【選戰總結4】分裂的美國社會,該怎麼修改選舉制度?

冷戰後,兩黨越來越勢均力敵與陣營固化,在“勝者全拿”的制度下,搖擺州選民權重不合理地被嚴重放大,非搖擺州選民的聲音被漠視,有違民主原則。美國總統選舉制度應該跟上時代,作出改變。

2017–05–04

在西方民主選舉中,選舉制度對結果影響重大。在現在直選制度下,法國選舉馬克朗(Emmanuel Macron)對勒龐(Marine Le Pen)優勢甚大,可望輕鬆獲勝;但如果換成美國的選舉人團制度(Electrol college),兩者叮噹馬頭,難分高下。

在去年美國大選過程中,特朗普(川普)不斷抨擊選舉人團制度,認爲是不利於自己的腐敗制度。但在震驚世界的逆轉中,他尷尬地發現,這個制度恰好有利自己。在選舉人票中,特朗普以306:232票戰勝希拉莉。可在普選票中,希拉莉贏了特朗普接近300萬票(2%),成爲歷史上贏得普選票最多卻輸掉選舉的候選人。

選舉結束後,西部的加州、俄勒岡州和東部的紐約州等藍州,都有大批民主黨支持者示威,高呼「特朗普不是我們的總統」。除了表達自己對特朗普的反感外,更是在現行制度下,他們的票幾乎沒有任何作用的憤怒。確實,200多年前的選舉人團制度,面臨越來越多質疑。

爲什麽會有選舉人團制度?

選舉人團制度是美國獨一無二的總統選舉制度。在理論上,總統不是在11月8日投票日那天選出來的,各州選民只選出了各自州的「選舉人」;這些共538名選舉人在12月19日才在各自州議會中投票;最後在1月6日的國會中正式點票,這才最後確定總統勝選人。 這種特殊的制度有其產生的淵源。立國之初設計了這個制度,主要出於三個目的: 首先,當時國父們的藍圖是一套互相制衡但沒有政黨政治的系統。如果採用類似英國那樣由議會產生首相的方法選出總統,既不能把行政權和立法權做「權力分離」,也容易產生政黨政治。

其次,是對於當時直接民主的憂慮。當時選民信息很有限,制憲代表擔心直接選舉很可能導致各州選民都選熟悉的本州的候選人,以致人數最多的州就能決定總統,不利於小州。所以把票給予「精英」是更妥當的辦法。甚至聯邦憲法默認選舉人可以根據自己的意願投票。此外,進一步出於權力分離的考慮,選舉人一定不可以是國會議員。此外,國父之一的咸美頓(Alexander Hamilton,台譯漢密爾頓)等還擔心選民不夠理性,選出不合適的總統,於是認為選舉人可以把關「守尾門」。

第三,基於聯邦制的考慮。由於美國是一個聯邦制的國家,無論從歷史還是法理上,每個州都是一個獨立的單位。為了平衡大小州的利益,制憲會議通過了「康内迪格妥協」(The Connecticut Compromise),規定參議院每州有二個名額,眾議院各州的名額按照人口比例。在總統選舉的選舉人團制度下,各州有自己的選舉人票,其總數為各州在參議院和眾議院的議員數目相加總額(此外,首都華盛頓有三票)。 因此,在美國總統選舉制度設計之初就不是「一人一票」的直接民主選舉,而是一種間接民主,甚至還是「間接的間接」選舉:在美國早期,相當一部分州的選舉人由州議會投票產生。

選舉人團是否不民主?

選舉人團制度有三個互相獨立的爭議。 第一,現在選舉人團制度是否還是「間接民主」? 近年,中國有人妖魔化美國選舉制度,認爲美國總統不是由美國選民選出的,而是由538個人決定,以論證美國選舉制度是被「538人控制的假民主」。

這種説法完全錯誤。儘管選舉人團制度歷史上曾是一種間接選舉,但隨着政黨制度的產生和民主的發展,它已經不再是一種「間接民主」:在選舉時,選民投的是具體的總統候選人,而不是選舉人,選民通常都不知道他投的選舉人是誰,也沒有必要關心;其次,選舉人都是臨時的,除了在最後形式上投票外沒有任何權利;最後,選舉人無權根據自己的意志選出總統,而必須根據本州選民意願及本州規則投票。

選舉人如何投票屬於州一級事務,為州法律所規定。1952年,最高法院判例允許各州要求選舉人必須按照選民意見投票。到現在有29州(與首都華盛頓)法律規定選舉人必須按照選民意見投票,21個州沒有作出規定。

在有法律規定的州,選舉人自然必須依法辦事。比如,這次選舉人投票中,緬因州的一個民主黨選擧人投出不符合選舉結果的票時,投票無效,只能重投符合規定的票。 沒有做出規定的州,選舉人也基本上按照選民意願規定。這是由選舉人的產生方法所決定的。以佐治亞州(Georgia)為例,民主黨和共和黨各自通過本黨的州大會,選舉出16個候選「選舉人」,他們都是本黨的長期忠誠者。共和黨獲勝後,其候選選舉人,就成爲正式選擧人在12月投票。因此,通常選舉人是不會投其他人。此外,在州大會選出「選舉人」時,一般要求他們發誓支持本黨候選人。對他們來説,也是一種約束。

所以,儘管美國總統選舉現在形式上還是間接選舉,但實質上已經是直接選舉。因此,在總統選舉日投票結束的當天,總統人選就基本已經確定,而不是等到大約一個月後選舉人投票那刻。

雖然歷史上,美國出現過179人次不忠誠的選擧人(Faithless elector,絕大部分都針對副總統或者落選總統),但沒有一次能實質影響結果,那些不忠誠只是一種政治表態而已(他們也是知道不會改變結果才那麼做,以表明政治態度)。在這次選擧人投票中,一些沒有作出規定的州,還有共計7票。

但是,這些票根本不能改變結果。考慮到特朗普幾乎是史上最受爭議的當選總統,既然這次選舉人不能「守尾門」改變結果,説明這種在歷史上有意義的機制,現在已經演變為完全是尊重傳統的形式,現實上它完全可以被廢棄,而不會因為選舉人的「自由意志」影響選舉結果。

勝者全贏比分配機制影響更大

第二個爭議是選舉人票數量在各州之間的分配機制,這是聯邦層級決定的事,也是選舉人制度在聯邦制下如何兼顧大小州利益的核心精要。這導致各州選民的票數上的不平等。各個州所擁有的票數為參議員加眾議員之和,參議員是每州兩席,只有眾議員才是和州人口成正比的。因此,儘管各州選舉人票和該州人口相關(correlated)成綫性關係,但並非成正比。這導致人口較少的州在選舉人的比例上比人口較多的州要大:如懷俄明每19.5萬人一張選舉人票,加州每71.2萬人一張選舉人票,相差3.6倍。所以,各州選民的選舉權力不平等是源於對聯邦制的妥協,這種比例設置基本上不可能改變。

問題更大的是第三個爭議:絕大部分州採納的「勝者全贏」(winner-take-all)的制度(緬因和内布拉斯加州除外)。這是州一級決定的事,只要某總統候選人能夠贏該州普選票,就能贏得該州所有選舉人票。失敗一方即便只少一票,也不能獲得哪怕一張選舉人票。

這個規則引來很多問題。首先,全國範圍內的普選票並不能直接和選舉人票掛鉤,常出現普選票只是險勝,選舉人票大勝的結果;甚至還會出現全國普選票失敗但是選舉人票獲勝的情況,這次就是一個例子。其次,選舉結果往往取決於一些搖擺州,即雙方普選票相差無幾的州。無論是深紅州或深藍州,還是少數派選民基本上無法在總統選舉中用自己的意願影響選舉結果,他們的票幾乎無效。此次選舉後,藍州青年的鬱悶也正在於此。

因此,實際上,美國總統選舉就逐漸成為了少數幾個搖擺州的事。這些州的選民發揮了比其他州選民多得多的實際效力。

由於搖擺州的存在,各州的選民權力不平等被進一步放大。 搖擺州裏,只要較少選民轉向,就能反轉州的選舉結果。比如,新罕布什爾州平均只要不足400選民轉變投票結果,就能反轉一張選舉人票;密芝根州也只需要平均500選民轉變投票結果;而加州需要35000選民才能反轉一張選舉人票,差距接近100倍。

一個常見的誤區是,現行制度保護了小州的利益,讓候選人也須關注小州,而不只關注大州。其實,現在候選人關注與否,只是和是否搖擺有關,而非州的大小。在以上平均多少選民能反轉一張選舉人票的統計中,最低的10個州裏面(從低到高依次為:新罕布什爾、密芝根、威斯康辛、賓夕凡尼亞、佛羅里達、明尼蘇達、内華達、緬因、科羅拉多、亞利桑那),既有新罕布什爾州等小州,也有賓夕法尼亞、佛羅里達等大州;而最高十個州(從高到低依次為:華盛頓特區、麻省、奧克拉荷馬、肯塔基、加州、馬利蘭、阿拉巴馬、西維珍尼亞、田納西、愛達荷),也既有加州等大州,與華盛頓特區等小州。競選經過也説明,像中西部的深紅小州,和東北部的大部分小藍州(除了新罕布什爾),照樣沒有人理會。

這兩個因素,特別是「勝者全贏」的規則,導致了每個選民手中的票並不平等,這顯然有違平等的民主理念。因此,也是目前美國總統選舉制度最為人所不滿的地方。

搖擺州揭示的美國分裂

勝者全贏制度由來已久,但是在近年來,對它的質疑才越來越多。這不是沒有原因的,搖擺州這個概念的出現,才是關鍵。

戰後的美國選舉結果統計可以發現,以1990年,即冷戰結束前後分界,勝選的模式有很大分別。

戰後歷屆選舉選舉人票與普選票差異

在選舉人票方面:1990年之前的11次選舉中,選舉人票差距超過100票有9次(82%);超過200票有7次(64%)超過300票也是7次(64%),超過400票有4次(36%),超過500票有2次(18%)。然而,1990年之後的7次選舉中,選舉人票差距超過100票有4次(57%);超過200票有2次(28%)沒有一次超過300票。意味着1990以後,選舉人票的差距往往很小。

在普選票方面:1990年之前的11次選舉,普選票差距超過10%的有6次(55%),不足5%的有3次(27%)。1990年之後的7次選舉,普選票差距沒有一次超過10%,不足5%的有4次(57%),其中有2次是贏了普選票,輸了選舉人票(29%)。意味着1990以後,普選票的差距也很小。

另一方面,對比選舉地圖可以看到,現在熟悉的藍州和紅州的分佈的pattern,即藍州包括東北到五湖區加上西部沿岸三州,紅州包括中部和南部各州,也是在冷戰之後才形成的。在冷戰之後,民主黨從沒贏過德州,共和黨從來沒贏過紐約和加州。但在冷戰之前,民主黨贏德州,共和黨贏紐約及加州都並非遙不可及。

這說明,冷戰之後的選舉,一方面雙方越來越勢均力敵,一方面越來越形成陣營固化的狀態。這兩個趨勢都意味着美國的地域分裂越來越大。

兩個因素可能對此影響巨大:第一是冷戰結束後,外部主要敵人共產陣營的消失,導致内部矛盾占主要地位,這樣不容易產生「衆望所歸」的政治家;第二,1990年代中的文化戰爭,把宗教、道德、同性戀、移民等文化差異,取代階級矛盾,成爲了美國兩黨的主要矛盾,這些因素的區域差異,遠比階級矛盾的區域差異更大,也更容易固化。

總之,這種模式固化,導致一些州永遠是紅州,一些州永遠是藍州,一些州永遠是搖擺州;而搖擺州在美國大選中的影響越來越大。

美國選舉結果地圖對比

可能的解決方案

目前主要有兩種思路可以供選擇。第一種思路是保留選舉人票的配額制度,又可以有兩種方案:

第一個方案:只廢除贏者全拿制度,把選舉人票按照州內普選票,根據比例代表制,分配給候選人。例如,某個州有五票,候選人普選得票率比例為60:40的話,那麼一個人拿三票,另一個人拿兩票。我認爲這是最佳的選擇方案。這個規則可以令普選票和選擧人票結果趨同。比如,如果按這個規則,根據這次普選結果計算,希拉莉的選舉人票會比特朗普略多,和普選票結果相同。在其他總統選舉中,也會避免選舉人票差距不成比例地大於普選票差距的情況。這讓結果更接近民意。

第二個方案:推行緬因州和内布拉斯加州的規則,全州一級的選舉人票(即代表參議員的2票)根據全州普選結果,勝者全贏。選區一級的選舉人票(即代表衆議員的票數)給予選區內的勝者。

這兩個方案都只是根據本州的選舉結果而分配,所以完全反映了州權,因而也不會引致憲法上的問題。而且,它們都可以在州一級解決,不需要改動憲法。我認爲是理想的做法。

第二種思路是廢除或架空選舉人制度。因為第一種這些方案雖可解決因為「勝者全贏」而產生的不公平,但無法繞過因為各州選舉人票配額問題而產生的不公平。所以,主張「一步到位」的民主派,都傾向支持完全取消配額制度的「一人一票」方案。這有兩種操作方法。

第一,在聯邦的層次,直接修改憲法第二條第一款和第12條修正案,廢除選舉人制度。這需要國會三分之二通過,難度很大。

第二,各州選舉人票並不依據州內選舉結果而投出,各州立法規定依據全國普選結果,把該州的選舉人票全部投給全國普選票中的勝方。這叫做全國普選票洲際協定(National Popular Vote Interstate Compact)。這個協定規定,當協議遵守此規則的州的總票數達到全國選舉人票的一半以上的時候,這個協議才可以生效。因為如果這些州都按照這種方式投出票數,那麼這些票數就可以確保在全國範圍內普選票勝出的候選人成功當選。這樣,美國的總統選舉就實際上等同於一人一票的直接選舉了。目前,已經有40多個州在州議會上提出了這個法案,並有11個州通過了這個協定,包括馬利蘭、新澤西、伊利諾伊、夏威夷、加州、華盛頓特區、華盛頓、佛蒙特、羅得島、麻省、和紐約。但距離270票的過半數要求還很遠。這些通過的州大部分是民主黨的票倉。

第二種做法很有爭議,因為這是州和州之間的協議,繞過了聯邦,也事實上改變了美國的選舉制度,有違憲的嫌疑。另外,這也等同放棄了部分州權,因為某個候選人可能輸掉了某個州,卻贏得了這個州的選舉人票。總之,這個方案雖然最後地消除了選民之間的不平等,但是存在了可能的憲政上的問題,因此前景也不樂觀。即便能獲得足夠數量的州的同意,也需要面對最高法院和國會的大關。

艱難的改革

首先應該肯定,就這次選舉而言,根據預先設定的選舉規則,特朗普贏了,那麽他的當選就是有效的。如果改用普選規則,那麽雙方會有不同的選戰部署;不能用上述的理論推定,推翻現在的選舉結果。

然而,現在選舉人制度問題越來越突出。民主制度下,人人平等,一人一票有其天然的合理性。即便考慮到美國聯邦制,需要照顧小州的利益,那麽保留現在的配額制度,讓小州選民享有更大的權力,也就足夠了。現行制度下,既沒能反映小州選民的利益,也沒有保障州内少數派選民的權力,把選民權力實質性地集中在搖擺州選民手上。美國選戰徹底變成搖擺州選戰,談何體現全民意志?按以前一般的説法是,選擧人團的結果基本和普選結果一致,但最近五次選舉,贏了普選票,輸了選擧人票的情況就出現兩次。這已經不能再用這個藉口來否認改革的必要性。

但做到這點談何容易?

最大的障礙在黨派利益:最近這兩次的得益者的共和黨,明顯在這個制度中佔優,當然不會輕易答應。以合適的改革方案而言,若在聯邦層面修憲,廢除選舉人制度改為普選,需要國會三分之二通過,難度極高。而若在州層面上,把勝者全贏改為按比例分配,除了共和黨的阻攔之外,還面對另一個「誰先改誰吃虧」的現實問題:如果只有一個州改變,其他州不一起改,這個改變的州就會立即降低自己的選舉人票的分量,更無法保障本州的利益,因此這條路同樣艱難。

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