林添生﹕公私營合作趨勢不可逆轉

【明報文章】筆者已經忘記香港從何時開始,「公私營合作」就被等同為「官商勾結」的同義詞,論者會在之後加上「政策傾斜、利益輸送」等罪名。回想在大學修讀公共行政時,「公私營合作」倒是一個相當受歡迎的概念。當時人們逐漸不相信政府官僚系統的效率和觸覺,反而認為在提供公共服務時應運用商業原則,甚至邀請商業機構參與,當中方式包括外判、營運基金、私有化及公私合作發展等。學者以至社會各界大多相信,政府引入了市場力量,用上更具創意和以商業原則運作去提供公共服務,可優化管理風險,並改善公營機構市場觸覺不敏銳的弊病。
時至今天,由公共房屋的興建和管理、市政設施的設計、電子化服務的外判,公共服務中每個細胞都有「公私營合作」的身影,公眾也習以為常。但「公私營合作」能減少政府開支、項目風險、協商成本等不少優點,坊間卻少有評論提及和認可。
筆者當公務員時,曾經服務過民政事務處。過往,地區民政事務專員只集中與比較「傳統」的地區人士溝通,例如區議員、鄉事委員會、業主立案法團、學校校長等。然而世界在變,當私營機構已經與地方居民的衣食住行息息相關,銀行是否有足夠櫃員機、快餐店與商場提供的空間、主題公園是否與地區組織合作舉辦青年活動等,民政事務處和官員們都無可避免地要加強與不同商業機構溝通,互相理解,甚至合作,都以構建良好的社區為目標。
一般而言,在地區經營的商業機構也非常樂意參加,一來加強與地區機構的聯繫對其營運有百利而無一害;而這亦往往為發展商、跨國企業等帶來投資於「企業社會責任」和回饋社會的契機。地區專員應當扮演客觀公正的橋樑角色,加把勁發掘這些多贏而對社區發展有正面貢獻的項目。英國私營機構早在1980年代就參與提供公共設施和服務,美國也有全國公私營機構合作委員會,就各種合作政策和財務安排提供意見、監察等。「公私營合作」好處是可按專長共同分擔責任和風險,而其中一種合作模式,就是私營機構就項目提供發展資金,然後在合約期內藉收費取回部分投資金額。
應用在本地事務的話,政府不時與地區機構合作,而在較宏觀及涉及大規模發展項目上,政府的合作對象是發展商。政府在多年前已開展「公私營合作」發展模式,希望在各社區利用發展商的資源、網絡、營運經驗,適切地提供不同服務和社區設施。就如近期被傳媒報道的馬灣公園為例,公園一直有與慈善機構合作的歷史,包括科普、創新科技、培育年輕人的生命教育項目,受本地慈善團體及非政府組織歡迎。雖然政府豁免了新地8億元地價,但別忘記,新地在發展馬灣公園的第一期時已經需要有基本投資,該數額已多於8億元;而且根據協議,發展商也要一直負責公園維修保養。
當然,公眾仍然會期望政府在公私合作項目中擔當監察角色,例如在馬灣公園上,營運者成立了諮詢委員會,當中政府提名了4名成員,包括鄉事委員會代表、區議會代表、旅遊界代表等。有關界別和地區人士,實際上有途徑共同監察馬灣公園的營運,並透過這些機制表達意見。
官員須認真看待公眾憂慮
在土地契約中要求私人發展商興建及營運公共設施的情况,已經是不可逆轉的趨勢。公眾對「公私營合作」的憂慮,包括能否做到公平、問責、透明、顧及持份者權利等,這些價值都是良好管治的彰顯,政府官員必須認真看待。效率促進組有為政府部門制定《公私營合作入門指南》,指導部門在計劃「公私營合作」時需要注意的事項和程序,包括客觀公正的評審和監察制度,政府應作定期審視及改良。評論員和議政團體也應建基於現有制度上,合適監察及提供改進意見,而非貿然把所有「公私營合作」項目先冠上「官商勾結」的罪名。
(編者按:文章標題為編輯所擬;來稿原題為「政府內部怎看公私營合作?」)
作者是公共政策及事務顧問、政府前公務員
[林添生]
資料來源:明報
