Assumons la parole intercommunale !

Epiceum
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Oct 2 · 8 min read

Article de Christian de La Guéronnière, directeur général d’Epiceum, membre du Club des Amis de Communication publique, publié dans Parole Publique en novembre 2013.

Opportunité historique de dynamiser la démocratie locale ou scandale sans précédent se traduisant par la confiscation du débat politique territorial ? Dans le train de réformes qui s’attaque — une nouvelle fois — à la décentralisation de notre administration, arrêtons-nous en premier lieu sur une loi, la loi relative aux élections locales du 17 mai 2013, qui fait entrer l’intercommunalité, avec un silence étonnamment assourdissant, dans une nouvelle dimension démocratique.

Cette loi, qui n’a fait — et ne fera vraisemblablement — l’objet d’aucune campagne d’information nationale, institue l’élection directe des conseillers communautaires au sein des communes de plus de 1 000 habitants. Par un système de « fléchage » extraordinairement complexe (l’Assemblée des communautés de France a publié une note de 28 pages pour en décrypter toutes les subtilités[1]), c’est donc une forme de suffrage universel direct qui est enfin instituée à l’échelon intercommunal. « Enfin », car tous les spécialistes savent bien que depuis les lois Chevènement de 1999, c’est bien à cet échelon que s’exerce désormais le vrai pouvoir local : l’élaboration du projet de territoire, la politique fiscale, la mise en œuvre des principales compétences et bientôt sans doute, le plan local d’urbanisme (PLUI)… Tout cela se fait dans le dos des Français qui, s’ils ont perçu pour la majorité d’entre l’eux l’existence de l’intercommunalité, n’en connaissent que très mal le fonctionnement et les missions[2].

On ne pouvait plus continuer à faire élire des maires tout en sachant qu’ils avaient transféré l’essentiel de leurs pouvoirs à une structure plus efficace et plus adaptée au monde d’aujourd’hui : l’intercommunalité. De ce point de vue, le nouveau mode de scrutin ne peut-être accueilli que comme une bonne nouvelle. Plusieurs évolutions sont à attendre des nouvelles règles du jeu : renforcement de la représentation des oppositions municipales et de la féminisation des assemblées communautaires, institution d’un véritable mandat intercommunal confié par les électeurs, plus forte lisibilité des candidats « fléchés » à travers le bulletin à double liste. Mais de vraies questions restent posées, et elles s’adressent aux communicants des communes et des intercommunalités. Ils se retrouvent, sous la responsabilité de leurs élus, devant de sacrés défis. Sauront-ils mettre en débat le projet communautaire lors des prochaines élections ? Arriveront-ils à faire émerger une démocratie du bassin de vie et à dynamiser la citoyenneté locale ? La simplicité, qui aurait été le gage d’une vraie lisibilité de l’action publique locale, n’étant pas au rendez-vous, c’est bien l’art et la manière des communicants (élus et professionnels confondus) qui pourront pallier ce déficit et saisir ce qui demeure, au-delà des polémiques, une vraie belle opportunité de faire rentrer la parole intercommunale dans le débat politique local.

Pour y parvenir, revenons aux fondamentaux, à ce qui caractérise cette parole intercommunale. Notons tout d’abord qu’elle vient ajouter une « couche » de discours (sur l’identité d’un bassin de vie, les services rendus à cette échelle, les événements du territoire élargi…) à une parole de référence, celle du maire, établie et reconnue sur les mêmes sujets mais à l’échelle de la commune[3]. Le grand public peine à comprendre. Et pour cause ! Les intercommunalités sont très jeunes (une quarantaine d’années pour les plus anciennes), instables (les périmètres et les compétences ne cessent de changer), toutes différentes (chaque communauté est constituée « à la carte ») et l’objet de réformes incessantes (mode de scrutin, on l’a vu, mais aussi décentralisation, finances locales, urbanisme…). Sans parler, pour le moment du cas de la métropole du Grand Paris qui est en soit un big-bang institutionnel dont on peine à appréhender toutes les conséquences[4].

De manière très concrète, cela veut dire deux choses pour les communicants intercommunaux. La première, c’est qu’ils doivent faire de la pédagogie leur priorité absolue : informer, expliquer, incarner, dire qui fait quoi… En s’appuyant sur ce qui donne aujourd’hui tout son sens à l’action communautaire, à savoir le projet intercommunal. De ce point de vue, tout va bien puisque dans le Baromètre AdCF-Epiceum de la communication intercommunale[5], la pédagogie est citée spontanément comme l’enjeu principal pour l’année 2013. La deuxième, c’est qu’ils doivent coordonner leur communication avec celle des communes membres de l’intercommunalité pour atténuer l’effet mille-feuille — très mal perçu par l’opinion — et faciliter la bonne compréhension des messages émis par la puissance publique locale prise dans son ensemble. Et c’est là que le bât blesse. En effet, selon le Baromètre de la communication intercommunale, près de 60% des services de communication ne sont pas coordonnés du tout avec ceux des communes. Et 59% des répondants estiment que la perception des messages communautaires par les habitants est brouillée. Des chiffres qui n’ont pas varié d’un pouce depuis 2011, année de la précédente enquête… A qui la faute ? Il faut bien reconnaître que les directives des élus ou du management n’encouragent pas vraiment, à quelques exceptions près, de tels rapprochements entre communes et communautés.

Une autre spécificité qui caractérise la communication intercommunale réside dans la nature du lien qu’il lui faut établir et animer avec les habitants. Le mode consensuel qui a présidé au développement des communautés, une fiscalité qui a longtemps reposé principalement sur les entreprises (et non sur les ménages) et la désignation au suffrage universel indirect des délégués communautaires ont privé les habitants d’un débat politique et d’une relation citoyenne à l’échelle de leur intercommunalité. L’habitant est davantage considéré comme un usager que comme un citoyen. Mais cette situation est en train d’évoluer fortement. Avec, hier, l’apparition d’une « ligne intercommunale » sur la feuille d’impôts locaux, demain (en mars prochain), un système de fléchage des conseillers communautaires sur les listes de candidats aux élections municipales et après-demain, la généralisation de groupes d’opposition dans les assemblées communautaires, la communication intercommunale va nécessairement prendre un tour plus politique.

Au-delà de cette dimension politique qui est en train d’apparaître, une autre « révolution » est en cours qui touche cette fois à la géographie. Elle provient de la loi du 16 décembre 2010 qui a programmé l’achèvement de la carte intercommunale en juillet 2013, entraînant par là même une dynamique de fusion et d’extension des périmètres communautaires. Ce ne sont pas seulement des ajustements technocratiques, mais une transformation en profondeur de l’identité de nos territoires. Représentez-vous qu’une communauté sur cinq envisageait de changer de nom à court ou moyen terme au début de 2013[6] (une communauté sur quatre pour les seules communautés de communes). Concrètement, cela veut dire qu’un quart de la France rurale est en train de changer de nom !

Non seulement ces transformations vont interpeler les Français et changer le regard qu’ils portent sur ces communautés, mais cela va entrainer, pour les communicants, un énorme travail de renouvellement des outils de communication communautaires : refonte des sites internet et des magazines, renouvellement des identités visuelles, balisage des territoires, etc. Il faut appréhender ces changements de nom comme une vraie opportunité d’aller vers plus de citoyenneté intercommunale, avec des démarches participatives impliquant les habitants.

Au-delà des fonctionnements politique et institutionnel, arrêtons-nous sur une dimension très concrète et spécifique de l’intercommunalité : celle des services. C’est là une grande force de ces administrations locales, qui a d’ailleurs été soulignée en chœur par les présidents de communauté lors d’un atelier consacré — fait rare –à la communication intercommunale lors de la dernière convention de l’AdCF[7] : « ce sont les services qui font exister la communauté » ou encore « l’interco est dans le quotidien des habitants ». Selon les élus, il y aurait une adhésion spontanée des habitants à l’intercommunalité[8] grâce aux services qui leur sont proposés. C’est donc à travers les services qu’il faut leur parler de ce sujet.

En effet, l’intercommunalité gère des services au public dans des domaines aussi variés que l’eau, les déchets, les transports, la culture, le sport, les loisirs, la restauration collective ou encore l’aménagement. Ce qui n’était au départ qu’une mise en commun de moyens pour gérer ces services publics à une échelle plus pertinente que la commune est devenu, au fil des transferts de compétences, une gamme élargie de prestations au bénéfice d’usagers toujours plus exigeants en matière de qualité et de sécurité. Ces services traduisent de véritables orientations politiques, notamment dans le domaine du développement durable, et en véhiculent valeurs et sens.

La communication sur ces services est donc une occasion privilégiée d’incarner des promesses concrètes et vérifiables par chacun (l’expérience de l’usager). Elle peut exprimer simplement les orientations politiques de chaque territoire. Elle véhicule en outre des informations pratiques et utiles dans la vie quotidienne. Enfin, on sait les citoyens très attachés à la notion même de service public, symbole de qualité, de sécurité, de transparence, d’universalité… Il s’agit alors de capitaliser sur cet acquis et de considérer les habitants comme des usagers « responsables » de ces services, plutôt que comme des consommateurs désintéressés de la chose publique.

Cette approche, qui peut donner lieu à la création de véritables marques de service public comme « Yélo » à La Rochelle (marque couvrant toute l’offre de mobilité sur l’agglomération) ou « L’eau de la CUB » à Bordeaux est encore assez rare. Elle permet d’attribuer à l’intercommunalité la responsabilité de la gestion d’un « bien commun », et de dépasser la dimension utilitaire de l’information qui caractérise souvent la communication des communautés aujourd’hui.

On le voit, la parole intercommunale est à un moment de son histoire où elle peut investir de nouveaux registres dans le concert local. Entre une parole très incarnée et très politique (qu’elle tend à devenir mais qui reste, pour le moment, l’apanage des maires) et une parole strictement pratique et opérationnelle qu’elle a principalement été jusqu’à aujourd’hui, elle peut se trouver une tonalité nouvelle, à la fois citoyenne et proche des gens.

[1] Note juridique de l’AdCF : les élections municipales et communautaires — questions / réponses — Septembre 2013

[2] Selon le Baromètre Epiceum — Harris Interactive de la communication locale 2013, 3e vague d’une enquête réalisée auprès d’un échantillon de 1000 personnes représentatives de la population française, 7 Français sur 10 déclarent connaître le nom de leur intercommunalité et la liste des communes qui la composent, mais seulement 3 sur 10 estiment en connaître les projets et les missions.

[3] Le Baromètre Epiceum — Harris Interactive de la communication locale 2013 met en évidence un écart de 40 points entre la mairie (69 %) et l’intercommunalité (29%) sur le fait de donner des informations qui concernent directement les Français

[4] Nous pourrons y revenir lorsque le Parlement aura parachevé son texte, ce qui n’était pas encore le cas lorsque nous avons imprimé ce numéro de Parole publique.

[5] Baromètre Epiceum — AdCF de la communication intercommunale 2013, 3e vague d’une enquête réalisée par internet auprès des responsables de communication des intercommunalités en décembre 2012

[6] Idem

[7] 24e convention nationale de l’intercommunalité les 3 et 4 octobre 2013 à Montpellier

[8] Selon un sondage réalisé par l’Ifop pour l’AdCF en septembre 2013, 74% des Français estiment que l’intercommunalité est plutôt une bonne chose pour leur commune

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