L’Estonie, modèle de démocratie numérique ?
Un pupitre vert et blanc, une estrade au design épuré, une audience faite de diplomates, de délégations officielles et non-gouvernementales d’Afrique ou des Caraïbes, et de nombreuses institutions estoniennes. C’est le cadre de la Tallinn e-Governance Conference, rendez-vous annuel organisé en mai dans la capitale estonienne par la e-Governance Academy. Cette organisation, entre institut de recherche et cabinet de conseil en transformation numérique, est l’un des porte-drapeaux du soft power estonien à l’international, fondé sur la capacité à montrer le chemin en termes de construction d’un État 100% numérique.
La success story estonienne est désormais bien reconnue à l’international. Petite république balte au 1,3 million d’habitants qui, une fois recouvrée son indépendance lors de l’implosion de l’Union soviétique, a misé sur les nouvelles technologies pour construire son administration, comme le diraient les entrepreneurs d’aujourd’hui, « from scratch ».
Depuis, n’importe quel acte de la vie quotidienne peut se faire en quelques clics, sur un ordinateur ou un smartphone, depuis chez soi ou en vacances à l’autre bout du monde : signer un document administratif, payer son parking, ou même voter aux élections depuis 2005. En fait, c’est aujourd’hui la quasi-totalité de tout ce que la puissance publique peut offrir comme services qui est accessible en ligne, grâce à une identité numérique désormais obligatoire et via un point d’entrée unique, le portail eesti.ee. Les trois seules exceptions à cette règle, à savoir le mariage, le divorce et la cession de biens immobiliers, le sont pour des raisons politiques et non techniques.
Ce succès indéniable intrigue beaucoup à travers le monde, et surtout en inspire plus d’un. À commencer par ceux qui peuvent le plus facilement répliquer et adapter ce modèle, d’après les autorités estoniennes elles-mêmes : les petits pays, à l’économie en transition, et aux structures étatiques jeunes ou peu développées. Mais aussi jusqu’aux géants de ce monde, comme l’Inde dont le projet titanesque « Aadhaar » est en partie inspiré de l’expérience estonienne.
Depuis quelques années se succèdent donc délégations gouvernementales et business sur les bords de la Baltique pour tenter de comprendre les clés de cette réussite digne des plus belles histoires de la Silicon Valley. Les articles de presse ou les rapports de think tank se multiplient ; ils ont le mérite d’aider à mieux connaître ce pays qui a évidemment quelques enseignements à apporter en termes de transformation numérique.
Il y a pourtant un angle mort dans la façon dont l’ « e-Estonie » (e-Estonia) est présentée à travers le monde, que ce soit à travers le prisme de la couverture internationale comme par les Estoniens eux-mêmes. Quid du citoyen, face à son e-gouvernement ? L’Estonie, « seule société numérique au monde qui dispose de son propre État » comme le dit la Présidente Kersti Kaljulaid, a-t-elle réussi à inventer un modèle de e-démocratie, ou tout du moins, trouvé la clé pour adapter les démocraties libérales à un monde numérique ?
La question n’est le plus souvent que rapidement traitée sans être approfondie — lorsqu’elle n’est pas tout simplement oubliée. Pourtant, elle est loin d’être anecdotique, et devrait concerner bien au-delà des cercles de militants de l’open gov (gouvernement ouvert), à l’heure où la perception qu’a le grand public de l’impact de la transition numérique sur nos régimes se limite le plus souvent à quelques images de hackers russes tentant de détourner des processus électoraux.
La crise que traversent les démocraties occidentales est désormais tellement reconnue qu’elle en est devenu un poncif. Les pressions exercées par l’émergence d’un monde numérique sur nos régimes libéraux sont de plus en plus visibles : sentiment de dépossession de la souveraineté, craintes pour la vie privée, risques pour l’égalité sociale et la stabilité, concurrence entre légitimité du secteur public et efficacité du secteur privé… pour n’en nommer que quelques-unes.
Sans prétendre pouvoir faire face à tous ces défis par le biais d’un changement d’institutions, il est important de pouvoir construire les bases d’une démocratie adaptée à cette nouvelle donne. Et il peut toujours être utile de regarder ailleurs pour en tirer des enseignements.
L’Estonie, référence mondiale du e-gouvernement, peut-elle servir de modèle de démocratie numérique ?
Retour à la Tallinn e-Governance Conference. La star de cette édition 2018, c’est peut-être Andrew Keen. Cet entrepreneur américano-britannique, avec son t-shirt noir délavé et son flow un peu blasé, ne paraissait pas nécessairement être le héraut parfait du modèle estonien auprès des démocraties libérales. D’autant qu’il s’est fait connaître pour ses ouvrages techno-critiques, dont The Internet is not the Answer (2014).
Pourtant, devant une audience captive, c’est à un véritable plaidoyer en faveur des institutions estoniennes qu’il s’adonne. Keen, venu promouvoir son tout nouveau livre How to fix the future (2018), classifie quatre grands modèles numériques étatiques, en fonction de la façon dont sont gérées les données.
Ainsi, la Chine, qui viserait à recréer « 1984 » dans un contexte numérique, fait figure de dystopie totalitaire. Le modèle russe, jugé bien moins efficace, est basé sur la donnée, intègre ou falsifiée, comme arme envers les ennemis du régime. De leur côté, la plupart des démocraties occidentales réfléchissent à adapter les principes du libéralisme politique, qui les ont construites depuis le XIXe siècle, à un monde dévoré par le numérique — sans n’avoir, dans les faits, vraiment entamé leurs transformations. Enfin, à l’extrémité vertueuse du spectre, l’Estonie serait par excellence l’État qui a su inventer un nouveau contrat social avec ses citoyens.
Redevabilité mutuelle
La clé de ce raisonnement, c’est la transparence permise par l’infrastructure estonienne. D’une part, toute interaction d’un citoyen avec ses administrations est liée à une identité unique, vérifiée par l’État, ce qui faciliterait la traque de tout abus — les autorités locales se vantent d’avoir créé l’environnement business le plus transparent du monde. De l’autre, chaque Estonien peut, en se connectant à son compte, vérifier qui a eu accès à ses données personnelles et à quel moment. Si un coup d’œil paraît injustifié, le citoyen peut de droit réclamer des comptes à son administration. Les cas avérés d’abus, par exemple des policiers ayant été un peu trop curieux concernant les données de personnes de leur entourage, ont été sévèrement sanctionnés. Ce fonctionnement, inédit dans les autres pays occidentaux, permet selon Keen de donner naissance à une redevabilité mutuelle (mutual accountability), en théorie permise par l’État de droit dans les démocraties, mais difficilement applicable avec des administrations analogiques. Si l’État a les moyens de contrôler les citoyens, les citoyens ont en retour le pouvoir de contrôler l’État pour que leurs droits soient respectés.
Il est tout de même possible de considérer que cette promesse de redevabilité mutuelle n’est pas allée jusqu’au bout. La logique est certes possible à l’échelle de l’individu, seul face à son administration, un rapport de force peut-être acceptable dans une démocratie mature comme l’Estonie mais certainement plus problématique dans un régime où la pratique du pouvoir est moins encadrée. Comment l’approfondir ? D’après ses promoteurs, l’open data serait un un moyen de renforcer la transparence des gouvernements, que ce soit dans leur fonctionnement interne ou sur leur action, et donc in fine de les rendre plus responsables. Elle permettrait de porter la logique de redevabilité à une échelle plus large, en permettant à la société de fonder des contre-pouvoirs armés par la donnée. Une telle approche n’a pas été retenue en Estonie. Étonnamment, si le pays truste les premières places de tous les classements des États et gouvernements les plus numériques du monde, il apparaît moins à la pointe sur le sujet de l’open data (23e dans l’UE en 2018 selon le standard DESI de la Commission européenne). Cela s’explique certainement par le fait que certains responsables Estoniens ont longtemps considéré l’open data secondaire dans la mesure où chaque citoyen a accès à ses propres données personnelles. Le pays est en revanche en train de dynamiser sa politique en la matière.
Atouts et limites
Cette vision d’un nouveau contrat social pour une démocratie dans un monde de données a deux intérêts majeurs.
Le premier est de mettre le doigt sur la notion de confiance, clé de voûte d’institutions numériques — trust, trust, trust est, selon Keen, au cyberespace ce que location, location, location est à l’immobilier. Le succès estonien est moins une histoire de technologie que de construction de la confiance entre les administrations et les citoyens.
Le second est de souligner le rôle qu’a pu avoir l’infrastructure estonienne dans la construction de cette relation de confiance. C’est bien la transparence by design du système qui rééquilibre le balancier entre État et individu, et donne au citoyen le pouvoir de contrôler effectivement son administration. Même si, en Estonie, la confiance est aussi le fruit d’un contexte historique et culturel bien particulier, et que d’autres nations devront probablement mener leur transformation numérique différemment pour espérer parvenir à un résultat similaire.
Ce modèle, tel qu’il existe et qu’il est raconté par Keen, comporte en revanche deux failles méritant d’être questionnées et qui soulignent les limites du cas estonien comme exemple de démocratie numérique ; que ce soit en termes de protection de la vie privée, ou du point de vue du rôle du citoyen.
Bien que les visites à Tallinn enthousiasment la plupart des délégations, ce n’est pas toujours le cas des plus farouches défenseurs de la vie privée. Tant de transparence, et tant de données reliées à un identifiant unique, ne leur inspirent guère confiance. Et si l’argument du droit de regard du citoyen sur l’utilisation de ses données ne les convainc pas toujours, les déclarations des autorités estoniennes ne sont pas plus de nature à les rassurer.
État et post-privacy
Pour construire son argumentaire de contrat social à l’estonienne, Andrew Keen se base largement sur la vision de Toomas Ilves, ancien Président de la République (2006–2016), et acteur majeur de la transformation numérique du pays balte. Cité dans How to Fix the Future, ce dernier considère que la pensée libérale classique, issue de Benjamin Constant et de sa sacralisation de la vie privée comme ce qui constitue l’humanité de tout individu, et dont Edward Snowden est devenu le héraut dans un monde de données, a perdu. L’enjeu du XXIe siècle n’est plus la protection à tout prix des données personnelles, toute tentative d’échapper aux logiques d’agrégation de telles informations étant vouée à échouer sur le long-terme ; mais plutôt de s’assurer de l’intégrité des données. Et ce, alors même qu’un grand pays voisin de l’Estonie développe un modèle où la falsification de la donnée est une arme politique et géopolitique. Cette intégrité, le modèle estonien est censé la garantir grâce à la transparence du système déjà évoquée, et devrait la renforcer avec l’usage de plus en plus généralisé de KSI (une technologie proche de la blockchain) pour garantir l’historique et la traçabilité des données.
Cette vision des décennies à venir ressemble à s’y méprendre à l’argumentaire repris par les grandes plateformes, dont les principaux responsables répètent à l’envi que nous entrons dans une ère « post-vie privée » (post-privacy), sonnant probablement plus comme un agenda politique assumé ou un argument marketing qu’une vérité inéluctable.
Est-ce bien le rôle d’une démocratie que de leur donner raison et embrasser leur paradigme ? Les récents scandales concernant plusieurs des GAFA, bien qu’au final assez mal compris par les populations, sont venus légitimer le discours des défenseurs de la vie privée, qui il y a quelques années encore étaient perçus comme des paranoïaques. La réglementation européenne, du RGPD à e-Privacy, tente de protéger les individus du far west de la donnée qu’est l’économie d’aujourd’hui. Et tout un écosystème du privacy by design semble émerger face aux géants de la tech. Le rôle d’une démocratie libérale en 2018 n’est-il pas de soutenir cette tendance, de protéger ses citoyens des dérives d’un cyberespace où la donnée est captée trop librement ?
Pour Yanis Varoufakis par exemple, figure de la gauche radicale européenne, les activistes se trompent de combat en fantasmant une agora 2.0 : le principal apport d’internet pour nos républiques devrait être de partir dans une reconquête démocratique du capitalisme. S’il entend cette re-démocratisation à l’échelle micro d’abord, puis à l’intention du capitalisme financier, c’est peut-être aujourd’hui le capitalisme de plateformes et son modèle d’agrégation de données qui pose les problèmes les plus urgents aux régimes libéraux. Comment devrait répondre l’État ? Peut-être en entrant dans la même logique, ce que les promoteurs à l’étranger du modèle estonien voient comme le seul rempart contre les grandes plateformes. Cela ne signifie pas qu’il n’y ait pas d’alternative, et qu’un régime démocratique ne puisse pas choisir de rester fidèle à la pensée libérale classique qui sanctifie la protection de la vie privée.
À chacun sa transformation numérique
De toute évidence, l’Estonie n’est pas une dystopie de centralisation des données sur le chemin du modèle chinois. La législation européenne sur la protection de la vie personnelle y est en vigueur ; les données publiques sont décentralisées à travers les différentes bases de données des administrations ; le droit de regard citoyen est un vrai début de réponse à la défense de la vie privée ; et les données sont partagées avec pour principe de n’utiliser que la plus petite somme d’informations nécessaire à effectuer une action. Par exemple, lorsqu’un résident de Tallinn valide sa carte en montant dans un bus, nul besoin pour la compagnie de transport de connaître toutes les informations concernant le passager : seule la confirmation que la carte est bien liée à l’identité d’un résident de la capitale, bénéficiant donc de la gratuité des transports, sera transmise. Quant à la question de la sécurité, les constructeurs de l’infrastructure assurent que si le risque zéro n’existe bien évidemment pas, une fuite ou un hack de données serait plus simple et plus rapide à détecter qu’avec des formulaires papier.
Néanmoins, e-Estonia reste le fuit d’un contexte local où les inquiétudes de mauvais usage des données par l’État n’est pas aussi prégnant que ce qu’on pourrait observer dans d’autres régions. La France, et à plus forte raison l’Allemagne, soulèveraient sans aucun doute de plus vives oppositions si elles venaient à simplement décalquer les infrastructures estoniennes dans leur contexte national. Qu’on le regrette, en pensant que ce supposé « nouveau contrat social » soit notre seule option, ou qu’on s’en réjouisse, espérant que les démocraties doivent prendre un autre chemin, il est certain que les autres régimes européens devront adopter une approche différente dans leur transformation numérique. Cela pourrait passer, a minima, par la création de garde-fous puissants, ou par une approche plus participative dans la façon dont les nouvelles institutions sont pensées et construites.
Anatomie de la confiance
D’où vient donc toute cette confiance ? Une fois les caractéristiques techniques de e-Estonia présentées, c’est bien cette question qui revient sur toutes les lèvres des délégations étrangères en visite à Tallinn. Régulièrement interrogée sur le secret des institutions estoniennes pour avoir obtenu la confiance de ses administrés, la Présidente Kaljulaid aime répondre qu’elles ne l’ont « jamais perdue ».
En réalité, il s’agit surtout d’une combinaison de nombreux facteurs, matériels ou psychologiques, parfois réplicables ou a minima source d’inspiration pour des pays étrangers, parfois propres au contexte local unique ; et dont nul ne me semble avoir réussi à en établir une liste exhaustive.
La construction de cette relation de confiance a d’abord été pragmatique. Elle est le fruit, en partie, de cette architecture transparente déjà évoquée donnant au citoyen un droit de regard sur l’utilisation de ses données. Lors de la construction progressive de l’infrastructure numérique, les pouvoirs publics ont insisté dans leur communication sur les apports de ces nouveaux services pour la population. L’exemple le plus connu est le remplissage de sa fiche d’impôts en ligne, l’un des premiers e-services du pays, créé en 2000. Les utilisateurs de cette nouvelle fonctionnalité ont vu leur éventuel « trop versé » remboursé en 5 jours en moyenne, contre plusieurs semaines auparavant. Certaines administrations ont aussi pu développer une image positive au cours du développement de la jeune république, comme c’est le cas pour la police, devenue populaire grâce à sa capacité à lutter contre le crime organisé qui rongeait le pays dans les années 1990. Il est intéressant de noter que si la confiance semble plus généralisée en Estonie que dans d’autres pays, il ne faut pas y voir une nation dépolitisée et complètement à l’écart des tendances dont témoignent les autres régimes libéraux (défiance à l’égard des dirigeants, montée des populismes, etc.). C’est bien l’image des institutions en soi qui est positive, le personnel politique et surtout les partis faisant l’objet d’une crise de légitimité, qui si elle n’atteint pas des niveaux extrêmes, est relativement comparable à d’autres pays européens. L’Estonie voit même l’ascension de son propre parti d’extrême-droite, nommé EKRE. Que ce soit les institutions républicaines qui inspirent la confiance, bien plus que les personnes qui en sont dépositaires, suggère certainement que l’efficacité de l’administration numérique a bel et bien joué un rôle dans cet état de fait.
Le contexte estonien est en revanche aussi très particulier, historiquement et socialement. Se lancer dans des généralités sur une nation ou un peuple est toujours un exercice risqué, virant facilement à la caricature, ce à quoi ressembleront sans doute les prochaines lignes. Mais il est important de comprendre en quoi, par rapport à la France ou l’Allemagne par exemple, le modèle estonien est le fruit d’un imaginaire collectif différent de celui d’autres régions d’Europe. Tout d’abord, le fait de retrouver en 1991 un État estonien et gouverné par des Estoniens, pour la seconde fois de l’Histoire et pour la première fois après un demi-siècle d’occupation nazie puis surtout soviétique, confère de manière mécanique un important capital sympathie aux institutions de la part de la population, ce dont d’autres pays à l’Ouest ne peuvent pas se prévaloir. Ce capital sympathie n’est peut-être pas éternel mais ne semble pas aujourd’hui tari, alors que le pays fête en 2018 le centenaire de sa première indépendance dans une joyeuse ambiance patriotique. Ensuite, et peut-être surtout, la société estonienne est à de nombreux égards bien différente d’autres nations européennes. Beaucoup a été écrit sur la petite taille du pays, invoquant la population (comparable à celle du Grand Lyon ou de l’aire urbaine de Lille en France) comme un élément ayant facilité la construction de ses infrastructures numériques. Mais plus que d’un point de vue technique, c’est peut-être d’abord au niveau du sentiment national que cela a un impact majeur. Les Estoniens sont un peuple peu nombreux, attachés à leur langue tout à fait unique, qui se sont serrés les coudes pendant des siècles d’occupation étrangère, dont la plupart des forces vives économiques ou administratives ont fréquenté la même université, et dont la vision de la société, à l’instar d’autres pays nordiques, est bien plus horizontale que chez d’autres peuples. Tout cela contribue à un climat de confiance entre les nationaux. J’avais été frappé lorsqu’une activiste m’avait expliqué que le concept même d’élite n’avait que peu de sens dans l’imaginaire collectif, et qu’en toute logique il était plus difficile qu’ailleurs de concevoir qu’une partie de la population profiterait du pouvoir accordé par la détenue d’informations au point de générer des dérives systémiques.
Reste qu’il peut paraître surprenant que les craintes d’un nouveau totalitarisme, cette fois numérique, soient si faibles, alors que le pays en a connu jusque très récemment. À l’opposé, l’Allemagne est devenue farouchement critique contre les invasions de la vie privée permises par la technologie, pour des raisons historiques évidentes. Ce gouffre entre les deux états d’esprits ne me paraît pas avoir été expliqué de manière satisfaisante. Peut-être que le fait de n’avoir connu de régimes autoritaires qu’imposés par des puissances étrangères est un élément explicatif dans le cas estonien. En tout cas, la réponse de la Présidente, pour qui de toute manière « les totalitarismes peuvent se construire aussi avec du papier », me laisse insatisfait.
Confiance et cyberespace
L’on pourrait rétorquer à Keen et aux officiels estoniens, qu’à l’opposé de leur discours, la confiance n’a pas sa place dans le cyberespace. Que la fiabilité, l’efficacité, la sécurité de ses composants ne peut qu’être démontrée, prouvée, sans que n’intervienne le biais des sentiments humains. En ouvrant, par exemple, codes sources et matériels.
Avec ces objections en tête, l’Estonie reste un exemple utile précisément à condition de savoir distinguer entre les éléments techniques (efficacité des services, code source désormais ouverts pour la plupart des briques de l’infrastructure) et les raisons plus passionnelles (le contexte social local) qui ont conduit à la naissance de cette relation de confiance.
Non pas que ces raisons non techniques doivent être ignorées. Évoquant en discours ce que le cas estonien peut inspirer aux pays étrangers, la Présidente Kaljulaid insiste que le niveau de confiance de la population est un indicateur sur la façon dont doit être menée la transformation numérique, recommandant d’aller du plus simple (les impôts en ligne, par exemple) au plus sensible (le vote électronique étant un extrême à cet égard) au fur-et-à-mesure que la transformation a pu démontrer son efficacité.
Contrairement à ce que pourrait parfois faire croire une couverture dithyrambique et monolithique dans la presse internationale, les Estoniens font preuve de beaucoup d’humilité en admettant le caractère unique de leur modèle. Comme le montre très bien une récente interview de Sandra Särav, directrice des relations internationales auprès du CIO (Chief Information Officer) du gouvernement estonien :
« Le plus souvent, [les délégations étrangères] veulent savoir “comment pouvons-nous être comme l’Estonie ?” La réponse est que vous ne le pouvez pas. Et que vous ne devriez pas le souhaiter. Chaque pays a ses propres spécificités, sa structure politique, son historique, et des besoins d’utilisateur différents. Et puis, nous avons eu plus de 20 ans d’expérimentations. Si vous débutez maintenant, vous pouvez être plus intelligents, plus rapides et plus efficaces que nous l’avons été ».
Après la question de la donnée, l’autre grand non-dit de e-Estonia est le rôle du citoyen. Après tout, par définition, dans une démocratie libérale, tout doit revenir à lui. L’État numérique estonien est loué pour être centré sur le citoyen, cherchant à répondre à ses besoins de la manière la plus simple possible. Et si l’efficacité des e-services, incomparable, n’est pas à discuter, leur aspect démocratique mérite d’adopter un point de vue plus nuancé.
e-services ou e-démocratie
Fruit d’une collaboration public-privée très efficace, mais ne laissant pas de place à la consultation, le modèle estonien est d’une logique top-down, laissant l’individu dans une posture passive, allant jusqu’à fantasmer un « État invisible » dont l’utilisation intelligente des données et l’intelligence artificielle permettrait l’éclosion. Plutôt que citoyen, l’utilisateur de e-Estonia est avant tout un consommateur de services. Si ce terme n‘est pas employé par les autorités, sa logique est tout à fait assumée. Open data, participation citoyenne grâce à la civic tech ? Taavi Kotka, premier CIO du gouvernement estonien jusqu’en 2017, l’un des principaux architectes de la stratégie numérique nationale, assumait de s’en moquer. Lors d’une conférence franco-estonienne sur le thème de la démocratie numérique à Tallinn l’an dernier, il considérait la première comme une « hype », une mode qui n’avait pas vocation à durer, et la seconde comme largement inutile, le seul facteur important étant la capacité d’un État à fournir des services efficaces que ses citoyens utiliseraient — ou consommeraient. Les autres responsables à Tallinn n’ont pas une rhétorique aussi provocante, le gouvernement venant d’ailleurs d’annoncer un renforcement de sa politique d’ouverture des données ; mais c’est cette conception de la e-gouvernance qui tend à dominer les esprits. Or, il est primordial qu’une démocratie implique de manière active ses citoyens, ce qui est censé être plus aisé grâce au numérique.
Les raisons de la dématérialisation
Pour comprendre pourquoi la question de la réinvention démocratique n’a pas été une priorité au cours du développement du modèle estonien, il faut effectuer un petit retour en arrière. Historiquement, l’accent mis sur la construction de services dématérialisés fait aisément sens. De nombreuses raisons ont concordé à l’élaboration des choix qui ont fait la stratégie numérique estonienne depuis les années 1990, dont trois méritent peut-être plus que d’autres d’être mentionnées ici.
La première, celle la plus mise en avant par les Estoniens car elle souligne leur avant-gardisme et leur qualité de visionnaire, qu’on ne peut nier, est celle du « saut » technologique (leapfrog). Une fois son indépendance recouvrée en 1991, le pays fît face à un retard économique et social important. Du moins vis-à-vis de l’Europe de l’Ouest, car à l’échelle de l’ex-URSS, l’Estonie faisait partie des régions les plus développées, disposant d’industries de pointe — dont la cybernétique. Refusant l’aide des voisins finlandais qui proposaient d’adopter leurs technologies basées sur les standards de l’époque, les leaders estoniens font le pari de miser directement sur le coup d’après, en adoptant une stratégie numérique ambitieuse. Un pari osé mais gagnant économiquement pour un pays en transition qui peut ainsi rapidement se hisser au niveau de ses voisins.
La deuxième est également très pragmatique, et cette fois non pas historique mais géographique : l’Estonie, couverte de forêts sur plus de la moitié de son territoire, dispose d’une des densités de population les plus faibles d’Europe — près de 4 fois moins importante qu’en France. La dématérialisation a été très tôt vue comme un vecteur d’égalité des citoyens face à la puissance publique. Il s’agit là probablement de la grande réussite démocratique de l’Estonie, car après d’importants investissements pour le haut puis le très haut débit et 20 ans d’éducation de la population, l’enjeu de la fracture numérique n’est plus tellement un sujet dans le pays. À travers le territoire, à travers les tranches d’âges, l’égalité d’accès aux services publics est assurée.
La troisième, le plus souvent lue en filigrane, mais qui n’est pas dissimulée par les intéressés, est la question, cruciale, de la souveraineté par rapport au voisin et ancien occupant russe. Une partie importante de la stratégie numérique estonienne, à travers toutes les couches du cyberespace, peut être lue par le prisme d’une volonté farouche de garantir la souveraineté des institutions républicaines en toutes circonstances — et notamment dans l’éventualité, aussi improbable que prégnante dans l’imaginaire collectif, d’une occupation partielle du territoire. Un État totalement dématérialisé est un État qui peut poursuivre un fonctionnement le plus normal possible si une force hostile venait à s’emparer du contrôle des rues. Ainsi, l’une des dernières innovations signée made in e-Estonia est le concept d’ambassade de données : un data center stockant des sauvegardes des jeux de données critiques de l’État estonien, situé hors du territoire national, dans un pays ne connaissant pas les mêmes risques géographiques. La première a ouvert au Luxembourg en 2018, et d’autres pourraient suivre ailleurs dans le monde.
Depuis plus de 20 ans, la priorité de l’Estonie a donc été de construire l’État le plus dématérialisé possible, qui puisse répondre à des problématiques de géographie et de souveraineté nationale bien particulières, tout en cherchant à rattraper le niveau de développement de l’Europe de l’Ouest. Il est donc tout à fait compréhensible que la question de la réinvention du rôle du citoyen dans la prise de décision politique, ou de la redistribution du pouvoir dans la société, n’ait été que secondaire. L’apogée de ce modèle numérique conçu comme la consommation de services dématérialisés est sans doute le programme e-Residency. Tout à fait inédit et novateur, et qui soulève de nombreuses questions passionnantes sur l’avenir des institutions étatiques, ce programme est à ce stade surtout un canal de revenu par lequel les « e-résidents » étrangers sont invités à consommer les e-services (administratifs, bancaires, commerciaux) auxquels ont accès les Estoniens.
Si les services numériques estoniens ont surtout vocation à être consommés par un utilisateur passif, il existe tout de même des moyens pour le citoyen connecté d’entrer en relation avec son système politique.
Le vote électronique ne suffit pas
La cerise sur le gâteau de l’Estonie comme État numérique est sans doute le vote électronique. Alors que cela relève encore de la science-fiction presque partout dans le monde, les Estoniens disposent du i-Voting depuis 13 ans déjà, et désormais pour toutes les élections officielles. Différent du modèle de vote électronique existant ailleurs, à l’instar des machines à voter dans les bureaux de vote américains, le i-Voting estonien utilise la carte d’identité électronique (ou sa version mobile) pour permettre à chacun de participer aux élections sur n’importe quel terminal, chez soi ou depuis son lieu de vacances. C’est à ce jour la seule démocratie à le permettre, ce qui place l’Estonie, encore une fois, comme potentiel pionnier de la démocratie du futur. Sauf que, si le i-Voting est bien entré dans les mœurs, et ne suscite que des critiques à la marge, son impact sur le fonctionnement démocratique du pays est loin d’être évident, et n’est en tout cas pas à même de permettre l’avènement d’une nouvelle forme de gouvernement.
Lancé en 2005 lors d’élections municipales, le vote électronique présente une courbe de pénétration digne des technologies les plus à la mode, passant en quelques années de 2% du total des suffrages à environ un votant sur trois, un chiffre relativement stable depuis les élections européennes de 2014. Ce service est donc très populaire, et est utilisé par toutes les classes d’âge — dont 8400 personnes âgées de plus de 75 ans en 2017 : rapporté à l’échelle française, cela ferait près d’un demi-million. Techniquement bien rôdé, ce système comporte cependant deux importantes limites lorsqu’il s’agit de l’analyser en tant qu’outil permettant un nouveau souffle démocratique.
Premièrement, le vote électronique n’a pas eu en Estonie d’impact tangible sur la participation électorale. L’abstention, comparable aux autres pays de l’ancien bloc communiste, est plus forte qu’à l’Ouest : entre 35 et 40% lors des dernières élections parlementaires, contre par exemple 20 à 25% pour les présidentielles françaises, ou 25% pour les législatives allemandes. Elle n’a que peu reculé au fur-et-à-mesure que l’utilisation du i-Voting progressait : moins 6 points exactement en 12 ans, sans que rien ne puisse attribuer cette légère hausse de la participation au vote électronique. Rien n’indique non plus que les citoyens les moins politisés, les moins assidus au vote, ne soient plus enclins à participer à leurs institutions démocratiques grâce au vote électronique. Au contraire, il semble que ceux qui utilisent cette technologie soient justement les plus politisés, qui trouvent là seulement un moyen de gagner du temps sur une activité qu’ils avaient de toute façon prévu de faire. Ce constat est en lien avec les autres expériences, plus restreintes, de vote électronique à travers le monde. En France par exemple, où les expatriés avaient la possibilité de voter en ligne jusqu’en 2017, les résultats montrent que les votants en ligne tendent à être souvent les mêmes qui se déplaçaient jusqu’à alors à l’ambassade (parfois à des heures de route) pour placer leur bulletin dans l’urne.
Cette impression est renforcée par le positionnement des partis politiques estoniens sur la question du vote électronique. Il faut comprendre tout d’abord qu’aucun d’entre eux ne s’oppose frontalement au i-Voting. Cette technologie, unique au monde, fait partie d’un « packaging » de l’e-Estonie pionnière, que tout parti, quelle que soit son orientation, semble obligé de faire sien et de promouvoir à l’étranger. Même en utilisant des arguments critiques pertinents (la confiance dans la technologie, par exemple), les différends entre partis se situent uniquement sur des aménagements à la marge, afin de faciliter ou non l’accès à ce moyen de vote. Et il est frappant de voir que leur positionnement est largement explicable par des raisons de sociologie électorale. Les plus favorables au vote électronique sont certainement le parti de la Réforme (libéral, centre-droit), dont l’électorat, en moyenne urbain et éduqué, vote massivement en ligne. À l’opposé, le parti du Centre (centre-gauche, dont est issu l’actuel Premier ministre d’un gouvernement de coalition) essaie de restreindre l’accès à cette modalité, en raccourcissant la durée pendant laquelle le vote en ligne est ouvert. Ce parti est ultra-majoritaire parmi la minorité russophone du pays (près de 30% de la population), qui est en moyenne bien plus précaire que la majorité estonophone, moins intégrée socialement, et qui n’utilise que très peu le i-Voting.
Deuxièmement, le vote électronique n’a en soi pas d’impact sur le processus démocratique de l’Estonie. Il n’est utilisé que comme un moyen de simplifier la participation aux élections officielles, qui se tiennent, comme dans tout régime similaire, une fois par mandat de plusieurs années — quatre ans pour les législatives. Un peu partout dans le monde, les promoteurs les plus ardus du vote en ligne soulignent que l’abaissement du coût de la consultation des citoyens grâce au numérique permet de multiplier les opportunités de les associer à la prise de décision politique, ou même de changer la nature du vote — comme le montrent par exemple les expérimentations de scrutin dit à jugement majoritaire. Que ce soit théorisé comme une « démocratie continue » ou la « démocratie liquide » défendue par les Pirates et certaines communautés du monde des cryptomonnaies, le point commun est qu’une démocratie numérique peut concevoir d’une nouvelle manière le rôle des citoyens dans leurs institutions grâce au vote électronique. Le i-Voting estonien ne répond en aucun point à ces attentes.
Tel qu’existant aujourd’hui, le vote en ligne n’est donc pas un outil d’empowerment des populations les plus éloignées du politique, ni un canal par lequel la participation du plus grand nombre à la décision démocratique est assurée, ni un moyen de transformer et de renforcer la façon dont les citoyens interagissent avec leurs représentants. Il est, tout au plus, un moyen de fluidifier le vote, sans en changer la nature ni la fréquence.
Pour cela, d’autres outils, plus adaptés à ces objectifs, sont nécessaires. C’est ce que porte tout le mouvement des civic tech, qui a pu développer depuis de nombreuses années maintenant une myriade d’applications et de plateformes visant à améliorer la participation citoyenne ou la transparence des institutions.
Tentatives participatives non concluantes
Il serait faux de prétendre que l’Estonie n’a pas tenté d’explorer les avantages de la civic tech. En réalité, elle l’a même probablement fait avant tout le monde. Mais à ce jour, aucune tentative ne semble avoir permis de trouver la clé d’une nouvelle forme de participation démocratique.
La première plateforme de participation citoyenne utilisée en Estonie en ligne s’appelait TOM — l’acronyme estonien pour « Aujourd’hui je décide ». Peut-être la première de ce genre au monde, elle a vu le jour en 2001 : trois ans avant la création de Facebook ! L’outil, construit et promu par le gouvernement, était basique : il s’agissait de recueillir des idées venant des citoyens. Un échec. TOM était probablement trop en avance sur son temps, alors que la transition numérique estonienne n’en était qu’à ses débuts. Il est aussi possible que ce soit l’avènement, plus tardif, des réseaux sociaux qui ait développé des usages permettant aux citoyens de pouvoir s’exprimer en ligne — pour le pire parfois, mais aussi pour le meilleur.
Deux autres tentatives ont suivi en une décennie, chaque fois en tentant de tirer les leçons de l’échec des outils précédents. Osalee.ee (2007) avait vocation à rassembler sur une même plateforme les fonctions d’information sur le processus législatif, de consultation à propos des textes en cours, et de crowdsourcing d’idées citoyennes. Plus ciblé, Rahvakogu (« l’assemblée du peuple », 2013) demandait aux citoyens de proposer des idées pour amender les règles régissant le jeu démocratique estonien, à l’initiative du Président de la République et de plusieurs associations.
Initiateurs, utilisateurs et experts de ces outils s’accordent à considérer qu’ils n’ont pas eu l’impact espéré, que ce soit en termes de participation, de propositions débouchant sur des textes adoptés par les représentants nationaux, ou d’impact sur la perception du système politique estonien.
Le « paradoxe estonien »
Dans leur paper « Success in eVoting — success in eDemocracy? The Estonian paradox », trois chercheurs de l’Université Technologique de Tallinn (TTÜ) analysent ces échecs répétés, concluant que « le succès du vote électronique en Estonie ne signifie pas que le pays a su mettre en œuvre et promouvoir une démocratie numérique au sens plus large ».
Ils notent que de tels projets ne semblent prometteurs qu’à plusieurs conditions : que ceux-ci soient bien intégrés aux processus traditionnels de décision politique ; que le mandat qui leur est assigné soit clair et bien défini ; qu’ils soient simples d’utilisation et que le bénéfice de la participation soit identifiable pour l’usager ; que les autorités publiques s’engagent activement à leur réussite ; et enfin qu’ils existent dans un contexte plus global qui favorise la participation démocratique et la confiance dans les institutions. Si l’Estonie est a priori bonne élève sur ce dernier point, ce sont les autres critères qui n’ont jamais pu être tous réunis lors d’un même projet. A l’inverse, le vote électronique, disposant notamment d’un fort soutien politique, et dont les bénéfices pour l’utilisateur sont clairement identifiés, s’est plus facilement imposé dans les pratiques politiques.
Est-ce là la fin de la civic tech estonienne ? Il paraît évident que non. Le flambeau est aujourd’hui porté principalement par Rahvaalgatus (« initiative citoyenne »), une plateforme permettant d’élaborer des pétitions adressées au Parlement. Notons que c’est l’expérience de Rahvakogu en 2014, ayant mené à l’adoption d’un droit d’interpellation collective (collective address), qui a pu mener à la naissance de Rahvaalgatus deux ans plus tard. Sa force, c’est qu’il repose sur l’infrastructure unique du pays : chaque signature est authentifiée par la carte d’identité numérique dont disposent citoyens et résidents, légitimant ainsi les pétitions. Ailleurs, les mobilisations utilisant des services commerciaux comme change.org ou partisans comme Avaaz se voient souvent accusées d’être gonflées par de fausses adresses email. La législation estonienne impose au Parlement d’étudier les propositions soutenues par 1000 citoyens, ce qui a été le cas 18 fois en 2 ans, menant à l’adoption de 2 lois à ce jour, au sujet de la protection de la biodiversité notamment. D’autres pétitions ont permis aux pouvoirs publics de s’engager sur des sujets par d’autres moyens que la législation.
Il est difficile d’imaginer que Rahvaalgatus, avec ses 10.000 visiteurs revendiqués par mois, mettra un terme à ce « paradoxe estonien », même si l’équipe du projet, dirigé par l’ONG Estonian Cooperation Assembly, y voit déjà des avancées prometteuses. L’outil, selon la CEO Teele Pehk, contribuerait à un abaissement continu des barrières à l’entrée en ce qui concerne la participation citoyenne, et à la création d’une culture de confiance entre responsables politiques (ici les parlementaires) et citoyens. Bien au fait de l’histoire des précédentes expériences, l’équipe de Rahvaalgatus cherche désormais à en renforcer l’impact sur la politique nationale. Deux angles sont évoqués à cet égard : mieux intégrer ce processus au fonctionnement des institutions, reprenant l’un des critères évoqués par les chercheurs de la TTÜ ; et répliquer l’outil et la démarche à l’échelon local à travers le pays, en sachant que c’est bien souvent à cette échelle que les citoyens se sentent le plus en confiance, tendent à participer le plus aisément, et voient le plus rapidement les effets de leur engagement. Les porteurs du projet peuvent notamment compter sur une grande porosité entre activistes et décideurs pour leur permettre d’espérer des progrès à l’avenir.
Au final, l’Estonie a su développer un modèle numérique extrêmement intéressant pour aider à imaginer l’avenir des États et de leurs institutions. Elle a peut-être même su prouver aux démocraties libérales que la voie de la digitalisation ne menait pas forcément à la dystopie.
Mais, parce que ce n’était pas la priorité lors de sa transformation numérique, et parce que la tâche est peut-être trop grande pour un seul pays en deux petites décennies, elle n’a pas su à ce jour inventer une nouvelle forme de démocratie repensant le rôle d’un citoyen connecté.
Ce sera la mission de notre génération de prendre le temps de le concevoir. Activistes et institutionnels estoniens, qui ont le recul de leur expérience unique au monde, seront des alliés précieux.
🇪🇪 J’ai eu la chance de passer deux années dans ce pays passionnant qu’est l’Estonie, à analyser les politiques numériques et côtoyer ceux qui les font, pour le Ministère des Affaires étrangères. Ma mission terminée, je tenais à prendre le temps de partager mon point de vue sur le modèle estonien en me concentrant sur un enjeu peu abordé mais qui me tient à cœur, celui de l’élaboration d’une démocratie numérique et de la réinvention du rôle du citoyen. Ces remarques, qui n’engagent que moi, viennent je l’espère compléter utilement les récents travaux francophones dont le rapport de l’Institut Sapiens sur l’infrastructure estonienne ou le livre à paraître “Demain, tous Estoniens?”. Elles appellent bien entendu à être débattues, questionnées et contestées.
