Revocación de mandato: práctica disruptiva o ejercicio democratizador?

Por Daniel Zovatto (@Zovatto55), Director Regional para América Latina y el Caribe y Miguel Angel Lara Otaola (@malaraotaola), Jefe de la Oficina para México y Centroamérica de IDEA Internacional.

La revocación de mandato es un mecanismo de participación ciudadana –y un tipo especial de elección– que permite a la ciudadanía remover a una autoridad electa (presidente, legislador, juez) antes de cumplir el plazo para el que fue elegida.

De implementarse en México, las ventajas esperadas serían:

a) Fortalecería en las autoridades la conciencia de que deben informar más sobre sus acciones, mejorar su desempeño y rendir cuentas más puntuales a la ciudadanía.

b) Incentivaría a las autoridades a considerar más las necesidades y opiniones de la ciudadanía en el diseño de planes, políticas y programas.

c) Podría incentivar a la ciudadanía a involucrarse más en los asuntos públicos, por considerar que ésta tiene más poder para llamar a cuentas a las autoridades en caso de desempeñarse insatisfactoriamente.

d) Por la misma vía, podría incentivar una mayor participación de la ciudadanía en el ciclo electoral regular y en otras actividades de la vida democrática, pues los votantes tendrían menos argumentos para pensar que, a pesar de un pobre desempeño, no puede removerse a las autoridades electas.

Entre sus potenciales desventajas están:

a) Debilitaría los fundamentos de la democracia representativa, basada en que los ciudadanos delegan en sus autoridades el ejercicio de la soberanía. La revocación de mandato contradice y mina parcialmente ese principio, además de restar legitimidad a los representantes electos.

b) Las autoridades podrían renunciar a diseñar políticas de largo aliento y optar por aquéllas que produzcan resultados vistosos en poco tiempo o que faciliten ganarse el favor de la opinión pública.

c) Podría generar conflictos de legitimidad. Por ejemplo:

1. Cuando una autoridad sea revocada por un número de personas menor al que la eligió.

2. Cuando la participación en el ejercicio de revocación sea menor al 50% de la población concernida.

Sobre este punto, vale la pena recordar algunos ejemplos recientes de revocación de mandato que han tenido efectos opuestos. En 2003, en California, el gobernador demócrata Gray Davis fue removido exitosamente tras 5 años en el poder. En este caso, el referéndum revocatorio fue consecuencia de años de una difícil situación económica en el estado con aumentos en colegiaturas, cierre de clínicas y escasez de electricidad con frecuentes apagones. Tras una participación del 61% de los votantes registrados, 55% votó por destituir a Davis. Arnold Schwarzenneger quedo cómo su sucesor. Por otro lado, en 2012, en el estado de Wisconsin, el republicano Scott Walker logró mantenerse en el poder tras un referéndum revocatorio convocado por demócratas y sindicatos tras su programa de gobierno que recortó severamente los derechos de negociación colectiva de los empleados públicos. Walker obtuvo la victoria, dándole mayor fuerza y legitimidad política para continuar y profundizar sus medidas de recorte de derechos laborales.

Como resultado de la experiencia internacional, y en caso de discutir iniciativas para introducir la revocación de mandato en México, es fundamental que los legisladores tengan presente las siguientes consideraciones [1]:
Ø Dada su naturaleza disruptiva, es recomendable minimizar la celebración de ejercicios de revocación de mandato. Es más, es poco aconsejable establecer de manera previa un número por periodo presidencial –en todo caso, uno, a lo sumo–. Las circunstancias y coyunturas políticas, económicas y sociales son volátiles y caprichosas. Una consulta así en un mal momento puede acabar con un buen gobierno.

Ø Por las mismas razones, es poco recomendable que sea el Ejecutivo el que dictamine los tiempos y modalidades de la revocación de mandato. En prácticamente todo el mundo, es necesario que los ciudadanos que quieran destituir de manera anticipada a una autoridad electa junten un número significativo de firmas –en relación con el padrón electoral– para que se inicie el proceso de la revocación. De hecho, es práctica común que el número de firmas o apoyos necesarios para iniciar el procedimiento sea un porcentaje significativo del número de votos que obtuvo la autoridad electa –en este caso, el presidente– en la elección en la que resultó ganador.

Ø En esa medida, es fundamental establecer umbrales de participación para hacer vinculantes los resultados del ejercicio.

Ø Debe establecerse con toda claridad y detalle la mecánica a seguir en caso de que la autoridad sea destituida: ¿quién la sustituirá, a partir de cuándo, por cuánto tiempo, se adelantan o no las elecciones?

Ø En ese mismo sentido, es fundamental establecer todas las disposiciones legales y procedimientos administrativos para evitar el uso tendencioso del instrumento, en detrimento de los ciudadanos y sus posibilidades de llamar a cuentas a la autoridad. Es decir, que un instrumento de participación ciudadana no se vuelva ni un mecanismo artificial de legitimación para la autoridad vigente, ni uno de venganza política para los opositores según los niveles de aprobación de un gobierno.

Ø Es loable y deseable que los gobernantes estén sometidos a escrutinio por parte de la ciudadanía. Sin embargo, la revocación de mandato es potencialmente desestabilizadora. Hay otros mecanismos menos extremos y complicados de rendición de cuentas y de medición de percepciones de la población sobre el desempeño de una autoridad (encuestas, asambleas participativas).

Ø Prueba de cuán disruptiva y potencialmente complicada es la revocación de mandato, de una muestra de 213 países, sólo 12% la permite para el jefe de Estado o de gobierno (ACE Electoral Network, 2019).[2] Incluso los países con democracias más directas han acotado su uso; por ejemplo, en Suiza no hay revocación de mandato en el ámbito federal, y sólo 6 de 26 cantones lo permiten.

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[1] En 2004, IDEA Internacional inició un proyecto centrado en el uso de mecanismos de democracia directa en el mundo; en particular, en el referéndum, la iniciativa ciudadana y la revocación de mandato. Su objetivo era establecer dónde, cuándo y cómo es apropiado usar mecanismos de democracia directa para enriquecer y fortalecer a las democracias. Se sugiere revisar dos documentos relacionados a ese proyecto:

i. Documento de trabajo sobre el uso y diseño de la revocación de mandato, presentado en un foro global para reinventar el gobierno (2005). Disponible en: https://goo.gl/oKMFGv

ii. Manual sobre democracia directa (2008), con un capítulo dedicado por completo a la revocación de mandato y con secciones temáticas en otros capítulos. Disponible en: https://goo.gl/w2QrPT

[2] ACE Electoral Network, Base de Datos sobre Democracia Directa, consultado el 17 de abril de 2019, http://aceproject.org/epic-en/CDTable?view=country&question=DD007