們的就是『一中各表』。」確實,雖然同為「一個中國」,各種表述中有很多隱蔽的花招。

台灣問題爭議源起

「一個中國」的核心是台灣問題。台灣歷史上長期不是中國的一部分,滿清才納入版圖(1683)。在甲午戰爭戰敗之後(1895),滿清把台灣割讓給日本。之後,中華民國推翻滿清,把自己看作整個滿清的繼承者。二戰時《開羅宣言》(1943)中,美國和英國承諾「在使日本所竊取於中國之領土,例如東北四省、台灣、澎湖群島等,歸還中華民國。」

《波茨坦宣言》(1945)中再次聲明,《開羅宣言》的條件必須實現。這些戰時文件,成為二戰後中華民國獲得台灣的依據。1945年,中華民國在台灣建立了統治,「光復台灣」。

中國和台灣的問題,在政治本質上和東西德、南北韓,和南北越一樣,都是冷戰時期資本主義和共產主義兩個陣營對峙的產物(在國際法上則有不同)。戰後初期,美國一直支持中華民國收復台灣。但不久,國民黨政府在內戰中失敗(1949),只能退到剛建立統治不久的台灣,與中共隔岸對峙。

隨後因韓戰爆發,美國出於抗共的需要,大幅修改了對中國的政策,從放棄國民黨轉而支持。美國為免在防衛台灣時受法律障礙,在《舊金山和約》(1951)中修改了草案中要把台灣交還中國的表述,改為日本放棄台灣,沒有規定台灣的歸屬。這是「台灣地位未定論」出現的根源。台美雙方的外交文書中都表明,當時的處理只是一種「權宜之計」。

然而,1972年,美國總統尼克遜(尼克森)與中國總理周恩來的秘密談話中,認爲台灣「已經被決定」(determined)成爲中國的一部分。

中美聯合公報的「一個中國」

1970年代,美國放棄國民黨政府轉而與中共建交;中美雙方對協議的用詞「寸土必爭」,最後得出了三份聯合公報,分別是《上海公報》(1972)《建交公報》(1979)《八一七公報》(1982)。這三份公報,就是中美共同承認的台灣問題的基礎。可是,在有關中國和台灣的問題上,中美都「自說自話」,而且中英兩個版本有差別。

中國的「一中原則」是指在《台灣問題與中國的統一》白皮書(1993)《一個中國的原則與台灣問題》白皮書(2000)中提出的「三段論」:一、世界上只有一個中國;二、台灣是中國的一部分;三、中華人民共和國政府是代表全中國人民的唯一合法政府。這三點在三份聯合公報的中國立場聲明中,都能找到依據。

不過,美方的承諾卻完全不同。美國用了兩個不同的字眼:一個是 “recognize”,這表示「承認」;一個是 “acknowledge”,這表示「認知到」,是表示知道有這麽回事,但不明確表態是否承認。

在1972年簽署最早的《上海公報》中,“acknowledge” 在中文文本中正確地對應為「認識到」,但在之後的《建交公報》和《八一七公報》中,都對應為「承認」。於是,在《建交公報》與《八一七公報》的中英文對照中,就很奇怪地用同一個中文「承認」,對應兩個英文單詞 “recognize” 和 “acknowledge” 。為何說是「對應」而不是「翻譯」?因為這種中文寫法不是直接翻譯英文文本的,而是美國也認可的一種寫法,這是爲了在外交上保持模糊空間的做法。由於美國只承諾英文文本,於是在中文文本中,「承認」對應 “acknowledge” 的兩段話,美國沒有承認。

具體而言,美國只承認了中國一中原則的三段論中最後一個立場,即「中華人民共和國政府是中國的唯一合法政府」,但只是「認識到」卻沒有承認前兩段:「只有一個中國」和「台灣是中國的一部分」。這就是美國一中政策的含義。

而對於「只有一個中國,台灣是中國的一部分」,美國在《上海公報》中,用曲折的方法,加以模糊地承認:「美國認識到,在台灣海峽兩邊的所有中國人都認為只有一個中國,台灣是中國的一部分。美國政府對這一立場不提出異議(does not challenge that position)。」

這裏的「這一立場」,是指兩岸「中國人」都承認的立場。在當時時空下,兩岸政府確實都認爲兩岸都是中國人。但這句話沒有清晰説明,如果海峽任何一方不認同「一個中國」的「這一立場」,甚至不認爲自己是「中國人」的話,那麽美國政府對「這一立場」的承諾是否仍然有效。因此,這句表述的實際意思應該是:如果兩岸人民都認爲「只有一個中國,台灣是中國的一部分」,那麽美國並不反對;但如果海峽任何一方不認同這點,那麽這個共同立場就消失了,美國就沒有義務承認一個中國。

而且,用「不提出異議」的表述,説明美國對此問題的「消極立場」,亦説明如果台灣爭取獨立,美國沒有義務反對。相反,如果此處用「支持」的表述,則若台灣提出獨立,會與美國的態度相違背。

到了1982年的《八一七公報》,用了同樣曖昧的詞語。「(美國)無意侵犯中國的主權和領土完整,無意干涉中國的內政,也無意執行『兩個中國』或『一中一台』政策。」(it has no intention of infringing on Chinese sovereignty and territorial integrity, or interfering in China’s internal affairs, or pursuing a policy of “two Chinas” or “one China, one Taiwan.”) 這裏「執行」,對應 “pursuing” ,但準確對應的詞,應該是「追求」。這句話的意思仍然是:如果台灣不尋求兩個中國或者一中一台,那麽美國也無意推動。但如果台灣主動追求獨立,那麽美國仍然持開放的態度。

綜上所述,美國在三個公報中承諾的内容,與中國單方面聲稱的「一中原則」,内容有很大不同。美國沒有承諾過「只有一個中國」,也沒有承諾過「台灣是中國的一部分」,只是承諾不會推動「兩個中國」和「一中一台」。

美國一中政策強調和平解決台灣問題

美國「一中政策」與中國「一中原則」的另外一個顯著不同,就是「一中政策」支持「和平解決兩岸問題」,而「一中原則」中則沒有放棄武力統一台灣的選項。

美國在各文件中皆表明和平解決問題的立場,在《上海公報》中美國「重申它對由中國人自己和平解決台灣問題的關心」;在《八一七公報》中,「理解並欣賞」1979年中國發表的《告台灣同胞書》和1981年中國提出的九點方針中所表明的,中國爭取和平解決台灣問題的政策。這些用語只是表明態度,沒有「實際的承諾」。另外,《八一七公報》一邊承諾不尋求執行一項長期對台售武的政策,一邊拒絕設定終止對台售武的期限,以此解決對台售武問題,本身就是一種對和平解決台灣問題的物質保證。

然而,美國的台灣政策在三個聯合公報之外,還有正式的立法。在1979年頒布《台灣關係法》中:「(美國的政策)表明(make clear)美國決定和『中華人民共和國』建立外交關係之舉,是基於台灣的前途將以和平方式決定這一期望;任何企圖以非和平方式來決定台灣的前途之舉 — — 包括使用經濟抵制及禁運手段在內,將被視為對西太平洋地區和平及安定的威脅,而為美國所嚴重關切(grave concern)。」

《台灣關係法》是國會的正式立法,在美國法律體系上,地位比聯合公報高。它作爲一項法律而不是政策,也不需要每個美國總統都確認一次。在這個表述中,如果中國用武力解決台灣問題,則可動搖中美之間的關係。即便是其他非和平的方式(包括經濟制裁),也會被美國視爲威脅及嚴重關切。雖然「嚴重關切」的意義模糊,但《台灣關係法》已經充分説明,「和平解決」台灣問題是美國一中政策的基石。

另外,列根(雷根)政府在與中國簽訂《八一七公報》前提出的「六項保證」(Six assurances),是總統單方面向國會提出的政策,法律位階比三個公報更低,還需要每屆總統確認是否遵守。但是,其中三項涉及軍售的宗旨仍為確保和平解決台灣問題。另外三項與台灣主權有關的保證:「不改變其對台灣主權問題上的立場」、「不當北京與台灣之間的調停者」、「不向台灣施壓迫使台灣與中國談判」,則進一步明確美國的「消極立場」。

美國一中政策表述的變遷

美國自列根後的每個總統,在一個中國政策上都有細微的差異。

老布殊(老布希)提及「一個中國」次數不多,但提及是一般只強調三個聯合公報,而較少提《台灣關係法》。(註一)在1992年對台軍售時,他保證:「我們堅守承諾,我們的一個中國政策,我們對中華人民共和國是中國唯一合法政府的承認(recognition)。」(We keep our word: our one-China policy, our recognition of the PRC as the sole legitimate government of China.)(註二),當中沒有提及台灣的主權問題(當時還沒有出現台獨傾向)。

最早正式表述一個中國政策的,是克林頓(柯林頓)政府:「美國對台政策由《台灣關係法》所決定,三個聯合公報也是其中的基礎。」(U.S. policy toward Taiwan is governed, of course, by the Taiwan Relations Act of 1979. Three communiques with the People’s Republic of China also constitute part of the foundation.)。六項保證沒有作為整體被提及,但其意義分散在具體表述當中。

1995年,因爲台灣總統李登輝訪問美國事件,克林頓政府秘密向中國提出「三不政策」:反對(oppose)台灣獨立、不支持一中一台和兩個中國、不支持台灣加入聯合國。(註三)但在公開場合正式表述三不政策的時候,卻把「反對」台獨,變成了「不支持」台獨:「不支持一中一台和兩個中國,不支持台灣獨立,不支持台灣加入需要一主權國家身份才能加入的國際組織」(註四)。在此「不支持」(not support),並非「反對」的意思,而是不推動之意,沒有脫離三個聯合公報的範圍。

1999年,克林頓又提出三個支柱:繼續一個中國(stay with one China)、繼續兩岸對話,以及不能設想(contemplate)使用武力。「繼續一個中國」,意味着反對李登輝提出兩國論,這是對中國的安撫。

小布殊(小布希)時代,一中政策仍基於三個聯合公報和《台灣關係法》,但強調「一中政策意味着台灣問題需要通過和平方式解決」。2003年,小布殊的政策加上了「反對任何一方單方面改變台灣海峽現狀」。這裏用上「反對」(oppose),遠比克林頓時代對台獨的「不支持」強硬。這當然是小布殊擔心時任台灣總統陳水扁會宣布台灣獨立之故。

到了奧巴馬(歐巴馬)時期,對台獨則回復到「不支持」狀態,沒有再出現過「反對」的用詞,甚至也沒有「支持一個中國」的表述。

2016年5月16日,衆議院通過沒有法律效力的決議(H.Con.Res.88),要求把六項保證與《台灣關係法》一樣,成爲美台關係的基石。在初始提案中,還曾表述,美國永遠不會正式承認中國對台灣的主權,但最後通過時,被改回「不改變(no change)其長期以來在台灣主權問題上的立場」。7月7日,參議院也通過了這個決議(S.Con.Res.38)。在2016年7月的共和黨大會上,六項保證被寫入行動綱領。

由此可見,在列根之後,美國政府對一個中國政策有相當程度的變動。從老布殊到小布殊,美國越來越傾向「支持一個中國」與「反對台獨」,但在奧巴馬上任後,又回復到「不支持台獨」的立場。

特朗普未放棄將台灣作為籌碼

以上對美國的「一個中國政策」的討論説明:

第一,這是一個政策,隨着政府的變更,存在變化的可能。於是新政府上任,都要重申是否支持這個政策。當然,實際上除了特朗普一度威脅不承認之外,每個政府都會重申支持。

第二:歷屆美國總統都強調,一中政策是美國的政策,表示美國有修改的自由。比如克林頓說:「美國重申會遵守自己的一中政策」(The United States reiterates that it adheres to its 「one China」 policy)。奧巴馬說:「我們的一中政策基於中美三公報和台灣關係法……」(Our own policy, based on the three U.S.-China communiqués and the Taiwan Relations Act…)「美國聲明會遵從自己的一個中國政策……」(The United States stated that it follows its One China policy……)

第三,在各總統的表述中,確實都修改過一中政策的具體表述,而這些修改,往往是與中國和台灣討價還價的結果。

第四,雖然都叫「一個中國」,但美國的「一中政策」,與中國的「一中原則」有極大的區別。「一中政策」沒有承認「台灣是中國的一部分」,而且確認「台灣問題必須和平解決」。

但中國引述美國的一中政策時,一般不提具體内容。事實上,中國在「九二共識」的表述上,也有類似的習慣。九二共識達成了「一個中國,各自表述」,但後來在中國的表述中,就只取了前半截「兩岸同屬一個中國」。

今年2月,特朗普在與習近平通話時,承諾會遵守(Honor)了「一個中國」的政策。但是,根據以上討論,由於該政策的彈性很大,特朗普政府還有很大的變動空間。另外,新任國務卿蒂勒森在聽證會上,書面答覆質詢,強調「六項保證」也是一中政策的一部分。

因此,未來是否把六項保證正式加入美國官方表述?對台灣獨立的態度,是「不支持」還是「反對」?對台灣加入國際組織的態度如何?這些都可以製造相當大的外交麻煩,更不提特朗普可能增強對台軍售的具體行動了。因此,特朗普認可「一中政策」,並不意味着台灣不再是特朗普的籌碼了。

特朗普與習近平可望在4月份會面,到時雙方會如何演繹「一個中國」,特朗普是否會清晰化自己版本的「一中政策」,值得關注。

(黎蝸藤,旅美歷史學者,哲學博士,近年專注東海與南海史、國際法與東亞國際關係)

註一:1989/02/25,訪問北京的講話。

註二:1992/09/02,對台灣軍售的講話。

註三:1995/08,給江澤民的密函。

註四:1997/10/31,中美峰會。

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