电力行业改革是否是中国绿色未来的必由之路？
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本文由哈佛大学中国能源、经济与环境项目执行总监Chris P. Nielsen和高级经济学家何文胜博士撰写，原文刊登于2018年10月12日China-US Focus网站。
中国空气污染的严重程度，尤其是冬天的雾霾天气，早已众所周知。而最近的测量数据显示，2017年的情况已有所改善 — — 目标地区的污染读数降低，雾霾红色警报的天数也减少了。科学家们自然需要花些时间来分辨哪些改善是得益于污染物排放的减少，哪些改善是源自良好的气象条件，但毫无疑问的是，政府的强力治理功不可没。
但是要进一步改善空气质量并不容易，制度层面、经济层面和政治层面都存在诸多的限制。随着改善空气质量的方法从单纯的技术手段变成能源转型与经济调整等长期战略，这些限制将愈发凸显。能源转型与经济调整会对管理、商业和政策产生重大影响。事实上，对中国三大主要城市区域近期空气质量规划铺天盖地的关注已经推动了这些地区空气质量的改善，其中部分原因是因为一些重工业企业迁往了中国其他地区。不出意料，目标区域以外的中国其他地区的空气质量并未有类似的改善，而且放眼全国来看，空气质量规划还远未成功。
除了上述改善空气质量所面临的挑战，政府也致力于减少温室气体的排放，现计划从2020年开始在电力行业引进全国性的二氧化碳排放交易系统(ETS)。去碳化发电意味着从燃煤转向使用可再生能源、核能或天然气来进行发电。这种转变也会减少二氧化硫、氧化氮和造成空气质量恶化的细微颗粒物的排放。
电力行业改革对解决如排放交易系统这种强大复杂的政策任务可能会有帮助，不过如果处理不当，也有可能适得其反 。中国的电力行业长期处于政府的严格监管之下，《关于进一步深化电力体制改革的若干意见（中发〔2015〕9号）文》所催动的改革理论上应该会更有效地减少基于市场的污染排放。电力系统目前占整个中国用煤总量的45%，对这么一个庞大的系统进行改革于政府而言是个极为复杂的任务。尽管电力行业相比其他燃煤行业对污染物排放的控制要严格得多， 但是鉴于其巨大的体量，它依然是造成空气污染的主要源头。
之前电力系统一直归电力部统管，直到1996年改制为国家电力公司。 为弥补当时普遍的电力供应不足，国家许可私人发电厂供电。2002年，发电资产被分割为五家国有企业，并成立了中国国家电网和中国南方电网两家公司来管理电力传输。这段时期，电力供应不足逐渐转化为产能过剩，同时还实行发电时段分配制度，以保证将总需求“公平”分配至各发电厂，由此产生了一套既非效率优先又非成本优先的调度系统。而在一个更合理、基于市场机制的系统中，效率最低的（通常也是污染最严重的）发电厂是最后被调度的。自2007年开始，政府作了各种努力引进像“节能发电调度”这样更加环保的系统，但收效甚微，如今还是主要依靠“公平分配”系统。
中国花了大力气普及可再生能源，如今在风力、太阳能、水力发电能力上均处于世界领先水平。但是，可再生能源大部分必须在“公平调度”系统里运营。在这个系统里，尽管燃煤发电厂边际成本更高，但他们仍然保有集中分配到的那部分发电时段 。而且，国有燃煤发电厂为当地提供了大量就业岗位，是当地政府的重要收入来源，这更加促使省政府抵制可再生能源的推广，以保护国有燃煤发电厂的市场份额。这种种因素导致大量便宜清洁的电力被浪费，如2016年上半年风力发电弃风率达百分之二十一；甚至因为水力资源集中在中国西南部地区、远离载荷中心，水力发电也面临一定的弃水率。
这些显而易见的低效率正是《关于进一步深化电力体制改革的若干意见（中发〔2015〕9号）文》改革的目标之一。改革建议包括建立现货市场和电力交易中心，并允许电力零售竞争。在电力现货市场，由发电厂就小段发电时段（如一小时）投标，阐明价格和数量，然后由交易中心经纪人找出能满足该时段需求的最低出标价格。用户需求来自于电力价格通常受监管的企业和家庭用电。这样的现货市场需要一个先进的交易系统和成熟的市场参与者，并且在像中国这样有计划经济传统的行业里需要很长一段时间来发展成熟。
在典型的现货市场中，高峰时段的电力需求接近供应能力，即使边际成本最高的发电厂也能售出生产的电力。在美国，边际成本最高的发电机一般是燃气轮机，它能够快速关闭快速启动。而中国目前拥有的燃气发电机非常少，边际成本最高的发电厂通常是效率最低的燃煤发电厂。非高峰时段时，市场系统会减低这些发电厂的产量。风力和太阳能发电的边际成本为零，当有风力和太阳能时高峰或非高峰时段都可以发电。这种市场体系完全不同于目前主要以中央规划来分配发电时段的运作系统。如果这种市场体系成功了，燃煤发电厂减产，可再生能源发电厂销售量增加，那么对于减少空气污染和碳排放是极为有利的。
除此以外，假如二氧化碳许可证制度(碳交易系统)能有效实施，燃煤成本将会包含二氧化碳的价格，从而抬高燃煤发电厂的现货价格。这样就会更有利于低碳能源的推广。
考虑到体制上的复杂性、燃煤发电厂的抵制，以及政府在2018年面对的其他各种经济上的挑战，上述两个假设还存有很大的不确定性。
此外，政府于2015年左右放松了投资管控，从而刺激了燃煤发电厂的过度建造。由此造成的产能过剩导致燃煤发电机利用率暴跌，2017年运行时间不足一半。2015年对“闲置”燃煤电力资产的估值超过五千亿美元。最近的卫星图像显示不断有新建的燃煤发电厂落成，尽管这些发电厂已被吊销了施工许可证。这使产能过剩的问题更加严重了。
能源政策主管官员忙于处置闲置资产、协调电力行业改革中的各方利益，因而在落实二氧化碳许可证制度和降低电力行业排放这些任务上不可避免地会分心。但是为了实现清洁电力转型，并让许可证碳定价制度充分发挥作用，政府还是应当专注于电力行业改革这核心问题。
