Антикорупційна реформа

Експерти

Олександр Лємєнов

співзасновник Центру локального самоврядування, менеджер групи з антикорупційної реформи Реанімаційного пакету реформ

oleksandrlemenov@gmail.com

https://www.facebook.com/o.lemenov

Пояснення

Гроші в конвертах, мільярди доларів в корупційних схемах, “куплені” судові рішення. Це звична практика для України. Але ситуація поступово змінюється. Під тиском громадянського суспільства та міжнародних організацій в Україні почали створювати антикорупційні органи. Час покаже, чи будуть вони ефективними.

Що вже зроблено для викорінення корупції й чому проведення реформи є нашим життєво необхідним завданням — про це в аналізі нижче.

Корупція та економічний добробут. Безліч досліджень доводять, що чим більше корумпована країна, тим люди в ній бідніші. Звичайно хабарі та розкрадання державних коштів — не єдина причина.

Корупція — це коли українці отримують менше пільг, оскільки потрібно профінансувати «своїх». Це коли чиновники за хабар вирішують побудувати гральний центр замість школи. Коли кошти з бюджету, які могли б піти на соціальні програми, розкрадаються.

Мільярди доларів з держбюджету України ідуть на будівництво доріг та ліній електропередачі. Проте їхня якість часто низька. В результаті — затори, відключення електрики. Все це уповільнює економічний розвиток України.

Українські підприємці часто не платять податки. Вони витрачають тижні, навіть місяці, щоб купити це «право», замість того, щоб розвивати свій бізнес. Менше податкових надходжень до бюджету призводить до скорочення соціальних програм.

Проте у країнах, де державні інституції слабкі, іноді легше дати хабар, щоб уникнути складну та неефективні державну бюрократію. Наприклад, після початку боротьби з корупцією на одеській митниці, багато імпортерів почали оформлюватись у Києві. Та заплутаність української бюрократії не є виправданням корупції. Краще — посилювати державні інституції.

Найбільшою загрозою для корумпованих країн все ж є соціальна нерівність та бідність населення. В Transparency International зазначають: «корупція веде до нерівного розподілу влади у суспільстві, що, в свою чергу, призводить до нерівного розподілу багатства та можливостей». Багато українців стають біднішими, тоді як невелика кількість заможних осіб продовжують збагачуватись, і не без корупційних схем. Ріст соціальної нерівності загрожує безпорядками на вулицях.

Через корупцію ми менш довіряємо один одному. За даними World Values Survey, українці не довіряють в повні мірі сусідам, знайомим та незнайомим людям. А це, в свою чергу, негативно впливає на рівень інвестицій та економічний розвиток всієї країни.

Враховуючи ці ризики, ЄС та МВФ вимагають від України боротися з корупцією. Уже створено антикорупційні органи та прийнято необхідні закони. Завдяки цьому ми вже найближчим часом повинні отримати безвізовий режим з Європою. Але це тільки початок. МВФ надає транші лише після проведення певних ефективних заходів у боротьбі з хабарництвом та розкраданням. Тож де ми знаходимось зараз? Наскільки успішною є антикорупційна реформа?

Як оцінити успіх? За даними Transparency International та Світового банку (див. Таблиця 1 та Графік 1), Україна продовжує залишатись висококорумпованою країною. Незважаючи на те, що в 2015 році ми перемістились на 12 місць вище в Індексі сприйняття корупції, власне оцінка покращилася всього лише на 1 бал.

5 із 6 українців негативно оцінюють спроби уряду змінити ситуацію, як показує дослідження «Барометр світової корупції». Проте зараз лише 1 із 6 громадян боїться повідомляти про випадки корупції. В 2013 році було 1 з 4 — тобто ми стали сміливіші.

Всі ці індикатори показують сприйняття корупції в суспільстві. Вони часто відображають об’єктивну ситуацію, проте все ж залишаються суб’єктивними показниками. Сприйняття не означає, що так відбувається насправді. В авторитетному британському виданні «The Economist» якось відзначили пов’язані з цим ризики: завдяки ефективній боротьбі з корупцією громадськість все частіше дізнається про випадки зловживань владою. В результаті, люди приходять до висновків, що ситуація погіршується, тоді як насправді вона покращується.

Оцінити, наскільки рівень корупції насправді знизився, є нелегким завданням. На додачу, антикорупційні органи України діють лише трохи довше одного року. Ще рано робити якість чіткі висновки щодо їхньої діяльності. В цій статті ми вирішили оцінити прогрес антикорупційної реформи, її успіхи та невдачі, перепони на шляху до викорінення хабарництва. Успіх реформи не означає автоматичне викорінення корупції, проте все ж суттєво впливає на її стан.

Загалом, українські політики та чиновники часто опираються реформуванню. Незважаючи на це, вже створено більшість антикорупційних органів. Ми повинні зберегти досягнуте від посягань з боку сил, зацікавлених в збереженні існуючого стану речей. Й далі розвивати наші успіхи.

ДеКорупція. В 2015 році створено Національне антикорупційне бюро України (НАБУ). Воно займається розслідуванням випадків хабарництва, розкрадання державних коштів та інших корупційних злочинів, вчинених високопосадовцями: депутатами, міністрами, суддями, керівниками державних підприємств. В суді справи НАБУ представляє Спеціалізована антикорупційна прокуратура (САП), створена в 2015 році. САП також слідкує за роботою НАБУ, щоб під час розслідування в бюро не порушували українські закони. НАБУ та САП є досить незалежними структурами. Їх кадри обирала незалежна комісія на основі відкритого конкурсу. Ці структури також не залежать від Генеральної прокуратури (ГПУ), яку сприймають в суспільстві як таку, що опирається справжній боротьбі з корупцією. Завдяки такій незалежності НАБУ та САП, корупціонери не зможуть якось впливати на хід розслідування та рішення цих органів. Хоча слід відзначити, що керівник САП офіційно є також замісником Генпрокурора. НАБУ вже попередило викрадення з державного бюджету 580 млн. грн. та повернуло в держбюджет біля 100 млн. грн.

Проте на сьогодні немає жодного обвинувального вироку щодо високопосадовців. Справа голови Фонду державного майна Романа Насірова може бути лакмусовим папірцем, що засвідчить — чи справді українські антикорупційні органи достатньо сильні, щоб посадити корупціонера за ґрати. Як повідомляють в міжнародній інформаційній службі «Радіо свобода», САП підозрює Насірова в тому, що він допомагав біглому депутату Олександру Онищенку ухилятися від сплати податків.

Сьогодні НАБУ не має можливості самостійно прослуховувати підозрюваних. Для цього бюро змушене звертатися до Служби безпеки України (СБУ). Це підриває незалежність НАБУ. Чим більше служб й людей знають про справи НАБУ, тим більша вірогідність витоку інформації. Не виключена ймовірність, що хтось може повідомити підозрюваного про те, що його чи її прослуховують. Саме через це МВФ також вимагає від України забезпечити НАБУ можливість автономного прослуховування.

Але недостатньо виявити зловживання, для засудження корупціонерів суди в країні повинні бути чесними та незалежними. Очевидно, що це не про українські суди. За даними Transparency International, лише в 20% судових справ щодо хабарництва та вимагання обвинувачені потрапили до в’язниці. Наші суди часто звільняють підозрюваних НАБУ під низькі застави, відмовляють у видачі ордерів на обшук, зливають інформацію. Тому ми повинні створити незалежні антикорупційні суди. Процес вже запущено, але все відбувається дуже повільно.

Крім того, незалежність НАБУ сьогодні знаходиться під загрозою. Депутати розглядають законопроекти, які дозволять ГПУ контролювати діяльність НАБУ. Якщо їх приймуть, ГРУ зможе вирішувати, які справи передавати НАБУ, а які — ні; чи знімати недоторканність з депутатів; припиняти негласні слідчі дії бюро; чи надавати доручення іноземним прокурорам розслідувати докази корупції, які знаходяться на їхній території; заохочувати прокурорів нагородами чи преміями.

Для оцінки роботи НАБУ Верховна Рада повинна призначити аудиторів. Проте депутати досі не можуть визначитися, кого обрати. Активісти зазначають, що певні особи прагнуть нав’язати кандидатуру аудитора, щоб звільнити нинішнього главу НАБУ. «Свій» аудитор оцінить роботу НАБУ негативно. В результаті, глава НАБУ буде звільнений, а на його місце посадять «правильну» людину.

Запобігання корупції. Але виявити випадки корупції недостатньо. В 2016 році створено Національне агентство з питань запобігання корупції (НАЗК). Вже обрано 4 із 5 його членів. Основним успіхом НАЗК став запуск системи електронного декларування доходів українських чиновників. Її розвиток також підтримала Програма ООН по розвитку. Основне завдання НАЗК контролювати чи службовці задекларували всі дорогі речі, одяг, вино, нерухомість, майно, доходи, готівку… А також чи відповідає їхній стиль життя задекларованим доходам. Чи вистачає законно зароблених грошей на купівлю того чи іншого товару чи послуги.

Хоча український журналіст Юрій Шеляженко вважає, що електронне декларування посягає на особисте життя чиновників. На його думку, достатньо було б декларувати економічні інтереси (наприклад, акції, посади), а не доходи. Проте вимога декларувати доходи присутня й в інших країнах світу.

Багато хто з українських чиновників задекларував багато готівки. Існують думки, що, декларуючи насправді відсутній кеш, чиновники хочуть легалізувати майбутні хабарі. Проте, експерт Віталій Шабунін відзначає, якщо політик чи чиновник купить якусь дорогу річ за готівку, йому прийдеться пояснювати, звідки він отримав ці гроші, незважаючи на те, чи він їх задекларував. НАЗК також може перевіряти, чи службовець заплатив податки із заробленої готівки. Якщо вона отримана законним шляхом, податки будуть сплачені.

Проте запуск електронних декларацій проходив із значними затримками. Й існують спроби підірвати ефективність е-декларацій у реальному запобіганню корупції. По-перше, це пропозиції узаконити «нульові декларації». Політики зможуть один раз задекларувати все своє майно й доходи, існуюче чи навіть неіснуюче, без пояснення джерела походження. Це призведе до легалізації хабарів. Крім того, зараз Конституційний суд розглядає, чи відповідають нормам Конституції вимоги декларувати майно родичів та криміналізація надання неправдивої інформації в деклараціях. Відомо, що політики часто реєструють фірми не на своє ім’я, а на когось із родичів. Також простіше буде брехати в деклараціях, якщо за це не буде передбачено кримінального покарання (ув’язнення), натомість лише незначний штраф, до прикладу.

В кінці березня 2017 року прийнято закон, відповідно до якого майно повинні також декларувати антикорупційні активісти. Як відзначає Віталій Шабунін, голова правління «Центру протидії корупції», декларації тепер повинні подавати всі працівники громадських організацій, які займаються питаннями боротьби з корупцією, навіть прибиральниці та постачальники води. Журналістські редакції також часто оформлені як громадські організації. В результаті, орендодавці та технічний персонал громадських організацій може відмовитись надавати свої послуги антикорупціонерам, щоб не витрачати час на складання та реєстрацію декларації та уникнути можливих переслідувань. Багато експертів та активістів вважають, що це нововведення дозволить перешкоджати роботі самих активістів або навіть переслідувати їх. Серед норм, які можуть надати цьому вигляд законності — кримінальна відповідальність за неподання декларацій або шахрайство в заявах. Комісар ЄС із питань Європейської політики сусідства і переговорів про розширення Йоганнес Ган сказав: «Електронні декларації повинні боротися з корупцією в державній і місцевій адміністрації, а не перешкоджати роботі громадянського суспільства».

Інше завдання НАЗК — контролювати джерела фінансування політичних партій. В 2016 році вперше парламентські політичні партії могли отримати державне фінансування. Після наступних виборів, всі партії, які набрали більше 2% голосів, зможуть отримати кошти з держбюджету. Новий закон також обмежує суму внесків та вимагає, щоб особистість донора була відомою. НАЗК також контролює та перевіряє фінансову звітність політичних партій. Основна мета — незалежність партій від олігархів. Якщо олігархи не зможуть фінансувати політиків, останні прийматимуть рішення в парламенті, виходячи із своїх обіцянок під час виборів, а не приватних бізнесових інтересів.

Проте в «Радіо свобода» зазначають, що сьогодні місцеві осередки партій часто не реєструють як юридичні особи, що дозволяє не включати їх у фінансову звітність для НАЗК. Також зарплати часто платять в конвертах. Саме НАЗК часто закриває очі на неправдивість даних, вказаних у звітах.

НАЗК також відповідає за виявлення та попередження конфлікту інтересів. Агентство перевіряє, чи державні рішення приймались виходячи з суспільних чи приватних інтересів. Наприклад, якщо депутат міської ради проголосував за виділення землі його власній компанії — це конфлікт інтересів. Такий депутат повинен заявити про існування конфлікту інтересів та утриматись від голосування по цьому питанню.

НАЗК відповідає за викриття корупції громадянами. Часто люди не хочуть повідомляти про випадки хабарництва чи розкрадання в органах, де вони працюють, тому що бояться, що їх за це звільнять або навіть загрожуватимуть життю. В суспільстві таке викриття може сприйматись негативно — як «стукацтво». Для захисту викривачів сьогодні українське законодавство передбачає можливість повідомити про корупцію анонімно. Також у випадку загрози життю чи майну, держава повинна захистити викривача. Заборонено звільняти чи переводити на інше місце роботи через викриття. Проте цього недостатньо. Новий проект закону пропонує три шляхи повідомлення про корупцію: до відповідальної особи всередині інституції, правоохоронним органам та громадянському суспільству і медіа. Уповноважений з прав людини повинен захищати викривачів. Передбачено фінансове заохочення викривачів. Цей фактор настільки ж важливий, як і захист. Проте до сьогодні НАЗК не займалося ні одним випадком викриття. Кожен другий українець готовий викривати корупцію. Але лише 1 зі 100 — реально повідомляє про такі випадки. Тому важливо посилити захист та заохочувати викривачів, наприклад, прийнявши вищезазначений законопроект.

Що робити із корупційним майном? Україна планує запустити найближчим часом Національне агентство України з питань виявлення, розшуку та управління активами, одержаними від корупційних та інших злочинів. Воно зможе виявляти, арештовувати та зберігати корупційні активи. Також агентство зможе продавати майно, якщо його подальше зберігання приведе до зниження вартості чи псування.

Державне бюро розслідувань. НАБУ займається лише високопоставленими корупціонерами. Хто контролюватиме самих НАБУ, САП та інші антикорупційні органи? Для цього ми створюємо Державне бюро розслідувань (ДБР) — аналог американському ФБР. Проте поки не призначать голову ДБР, нагляд за діяльність НАБУ здійснює вищезгадана ГПУ.

Побутове хабарництво. Проте корупція в Україні стосується не лише високопосадовців та чиновників. Нова поліція відповідає за розслідування випадків побутового хабарництва — купівля медичних довідок без проходження медичного огляду, хабарі вчителям та директорам шкіл. Нова поліція повинна забезпечити чесну та прозору службу.

Висновки. Антикорупційна реформа в Україні знаходиться на початковому етапі. Для викорінення хабарництва та випадків розкрадання держмайна потрібно більше часу. Вже є перші успіхи — прийняття необхідних законів, створення більшості антикорупційних органів та е-декларації. Зараз важливо зберегти їх незалежність від посягань ГПУ та реалізовувати реформу на практиці. Недостатньо написати ноти, щоб почути музику, їх слід заграти. Успіх відчують всі українці. Крім відсутності корупціонерів та достатнього наповнення державного бюджету, Україна стане більш заможною, в кишенях буде більше грошей. І що важливіше, українці довірятимуть один одному….

Show your support

Clapping shows how much you appreciated ЄС в Україні’s story.