Konkurrencestaten og velfærdsprofessionerne

Politiken havde lørdag den 30. april et interview med professor Ove Kaj Pedersen, der er blevet verdensberømt i Danmark på formuleringen af begrebet “konkurrencestaten”, som fik stort gennemslag under den socialdemokratisk ledede regering 2011–2015. Ikke mindst den daværende finansminister Bjarne Corydon — som senere er skiftet til konsulentbranchen med en ansættelse hos McKinsey — var stærkt begejstret for Pedersens analyser og begrebsapparat.

Eftersom Corydon var ministeren bag folkeskolereformen og afskaffelsen af skolelærernes kollektive arbejdstidsaftaler, indebærer det naturligvis også at Corydon og Pedersen blev set som fjender af velfærdsprofessionerne inden for social-, uddannelses- og sundhedsområderne. Corydons forslag om at gennemføre en kvantitativt baseret præstationsstyring og -evaluering ned på individniveau fordybede denne konflikt. Dette er temaet for lørdagens interview, hvor Pedersen udbyggede sin kritik af professionsgrupperne.

Man kan efter min mening dele Pedersens argumentation i tre, hvor den første del handler om den offentlige sektors rolle i samfundsøkonomien, den anden om professionerne i den demokratiske proces og den tredje om professionernes rolle mellem fagpolitik og fagforeningspolitik. Jeg vil kommentere argumentationen i den rækkefølge.

Velfærdsstatens økonomiske krise og konkurrencestaten

Her har vi at gøre med en grundlæggende præmis for Ove Kaj Pedersen: Den moderne velfærdsstat, som blev udviklet gennem 1950'erne og 1960'erne, viste sig økonomisk uholdbar, da vækstkrisen satte ind i 1970'erne. Den økonomiske krise er ikke den eneste forklaring på velfærdsstatens sammenbrud og transformation efter 1980 — her skal globaliseringens effekter også tages i betragtning — men den indgår med betydelig vægt.

Mod Pedersens argumentation kunne man stille spørgsmålet, om det reelt er umuligt at styre den offentlige sektors økonomi. Den økonomiske og politologiske forskning fokuserede meget på dette perspektiv i 1970'erne, hvilket også kan være med til at forklare økonomisk og public choice-baserede modellers gennemslag både i analysen og styringen af den offentlige sektor. Her kan man for Danmarks vedkommende dog pege på, at den eksplosive vækst i de offentlige udgifter var begrænset til perioden 1965–1975.

Efter 1975 har det i stor udstrækning været de økonomiske konjunkturer og stigningen i antallet af folkepensionister, der har drevet udviklingen. At økonomistyringen under Anders Fogh Rasmussens regeringer lod en hel del tilbage at ønske bør tilskrives kortsigtede partipolitiske strategier — Fogh Rasmussens politik havde til formål at fastholde vælgerne som brugere, ikke producenterne af offentlige ydelser. Den økonomiske krise, som gentagne kommissioner har arbejdet ud fra i 2000'erne og 2010'erne, har været koblet til den demografiske transition, som er koblet til en voksende andel af ældre i den danske befolkning.

Mere overordnet kunne man spørge, om ikke konkurrencestaten i Ove Kaj Pedersens aftapning er tilbageskuende: Der er tale om en politisk og økonomisk orden, hvis formål var at overvinde 1970'ernes krise, ligesom velfærdsstaten kan ses som en reaktion på 1930'ernes politiske og økonomiske krise. 2010'ernes politiske og økonomiske krise har en anden baggrund, og skal sandsynligvis håndteres med andre midler.

Flertallet, det fælles bedste og professionerne

Ove Kaj Pedersens model af konkurrencestaten har en anden præmis, som kun delvis kommer frem i interviewet. Sagt lidt forenklet, går Pedersen ud fra at der er sket en grundlæggende magtforskydning i det danske samfund, så de kræfter, der tidligere kunne konkurrere med de politiske partier, nu er blevet underlagt den parlamentariske orden. Dette gælder interesseorganisationerne – hvorfor tidligere tiders korporatisme er blevet irrelevant – men også den offentlige forvaltning, som Pedersen har omtalt som et levn fra enevældens tid. Der eksisterer – og skal ikke eksistere – nogen særlig raison d’état eller en professionel etos: Kun forpligtelsen til uden afvigelser at omsætte beslutninger vedtaget af et flertal i Folketinget – hvilket Pedersen antager er en direkte repræsentation af befolkningens vilje – i praksis står tilbage som forvaltningens og professionernes opgave.

Her kan man pege på en mærkelig konflikt i Pedersens tænkning. På den ene side ser han staterne som de grundlæggende aktører, hvorfor det globale økonomiske system er sammensat af de suveræne stater. Befolkningernes rolle er at underkaste sig de politiske beslutninger, der maksimerer respektive stats konkurrenceevne. På den anden side anlægger han en radikal tolkning af modellen med den parlamentariske styringskæde. Den ene forståelse er ekstremt elitistisk – og peger egentlig på Finansministeriet som Konkurrenceevnens, og dermed det fælles bedstes, yderste forsvarer – men den anden er ekstremt populistisk i Robert A. Dahls forståelse af begrebet.

Hverken den elitistiske eller den populistiske forståelse åbner dog mulighed for at andre aktører legitimt kan bidrage selvstændigt i omsætningen af politiske beslutninger. Ud over at definere det fælles bedste har Finansministeriet opgaven at fastlægge rammen for fuldstændig kontrol af alle offentlige organisationer helt ned på individniveau.

Professionelle interesser og fagforeningsinteresser

Hvilken rolle efterlader dette for velfærdsprofessionerne? I princippet ingen: Den fuldstændige gennemførelse af centralt definerede præstationsindikatorer er en måde at forhindre enhver selvstændig handlen i de underliggende niveauer i en strikt hierarkisk orden.

Moderne styringsteknik har dog det raffinement at man fra det overordnede niveau gennem incitamenter, indikatorer og evaluering styrer underliggende niveauer sådan at de har ansvaret, men ingen magt. Dette sker både på organisationsniveau og individuelt niveau. Denne manglende kobling af magt og ansvar er den moderne offentlige forvaltnings paradoks – med mindre man er ansat i Finansministeriet og besidder den ansvarsfrie magt.

Omvendt fremstår enhver afvigelse fra de udstukne planer som en illegitim varetagelse af særinteresser – og her primært de ansattes egne særinteresser. Man skal her medgive at Pedersen peger på en sær dobbelthed i velfærdsprofessionernes foreninger: På den ene side er de faglige sammenslutninger og dermed centrale arenaer for og aktører i debatter om mål og metoder i implementeringen af offentlige policies, på den anden side er de fagforeninger, der varetager ansattes løn- og ansættelsesvilkår over for en arbejdsgiver. Dette gælder i øvrigt for DJØF i lige så høj udstrækning som for Danmarks Lærerforening.

Fagligt opstår der en konflikt, når faglige interesser glider over i fagforeningsinteresser. Så længe professionernes foreninger fremtræder – eller kan fremtræde – som talsmænd for den offentlige sektors brugere, kan de opretholde deres position. Derimod er de truede når de fremtræder som fagforeninger.

Politisk forstærkes konflikten når en socialdemokratisk regering, der i princippet skulle være velvilligt indstillet over for lønmodtagerinteresser, også er arbejdsgiver. Det bemærkelsesværdige ved Bjarne Corydons tid som finansminister var, at regeringen her opgav enhver illusion om at varetage lønmodtagerinteresser såvel i som uden for den offentlige sektor.

Et centralt spørgsmål er så om Finansministeriet indtager den privilegerede position uden for de samfundsmæssige interessemodsætninger, som Bjarne Corydon og Ove Kaj Pedersen vil have os til at tro, eller om Finansministeriet indgår i konflikterne som en helt almindelig arbejdsgiver – dog med den fordel, at Ministeriet (også gennem kommuner og regioner) de facto har monopol som arbejdskøber på professionsområderne. Tilbage for professionerne bliver i denne model i alle tilfælde kun at udøve konstant offentlig selvkritik, der kan bringe dem på linje med Finansministeriets præstationsindikatorer – en praksis der i øvrigt bedst kendes fra Kulturrevolutionens Kina.

Show your support

Clapping shows how much you appreciated Jacob Christensen’s story.