¿Ha funcionado la Estrategia Puente al Desarrollo?

¿Qué es Puente al Desarrollo?

La Estrategia Nacional para la Reducción de la Pobreza Extrema “Puente al Desarrollo”, cuya Unidad Coordinadora se ubica en el Instituto Mixto de Ayuda Social (IMAS), nace en el año 2015 como respuesta ante el estancamiento de los indicadores de pobreza en el país y a un conjunto de instituciones y programas (“sector social”) totalmente desarticulados, con dispersión y duplicidad de esfuerzos.

Uno de los principales ejes de la Estrategia consiste precisamente en la articulación de programas y proyectos ejecutados por las instituciones del sector público. La Estrategia busca “atender la pobreza de las familias desde un enfoque multisectorial e interinstitucional, garantizando el acceso al sistema de protección social, al desarrollo de capacidades, al vínculo con el empleo y la empresariedad, a las ventajas de la tecnología, a la vivienda digna y al desarrollo territorial, en aras del desarrollo humano e inclusión social”.

En este objetivo, se resumen varios elementos importantes de la Estrategia Puente al Desarrollo:

1. Enfoque interinstitucional: Las familias que forman parte de la Estrategia tienen contacto directo con una persona cogestora social que identifica situaciones críticas, y vincula a la familia con otras instituciones del sector social. Esa articulación efectiva pasa por un trabajo conjunto entre instituciones al nivel técnico, y por un entendimiento político que ha sido posible gracias al liderazgo de la Vicepresidenta de la República Ana Helena Chacón y al funcionamiento del Consejo Presidencial Social.

2. Desarrollo socioeducativo: Las familias que ingresan a la Estrategia se comprometen con un plan educativo y de fortalecimiento de capacidades que construyen con el apoyo de los cogestores. Esos compromisos incluyen regresar al sistema educativo para concluir la secundaria o recibir capacitación técnica para ejercer un oficio.

3. Desarrollo sociolaboral: Partiendo del hecho de que el desempleo y la inestabilidad laboral están altamente relacionados con la pobreza, la Estrategia contempla procesos de intervención que permiten a las personas romper con el círculo de pobreza por medio de acceso a trabajos dignos y mejor remunerados. Dentro de este componente se incluyen los vínculos con el sector privado y la oportunidad de desarrollar ideas productivas.

¿Cómo se hizo la selección de beneficiarios?

La selección consta de dos etapas: primero una priorización a nivel territorial o geográfico, y luego una focalización a nivel familiar dentro de los territorios estratégicos.

Fase 1: Definición de distritos prioritarios

La selección de los distritos responde a las necesidades de la población más pobre y NO a aspectos políticos. Criterios técnicos y la obligación moral por encima de los cálculos electorales. Utilizando información censal y los mapas sociales creados por el INEC, se determinó prioritario atender los 75 distritos donde se concentraba la pobreza del país (actualmente, son 76 distritos prioritarios, pues uno de los distritos originales se fraccionó en dos).

Fase 2: Selección de familias en los distritos prioritarios

La segunda fase contempló seleccionar a las familias en pobreza extrema que se encontraban en esos distritos, utilizando los instrumentos de clasificación definidos por el IMAS. Con la información recogida por cogestores sociales, se determinó cuáles familias eran elegibles. En este punto, es importante destacar una directriz emitida por Carlos Alvarado, expresidente ejecutivo, para atender exclusivamente a las familias pobres extremas y que además se consideraran algunos factores críticos en el abordaje de la pobreza como la jefatura femenina, la presencia de personas con discapacidad, personas adultas mayores y madres adolescentes, esto debido a que son poblaciones vulnerables y con mayor probabilidad de encontrarse en situaciones de pobreza.

¿Qué reciben las familias Puente?

Las familias reciben un subsidio temporal por parte del IMAS de 75.000 colones mensuales, y dependiendo de cada caso, pueden ser beneficiarios de otros programas (becas escolares, pensión no contributiva, apoyos para personas con discapacidad, bono de vivienda, etc.). Luego de dos años de funcionamiento de la Estrategia, existe un grupo importante de familias que ya no reciben el subsidio pues superaron su situación anterior encontrando empleo y existe otro grupo que recibe ahora un subsidio menor pues ya no requiere la totalidad de los 75.000 colones. Esto gracias a la articulación con las políticas de empleo, las educativas y el sector productivo, y el rol central de las personas cogestoras que también apoyan a las familias con habilidades blandas (empoderamiento de mujeres, empresariedad, expresión corporal, etc.).

Sin la Estrategia, las familias estarían recibiendo únicamente el subsidio sin el acompañamiento de los cogestores, y en caso de ser necesario, haciendo solicitudes en diferentes instituciones del Estado.

¿Puente al Desarrollo representa más gasto?

Puente al Desarrollo no crea un nuevo programa ni genera más gastos, sino que permite a las familias seleccionadas tener acceso a la oferta ya existente, por medio de un sistema de referencias. El sistema de referencias funciona de la siguiente manera: La persona cogestora social (personal del IMAS) identifica, por ejemplo, que en una familia en pobreza extrema hay un adulto mayor que no recibe ningún ingreso, por lo que introduce el caso en un sistema electrónico que automáticamente redirige la solicitud al programa de pensiones del régimen no contributivo de la CCSS. Esto tiene varias ventajas: la persona no debe hacer la gestión ante otra institución, y se hace más eficiente la prestación de servicios. El mismo procedimiento aplica si se debe redirigir una solicitud de capacitación al INA, una beca de FONABE, etc. La Estrategia tiene como elemento fundamental el enfoque de derechos al considerar a la población en situación de pobreza como el centro de la política pública.

¿Cómo se financia la inversión social en Costa Rica?

El principal fondo destinado a programas sociales en Costa Rica es el Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares (FODESAF) creado en 1974. Gracias a esa decisión visionaria, Costa Rica estuvo diez años por delante de los países latinoamericanos en la introducción de fondos de desarrollo social, que fueron más adelante promovidos por el Banco Mundial para luchar contra los efectos de los programas de ajuste estructural en los años ochenta y noventa.

“Es tarea del Estado distribuir, de la manera más equitativa, la riqueza nacional. El ayudar a quien hoy vive en miseria extrema no debe conceptuarse como una carga o un impedimento al desarrollo integral de la nación. Todo lo contrario: la inversión que el Estado realiza para ofrecerle un mínimo standard de vida a este sector de la población es tan reproductiva como la inversión en salud o educación” Proyecto de ley de creación del IMAS, año 1970

FODESAF está constituido por aportes que hace el sector patronal con el reporte de sus planillas. En la actualidad, este fondo representa aproximadamente un 2% del PIB, y financia cerca del 80% de la inversión social donde destacan programas como Avancemos y Bienestar Familiar del IMAS, seguro por cuenta del Estado y pensiones del régimen no contributivo de la CCSS, bonos de vivienda del BANHVI, comedores escolares del MEP, entre otros programas destinados a atender a la población más pobre y vulnerable. Por ende, gran parte de los beneficios otorgados a familias Puente provienen de FODESAF.

¿Cuáles han sido los resultados de Puente al Desarrollo?

Las cifras sobre pobreza en Costa Rica durante los últimos años señalan una reducción de la pobreza extrema, pasando de 6.7% en 2014 a 5.7% en 2017 (unas 38.500 personas que ya no están en pobreza extrema). Además, es significativa la reducción de la pobreza total en zona rurales, que pasó del 30.3% en 2014 a 24.1% en 2017.

Para poder afirmar que esa reducción de la pobreza es atribuible a la Estrategia Puente al Desarrollo, es necesario realizar estudios específicos con más rigor técnico. Y esos estudios ya existen.

El primero fue un ejercicio con información contenida en los registros del IMAS, en el que utilizamos datos de las familias antes de la intervención y su situación dos años después. Esto permitió observar que cerca de la mitad de las familias logró salir de la pobreza extrema y que uno de los programas con mayor éxito fue garantizar el acceso al seguro de salud por medio del aseguramiento por cuenta del Estado.

El otro estudio, encargado por medio del Instituto Alemán de Evaluación de la Cooperación para el Desarrollo, compara la evolución de las familias de Puente al Desarrollo con otras familias similares que no pudieron participar de la Estrategia (grupo de control). En este análisis se encuentra que, luego de la intervención, las familias Puente muestran mayores ingresos, más necesidades básicas satisfechas y una mejor dinámica familiar, en comparación con el grupo de control.

La meta establecida por la Administración Solís Rivera fue incorporar en la Estrategia a 54.600 familias en pobreza extrema en el período de cuatro años. Dado que la Estrategia ha sido evaluada y ha arrojado resultados positivos, esa cifra debería ampliarse para cubrir al 100% de las familias en extrema pobreza, es decir, ampliar este esquema de trabajo a todos los distritos del país.

Puente al Desarrollo y otros instrumentos de política social como el Sistema Nacional de Información y Registro Único de Beneficiarios (SINIRUBE), el Índice de Pobreza Multidimensional y el uso de información estadística para la toma de decisiones, han significado una transformación importante en el sector social de Costa Rica durante los últimos años. El diseño de estrategias a partir de los datos y la evidencia dan cuenta de una forma diferente de hacer política donde el interés principal es impactar positivamente la realidad de las personas en situación de pobreza y el bienestar general del país.