Printversie / Franstalige versie

Alice Pittini, Housing Europe, de Europese Federatie van Openbare, Coöperatieve en Sociale Huisvesting.

De huisvestingscrisis in Europa, die reeds in de verslagen 2015 en 2017 van de “State of Housing in the EU”[1] werd geïdentificeerd, is in veel landen nog steeds een realiteit en de betaalbaarheid van huisvesting is momenteel een van de meest complexe beleidsuitdagingen waarmee samenlevingen in Europa worden geconfronteerd. We zullen leven in warmere, grotere en meer diverse steden, die gekenmerkt worden door tegenstrijdige ambities: aantrekkelijk zijn voor de meest bekwame werknemers, veerkrachtig worden tegen de klimaatverandering en voorzien in de behoeften van de mensen in nood, met name degenen die behoefte hebben aan betaalbare huisvesting. Dit zal gevolgen hebben voor het vermogen van steden en de Europese samenleving in het algemeen om veerkrachtig te zijn tegen externe en interne uitdagingen.

Steeds meer mensen die worden getroffen door het gebrek aan betaalbare woningen en de stijgende huurprijzen hebben hun ontevredenheid over de situatie met name in grote steden kenbaar gemaakt. Protesten en actiegroepen van burgers die zich inzetten voor de betaalbaarheid van huisvesting zorgen voor gemeenschappelijke krantenkoppen in vele delen van Europa ; voor het eerst in de geschiedenis werd een Europees burgerinitiatief gelanceerd waarin wordt gepleit voor meer betaalbare huisvesting.[2]

Wat de afgelopen jaren ook duidelijk is geworden, is dat huisvesting is gebruikt als onderdeel van de bredere populistische, anti-immigratieagenda, waarbij veel politieke groepen voorstellen om de komst van nieuwe bevolkingen te koppelen aan de problemen rond het woningaanbod in heel Europa en tegelijkertijd de reeds bestaande tekorten en onderinvesteringen over het hoofd zien. Dit verhaal heeft helaas in sommige gevallen het huisvestingsbeleid gedwarsboomd.

In deze context is het geen verrassing dat de kwestie van betaalbaarheid van huisvesting nu meer dan ooit een ‘hot topic’ is en een onderwerp dat steeds meer aandacht krijgt van internationale organisaties en Europese instellingen.

Ondanks een lichte daling van het waargenomen percentage aan overbelasting door huisvestingskosten[3] in veel landen in de afgelopen twee jaar, blijft het aandeel van het beschikbare inkomen van huishoudens dat aan huisvestingskost wordt besteed, in een aantal lidstaten aanzienlijk — vooral in vergelijking met het niveau van vóór de crisis. Wanneer de huisvestingskosten in aanmerking worden genomen, lopen 156 miljoen mensen een armoederisico[4]. Hoewel de bevolking van de EU als geheel er misschien niet veel moeite mee heeft om een dak boven haar hoofd te vinden, verhullen verzamelde gegevens vaak enorme kloven.

Ten eerste zijn er grote verschillen tussen de landen wat betreft de betaalbaarheid van de huisvesting. Dit komt tot uiting in een aantal verschillende indicatoren, maar het is bijzonder interessant om te kijken naar gegevens over de gepercipieerde last van de huisvestingskosten. De Scandinavische landen laten de meeste huishoudens zien (meer dan 63%) die van mening zijn dat hun huisvestingsbehoeften geen financiële last vormen. Maar in ‘mediterrane’ landen zoals Italië, Spanje, Griekenland, Kroatië en Cyprus zegt slechts vijf procent of minder van de huishoudens dat huisvesting geen financiële last vormt.[5] Niet verrassend is dat de landen waar mensen vaak een beter betaalbare huisvesting vinden, over het algemeen een groter aandeel sociale huisvesting, hogere overheidsuitgaven voor huisvestingsgerelateerde inkomenssteun en een hogere arbeidsparticipatie hebben. [6]

Uit de gegevens blijkt ook dat er aanzienlijke verschillen bestaan tussen de verschillende huurmarkten. Het aantal mensen dat ‘markthuren’ betaalt is de afgelopen tien jaar sterk gestegen, terwijl het aantal mensen dat gebruik maakt van verminderde huur’ huisvesting, zoals sociale en betaalbare woningen, is gedaald. In de meeste landen worden huurders die tegen marktprijzen huren aanzienlijk meer overbelast door huisvestingskosten dan eigenaars met een hypotheek of een lening (EU-gemiddelde van 25,1% voor huurders die een marktconforme huur betalen, vergeleken met ongeveer 5% voor eigenaars).[7]

Vanuit het oogpunt van sociale rechtvaardigheid blijven de huisvestingskosten huishoudens met lagere inkomens het hardst treffen. In 2017 besteedde 10,2% van de huishoudens in de EU meer dan 40% van hun beschikbaar inkomen aan huisvestingskosten, maar dit aandeel stijgt tot 37,8% van de gezinnen wanneer rekening wordt gehouden met huishoudens die een armoederisico lopen. In de overgrote meerderheid van de landen liggen de uitgaven van huishoudens met een lager inkomen aan huisvesting boven de drempel van een derde, die in de literatuur vaak wordt aangeduid als aanvaardbare of betaalbare huisvestingskost. Het EU-gemiddelde voor deze inkomenscategorie bedraagt 41,5%.[8]

Hoewel de huisvestingskosten voor mensen met een laag inkomen en de meest kwetsbaren in onze samenlevingen nog steeds een zeer grote uitdaging vormen, draagt de huidige dynamiek op de huisvestings- en arbeidsmarkt ook voor de middenklasse bij tot een groter risico op uitsluiting van huisvesting, aangezien huisvesting een steeds groter deel van de budgetten van de middeninkomenshuishoudens voor zijn rekening neemt.[9] Tussen 1995 en 2015 is het aandeel van huisvesting in het budget van de middenklasse gestegen van een kwart tot bijna een derde. De uitgaven voor woningaankoop maakten het grootste deel van de stijging uit, hoewel ook de uitgaven voor huur en nutsvoorzieningen aanzienlijk zijn toegenomen.[10] Het belangrijkste is dat de prijsstijgingen van woningen in de grootstedelijke regio’s vaak hoger zijn dan de loonsverhogingen, waardoor jongeren en nieuwkomers in de steden het hardst worden getroffen.[11]

Als gevolg daarvan belemmeren de stijgende huizenprijzen ook de arbeidsmobiliteit naar de meest dynamische stedelijke gebieden en, meer in het algemeen, de opwaartse sociale mobiliteit. Ongelijkheid op het gebied van huisvesting kan zowel een symptoom als een oorzaak zijn van de bestaande inkomensongelijkheid: arme gezinnen kunnen zich geen betere woningen veroorloven en wonen in wijken die de ongelijkheid nog vergroten. [12]

Nationale cijfers kunnen ook de uitdagingen op het niveau van bepaalde steden verbergen. In heel Europa kan worden vastgesteld dat steden en stedelijke gebieden over het algemeen aanzienlijk hogere vastgoed- en huurprijzen hebben. Het is dan ook niet verrassend dat de SILC-cijfers laten zien dat de overbelasting van woningen het hoogst is in steden. In alle 28 hoofdsteden van de EU, op twee na, zijn de meeste mensen het niet eens met de stelling dat het vinden van goede huisvesting tegen redelijke prijzen gemakkelijk is.[13]

De problemen met het gebrek aan betaalbare woningen in de steden zijn natuurlijk een weerspiegeling van bredere kwesties die verband houden met vraag en aanbod. Er zijn echter ook nieuwe fenomenen zoals de financialisering en de toename van de zogenaamde kortetermijnverhuur.[14] Steden hebben een beperkte bevoegdheid om de drang om te investeren in onroerend goed tegen te gaan — maar er zijn de laatste tijd wel enkele zinvolle initiatieven in dit verband genomen.

Een van de belangrijkste maatregelen die op lokaal niveau zijn genomen, is het aanbieden van sociale huisvesting en/of huisvesting tegen lage prijzen door de medewerking van de overheid en zonder winstzoekende actoren. In de meeste gevallen laten de gegevens een paradoxale situatie zien waarin hoofdsteden en grote steden het grootste aandeel sociale huisvesting hebben in vergelijking met de rest van het grondgebied — maar ze vertonen ook de tekenen van het meest dramatische tekort aan sociale huisvesting, zoals lange en steeds toenemende wachtlijsten en de toenemende uitsluiting van huisvesting.[15] Recente initiatieven op stadsniveau uit heel Europa hebben ook betrekking op een reeks maatregelen en beleidsinstrumenten: veranderingen in de planning en ruimtelijke ordening, investeringsprogramma’s voor sociale/betaalbare huisvesting, maatregelen om huurverhogingen in de hand te houden en programma’s voor buurtvernieuwing (via nieuwe partnerschappen op lokaal niveau).

De mate waarin steden actief zijn bij het aanpakken van woningtekorten varieert aanzienlijk. Vaak zijn er voorbeeldcases te vinden in een context waarin deconcentratie van bevoegdheden en competenties betekent dat het stadsbestuur een actieve rol kan spelen. Een gebrek aan beschikbare grond, NIMBYisme, bestaande problemen met ruimtelijke ongelijkheid en segregatie, in sommige gevallen een voorkeur van de lokale overheid om beschikbare grond te gebruiken voor lucratievere activiteiten en, uiteindelijk, een gebrek aan politieke wil staat vaak de uitvoering van het lokale huisvestingsbeleid in veel landen in de weg. Bovendien is het verkrijgen van toestemming van de lokale autoriteiten een belangrijke stap, maar het is niet de enige stap — financiering staat ook altijd op de agenda.

Het stimuleren van overheidsinvesteringen om ervoor te zorgen dat mensen echt betaalbare woonmogelijkheden hebben, zou een belangrijke beleidsprioriteit moeten zijn. Helaas laten de gegevens over de overheidsuitgaven voor huisvesting de tegenovergestelde trend zien. De totale uitgaven voor de ontwikkeling van de huisvesting in de EU zijn met 44% gedaald, van 48,2 miljard euro in 2009 tot 27,5 miljard euro in 2015. In dezelfde periode zijn de uitgaven voor sociale uitkeringen zoals huisvestingstoelagen in de EU gestegen van 54,5 miljard euro tot 80,8 miljard euro[16], wat erop wijst dat de terugtrekking van de staat uit de financiering van huisvesting misschien toch niet zo’n economisch verstandige keuze is.

In een studie uit 2018 van de High-Level Task Force (HLTF)[17], in samenwerking met DG ECFIN en de European Long-Term Investors Association (ELTI), wordt geschat dat het gebrek aan investeringen in betaalbare huisvesting minimaal 57 miljard euro per jaar bedraagt. Hoewel nog steeds versnipperd, wijzen de gegevens die we uit een aantal geselecteerde landen hebben verzameld, op een potentieel van veel hogere investering in zowel nieuw aanbod als rehabilitatie om rekening te houden met de huidige en toekomstige behoeften.

De overheidsbegrotingen laten momenteel een beperkte capaciteit zien om de broodnodige huisvesting te ondersteunen. Vandaar de noodzaak om in toenemende mate particuliere investeringen aan te trekken in het aanbod van sociale en betaalbare huisvesting. Er zijn echter enkele beperkingen bij het werken in het kader van particuliere investeringen en PPP’s, met name wanneer het gaat om het verstrekken van huurprijzen die ver onder het marktniveau liggen. Deze beperkingen vloeien grotendeels voort uit arresten van het Hof van Justitie van de EU en de Europese Commissie betreffende illegale staatssteun voor “sociale” en “openbare” woningbouwcorporaties, waarvan werd geoordeeld dat zij te veel staatssteun hebben genoten. Het vinden van een evenwicht vereist zorgvuldige afweging van alle betrokken partijen en impliceert veranderingen in de manier waarop zij werken.

Om de investeringen van de particuliere sector in betaalbare huisvesting te stimuleren, hebben de regeringen verschillende vormen van steun bedacht om de kosten van betaalbare huisvesting te verlagen. Tegelijkertijd passen de aanbieders van sociale en betaalbare huisvesting zich aan de veranderende financieringscontext aan: de toename van particuliere financieringen is een algemene trend die al tientallen jaren — in verschillende mate — aan de gang is.

In dat opzicht neemt de rol van zowel de Europese Ontwikkelingsbank (CEB) als de Europese Investeringsbank (EIB) in de sociale en betaalbare woningsector aanzienlijk toe. Met name neemt de EIB een steeds grotere rol op zich bij het investeren in betaalbare huisvesting op zowel nationaal als lokaal niveau, en de afgelopen twee jaar hebben verschillende projecten EIB-financiering ontvangen, hetzij rechtstreeks aan sociale huisvestingsaanbieders, hetzij indirect via openbare banken en/of specifieke instrumenten.

De veranderende financieringscontext en strategieën die woningcorporaties opzetten om daarmee om te gaan, zijn slechts een deel van het verhaal. Het algemene woningaanbod evolueert om te reageren op een aantal uitdagingen, waaronder de veranderende sociaal-demografische context, nieuwe behoeften van verschillende bevolkingsgroepen, technologische ontwikkeling, milieu-uitdagingen — om er maar een paar te noemen.

De belangrijkste gebieden waar deze innovatie plaatsvindt, zijn het aanbieden van nieuwe diensten aan bewoners en lokale gemeenschappen, meer democratische en coöperatieve praktijken, nieuwe soorten huur- en contractvormen, innovatie in bouw- en renovatietechnieken, en organisatorische aspecten.

Een stap in de richting van een sterkere integratie tussen huisvesting en sociale diensten, zijn ondersteunde huisvestingsprogramma’s die huishoudens met economische en sociale problemen helpen om toegang te krijgen tot permanente huisvesting en deze te behouden, nu een realiteit in Frankrijk, Italië en Spanje. Bovendien zetten huisvestingsaanbieders steeds meer partnerschappen met diensten voor arbeidsvoorziening in om de bewoners te helpen aan het werk te gaan, zoals in het geval van het Franse ‘Pack Emploi-Logement’. Mobiliteit en digitalisering zijn ook opgenomen in de traditionele openbare, coöperatieve en sociale huisvestingsmodellen met aanbieders die autodelingsplatformen of e-platformen opzetten om toegang te krijgen tot parkeerplaatsen in Oostenrijk en die in Noorwegen en Spanje opladers voor elektrische auto’s installeren. Tegelijkertijd verandert de ervaring met het woningaanbod: huurders hebben nu in veel gevallen de mogelijkheid van een ‘virtuele rondleiding’ door het pand of zelfs de mogelijkheid om sociale woningen te ruilen met slechts een app, zoals in het geval van het Nederlandse ‘Huisjehuisje’.

Dit zijn slechts enkele van de voorbeeldprojecten en -praktijken die in toenemende mate in heel Europa worden ontwikkeld. De sector zal echter verder moeten innoveren om duurzame en ‘toekomstbestendige’ huisvesting te creëren in het licht van een steeds veranderende context en de principes van ‘verantwoord wonen’ — dat wil zeggen huisvesting die bijdraagt aan de sociale, ecologische en economische ontwikkeling in welvarende buurten — moeten dit proces sturen.[18]

Huisvesting staat vaak hoog op de agenda van de nationale regeringen en is steeds belangrijker geworden voor de Europese beleidsmakers. In de eerste plaats omdat zowel de oorsprong als de oplossing van de wereldwijde financiële crisis van 2008 veel te maken had met huisvesting, maar ook omdat de Europese Unie nu een punt heeft bereikt waarop het hard nodig is om te laten zien dat het een positieve en tastbare invloed heeft op het leven van de mensen. In deze zoektocht naar legitimiteit is het ondersteunen van sociale infrastructuren zoals huisvesting een bijna voor de hand liggende mogelijkheid geworden om dit te doen. In dit opzicht hebben de Europese instellingen een aantal opties, hoewel de meest ‘eenvoudige’ optie is om geld uit de verschillende Europese structuurfondsen te besteden aan de levering en verbetering van betaalbare huisvesting.

Het lijdt geen twijfel dat de context en het “verhaal” met betrekking tot huisvesting op Europees niveau aanzienlijk zijn veranderd. Na de goedkeuring van de EU-pijler van sociale rechten in 2017 wordt in het Europees Semester steeds meer erkend dat de schaarste aan gepaste en betaalbare huisvesting een groeiend probleem is en wordt in 2019 voor het eerst een aantal lidstaten opgeroepen om meer te investeren in sociale huisvesting. De Europese Commissie heeft tijdens de informele bijeenkomst van de leiders van de EU-27 in mei 2019 in Sibiu specifiek verklaard dat “we de toegang tot kwalitatief hoogstaande, energie-efficiënte en betaalbare huisvesting voor iedereen in Europa moeten ondersteunen, waarbij we de lidstaten moeten ondersteunen om te zorgen voor goed functionerende woningmarkten en een adequaat aanbod van sociale huisvesting”.[19]

De EU kan echter veel doen. Een goed ontworpen en goed gefinancierd huisvestingsbeleid kan een essentieel onderdeel zijn van de veerkrachtstrategie van de EU en een manier voor steden om die schijnbaar tegenstrijdige uitdagingen aan te gaan. Het huisvestingsbeleid van de toekomst (of het nu op nationaal of lokaal niveau is) moet daarom worden gekenmerkt door stabiliteit, samenwerking en aanpassing aan de behoeften van de mensen. De EU moet de relevante bestuursniveaus helpen om de nodige middelen te verschaffen voor meer gemeenschapsgeleide, sociale, coöperatieve, sociale en openbare huisvesting.

Deze publicatie wordt uitgegeven met subsidies van het Brusselse Hoofdstedelijk Gewest, Integratie via de huisvesting en van de Fédération Wallonie-Bruxelles

[1] Zie Housing Europe (2017). The State of Housing in the EU 2017. Brussels: Housing Europe, the European

Federation of Public, Cooperative and Social Housing, http://www.housingeurope.eu/resource-1000/the-state-of-housing-in-the-eu-2017 ; en Housing Europe (2015). The State of Housing in the EU 2015. http://www.housingeurope.eu/resource-468/the-state-of-housing-in-the-eu-2015

[2] https://ec.europa.eu/citizens-initiative/public/initiatives/open/details/2019/000003

[3] Eurostat definieert het percentage aan overbelasting door huisvestingkosten als ‘het percentage van de bevolking dat leeft in een gezin waar de totale huisvestingskost meer dan 40% bedraagt van het totale beschikbare gezinsinkomen.’

[4] Europese Commissie (2018). DRAFT JOINT EMPLOYMENT REPORT FROM THE COMMISSION AND THE COUNCIL accompanying the Communication from the Commission on the Annual Growth Survey 2019 https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/file_import/2019-european-semester-draft-joint-employment-report_en_1.pdf

[5] Gebaseerd op Eurostat, EU SILC: households’ judgement of their housing cost burden, https://ec.europa.eu/eurostat/web/microdata/european-union-statistics-on-income-and-living-conditions

[6] Zie Housing Europe (2017). The State of Housing in the EU 2019. Brussels: Housing Europe, the European

Federation of Public, Cooperative and Social Housing, http://www.housingeurope.eu/resource-1323/the-state-of-housing-in-the-eu-2019

[7] Gebaseerd op Eurostat, EU SILC: Housing overburden rate by tenure, https://ec.europa.eu/eurostat/web/microdata/european-union-statistics-on-income-and-living-conditions

[8] Gebaseerd op Eurostat, EU-SILC: Share of housing costs in disposable household income, https://ec.europa.eu/eurostat/web/microdata/european-union-statistics-on-income-and-living-conditions

[9] OECD (2019). Under Pressure: The Squeezed Middle Class, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/689afed1-en

[10] Ibid

[11] Inchauste, Gabriela, et al (2018). Living and Leaving: Housing, Mobility and Welfare in the European Union. The World Bank, Washington DC. Available at http://pubdocs.worldbank.org/en/507021541611553122/Living-Leaving-web.pdf

[12] Council of Europe Development Bank (2017). Housing inequality in Europe, CEB, Paris, France. Available at https://coebank.org/media/documents/Part_3-Inequality-Housing.pdf

[13] Eurostat (2016). Urban Europe — Statistics on cities, towns and suburbs, https://ec.europa.eu/eurostat/statistics-explained/index.php/Urban_Europe_%E2%80%94_statistics_on_cities,_towns_and_suburbs

[14] Zie Europese Commissie (2019). The future of cities: opportunities, challenges and the way forward. Luxembourg: Publications Office of the European Union, 2019, https://urban.jrc.ec.europa.eu/thefutureofcities/

[15] Zie Housing Europe (2017). The State of Housing in the EU 2019. Brussels: Housing Europe, the European

Federation of Public, Cooperative and Social Housing, http://www.housingeurope.eu/resource-1323/the-state-of-housing-in-the-eu-2019

[16] Eurostat, COFOG: Government expenditure by function https://ec.europa.eu/eurostat/statistics-explained/index.php/Government_expenditure_by_function_%E2%80%93_COFOG

[17] Lieve Fransen, Gino del Bufalo and Edoardo Reviglio (2018), Boosting Investment in Social Infrastructure in Europe. European Economy Discussion Paper 074, January 2018, Publications Office of the European Union, Luxemburg. Beschikbaar bij https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/economy-finance/dp074_en.pdf

[18] Zie http://www.responsiblehousing.eu/en/ voor meer details

[19] Europese Commissie (2019). Europe in May 2019 — preparing for a more united, stronger and more democratic Union in an increasingly uncertain world. European Commission’s contribution to the informal EU 27 leaders’ meeting in Sibiu (Romania) on 9 May 2019, https://ec.europa.eu/commission/sites/beta-political/files/euco_sibiu_communication_en.pdf