ITAIPU: contexto histórico y desafíos con miras al 2023.
La palabra “soberanía” ha representado durante siglos la máxima expresión de autonomía y autoridad de un Estado, por lo que se ha convertido en uno de los términos más controversiales de la Ciencia Política. Desde los griegos, con Aristóteles y su Política[1], pasando por Maquiavelo[2], Bodin[3], Locke[4] y Rousseau[5], hasta los juristas modernos que impulsaron el nacimiento del Derecho Internacional, se sentaron las bases de la teoría de la soberanía que hoy se conoce.
Contrariamente al concepto de soberanía que ha sido abordado por muchos autores, el de soberanía energética se encuentra aún en un campo muy nuevo e inexplorado, sobre todo en el campo de las ciencias sociales más que en el de las exactas. Una definición interesante y globalizadora la presenta como “el derecho de los individuos conscientes, las comunidades y los pueblos a tomar sus propias decisiones respecto a la generación, distribución y consumo de energía”[6], de manera a que estas no afecten negativamente a los elementos ecológicos, sociales, económicos y culturales.
Paraguay es reconocido mundialmente como el mayor productor de energía hidroeléctrica gracias a ITAIPU Binacional, aunque este logro no es suyo exclusivamente. La central hidroeléctrica está ubicada en aguas del río Paraná, línea limítrofe entre este país y la República Federativa del Brasil. Por lo tanto, la entidad binacional pertenece a ambos Estados de forma igualitaria y así se ha consagrado en el Tratado de 1973. Es justamente por esta posición estratégica que se han desatado disputas desde hace siglos, mucho antes incluso de la época colonial, por la ocupación y explotación de la zona.
Ya en 1494 aparecieron los primeros documentos que constataban la rivalidad entre las coronas europeas por el dominio de los nuevos territorios conquistados en América. Los tratados y las bulas papales que se emitieron con el fin de resguardar las buenas relaciones entre españoles y portugueses, no tuvieron el efecto esperado al menos a largo plazo (ténganse en cuenta las invasiones portuguesas que se extendían cada vez más hacia el oeste y la ineficacia de los gobernantes españoles para frenarlos).
Con la independencia del Paraguay, las incursiones portuguesas y luego brasileras mermaron por un tiempo. Sin embargo, el Paraná nunca dejó de formar parte de los planes expansionistas de cada gobierno que subía en el Brasil, desde emperadores hasta presidentes. Si a todo eso se le suman los crecientes roces con Argentina por la libre navegación del ese río, se puede afirmar que la naciente República del Paraguay que iba consolidándose paulatinamente como una potencia en América del Sur, despertó la alarma de los expansionistas brasileros, quienes encontraron en la Triple Alianza una oportunidad para frenar el auge económico-político paraguayo.
Los tratados de paz de la post guerra otorgaron territorios muy preciados a los vencedores y dejó con una carga muy grande al Paraguay, no solo por el hecho de tener que pagar la deuda, sino porque había quedado con su población diezmada y devastada. Probablemente entre aquellos tratados, el más relevante (y tristemente célebre) haya sido el firmado con el Brasil, conocido como el Loizaga-Cotegipe de 1872. El mayor déficit que dejó la firma del tratado fue la nula aclaración sobre la situación de los Saltos de las Siete Caídas, Sete Quedas o Saltos del Guairá, un accidente fluvial producido por la confluencia del río Paraná y la Sierra del Mbaracayú, cuyo potencial era tan colosal que ni las Cataratas del Iguazú que conocemos hoy podrían igualarlo.
Cuando en las primeras décadas del siglo XX las relaciones comerciales de Paraguay se daban mayoritariamente con Argentina, fue el presidente Eduardo Schaerer (1912–1916) quien dirigió una nueva mirada geopolítica hacia el vecino del este al ordenar un estudio del potencial hidroeléctrico de los Saltos. Los resultados de aquel trabajo realizado por el científico suizo Moisés Bertoni, podrían considerarse como un antecedente directo de un proyecto de represa hidroeléctrica sobre el Paraná, ya que resaltaba que el inmenso potencial de los Saltos del Guairá podría producir “desde algunos miles hasta algunas decenas de miles de caballos de fuerza”[7].
La Guerra del Chaco supuso un punto de inflexión en los planes que se tenían para la marcha hacia el este, como la construcción de nuevas rutas que partieran desde Asunción. Recién con el doctor Félix Paiva en el poder, se firmó un contrato para el estudio preliminar de un camino desde la capital hasta Puerto Presidente Franco (fundado en 1929 frente a Foz de Iguazú). El primer tramo Asunción-Ypacaraí fue inaugurado por su sucesor, el general José Félix Estigarribia. Luego del trágico deceso de este en un accidente aéreo en 1940, el general Higinio Morínigo asumió la presidencia y se dedicó a estrechar vínculos tanto con los gobiernos de Brasil y Argentina como con los Estados Unidos. Su posterior caída y el ascenso de nuevo del Partido Colorado al poder, supuso un nuevo enfriamiento de las relaciones bilaterales paraguayo-brasileñas[8].
El poco interés del Brasil sobre la propiedad de los Saltos se había transformado repentinamente en insistentes reclamos de soberanía exclusiva. La llegada del general Alfredo Stroessner a la presidencia de Paraguay coincidió con la resurrección de los planes expansionistas del vecino país hacia el oeste y el consecuente desplazamiento de Argentina como potencia influyente en la región. Por todo esto es que el Acta do Iguaçu del 22 de junio de 1966 es considerada como una gran victoria diplomática del gobierno stronista. Un documento que además sirvió como antecedente inmediato a lo que acontecería siete años después.
Consecuencias del “milagro”
El origen de ITAIPU Binacional contribuyó de varias maneras tanto con el Brasil como con el Paraguay. El primer punto que se debería destacar la unión de estas dos naciones, forzosa tal vez, para un fin común que fue el aprovechamiento del caudal del Paraná. Las tensiones diplomáticas se liberaron considerablemente y el problema de límites parecía haber llegado a su final de forma permanente. De esta consecuencia política se desprendió otra económica, en circunstancias más que favorables para el Brasil, que estaba en pleno proceso de industrialización y expansión poblacional, así como para el Paraguay mediante el ingreso de millones de dólares.
El “milagro de ITAIPU”, como muchos lo llaman, colocó al entonces presidente Alfredo Stroessner en una posición privilegiada frente a la sociedad paraguaya y lo fortaleció hasta el punto de mantenerse por 16 años más en el poder. Esto podría considerarse como una consecuencia político-social interna, si se tiene en cuenta además que por aquella época el descontento con el régimen iba en aumento, por lo que este proyecto fue el estandarte de la reivindicación stronista con el pueblo paraguayo.
Así también, fue todo un logro tecnológico y jurídico para su tiempo. Tecnológico por todo lo que implicó el planeamiento, la construcción, la instalación y la puesta en marcha de esa central hidroeléctrica, la más grande hasta hace unos años, cuando apareció en escena la Presa de las Tres Gargantas en China. Jurídico por haberse consagrado como una situación sui generis dentro del Derecho Internacional, gracias a la explotación en condominio de dos Estados soberanos de un territorio compartido, con las debidas garantías, los mismos derechos y la igualdad de obligaciones, según lo que se acordó en el Tratado.
No se debe olvidar tampoco el impacto ambiental de semejante obra humana. Si bien la Binacional se propuso colaborar con la preservación y el cuidado de flora y fauna locales mediante el establecimiento de reservas ecológicas repartidas por todo el territorio de influencia del embalse, también se tuvo que eliminar un patrimonio natural tan imponente e histórico como lo fueron los Saltos del Guairá, de los cuales solo quedan registros y contados archivos fotográficos.
Con sus pros y contras, ITAIPU es un emblema de progreso económico, desarrollo tecnológico y voluntad política, o tal vez, falta de voluntad política. El Tratado firmado el 26 de abril de 1973 consagró una alianza paraguayo-brasileña para la explotación en conjunto del potencial hidroeléctrico del río Paraná y garantizó (en papeles) una participación igualitaria de ambos países tanto en derechos como obligaciones. A simple vista y lectura del documento, no hay mucho que cuestionar y se puede constatar que todo lo estipulado va en conformidad con las normativas del Derecho Internacional Público. Pero no es precisamente lo que está escrito aquello que ha generado incomodidad e incertidumbre hasta el día de hoy, sino lo que no está escrito y por lo tanto, deja el camino libre a que se originen situaciones contrarias a lo que ha sido acordado.
La hermenéutica en los Anexos
El Tratado tiene tres anexos que complementan al campo diplomático del cual se ocupa. Mientras que los Anexos A y B del Tratado definieron los asuntos más básicos y técnicos de la nueva entidad jurídica, el Anexo C se encargó de la cuestión económica, que tal vez sea el punto más susceptible y controversial de todo el documento.
El apartado es bastante claro sobre las condiciones de suministro y los beneficiarios, así como la fórmula que se emplearía para calcular el costo del servicio de electricidad. Lo que resulta poco convincente es el último artículo sobre su revisión:
El período de tiempo estipulado es excesivamente largo tomando en cuenta los constantes cambios políticos y sociales, así como la inestabilidad de la economía mundial. Se podría decir que si el Tratado y, en específico, su Anexo C se hubieran cumplido al pie de la letra, hoy no se estaría hablando de un exceso de atribuciones por parte del Brasil ni tampoco se hubiese generado la innecesaria deuda espuria. La autoproclamada crisis brasileña[9] fue una oportunidad inmejorable que aquel gobierno supo aprovechar para desligarse de la responsabilidad de pagar el precio correspondiente por el excedente de energía que adquiría del Paraguay.
Un estudio liderado por el doctor Miguel Carter[10], basado en datos oficiales de la hidroeléctrica desde 1985 hasta 2018, inspirado y como complemento del Informe Sachs, arrojó conclusiones muy interesantes que ayudan a comprender mejor en qué grado potencial afectó al Paraguay el hecho de no haber percibido un “precio justo” por la energía cedida durante ese período de tiempo. El monto calculado por “ingreso no percibido” ronda los USD 76 mil millones, cifra cinco veces mayor a toda la recibida por royalties y compensación por la energía cedida, que en el mismo periodo llegó a USD 15 mil millones. De más está decir que con semejante suma, el país pudo haber invertido en políticas de Estado tan necesarias como educación, salud, obras públicas o, inclusive, la ampliación y el mejoramiento de la red de distribución eléctrica a cargo de la Administración Nacional de Electricidad (ANDE).
El desarrollo de la historia al margen de la producción jurídica inmortalizada en los documentos respaldatorios, ha ayudado a sacar a flote algunos puntos de referencia para comprender mejor la situación actual de la Binacional, así como la posición en la que ambos países van llegando al 2023:
1. Limitación al Paraguay de la libre disponibilidad de energía producida por ITAIPU: Está estipulado en el Artículo XIII del Tratado que la energía producida será dividida en partes iguales entre los dos países, siendo reconocido a cada uno de ellos el “derecho de adquisición”, lo cual significaría el derecho de preferencia y no de exclusividad como lo alega el Gobierno brasilero. Esta situación se traduce en la imposibilidad del Paraguay de ejercer libremente su soberanía energética.
Las últimas negociaciones con el Brasil garantizaron un avance en este tema, al analizar la posibilidad de que ANDE pudiera vender su excedente en el mercado brasilero de manera progresiva, como una manera de resarcir al Paraguay por el bajo precio que se paga por la energía cedida.
2. Precio injusto: Tanto en el Acta do Iguaçu como en el Tratado de 1973, quedó estipulado que la energía producida por ITAIPU sería dividida en partes iguales entre ambas altas partes contratantes “siendo reconocido a cada uno de ellos el derecho de adquisición” sobre el excedente de energía que pudiera tener la otra parte. Esta cesión de energía se haría a un precio justo.
Con los antecedentes de la negativa brasilera de pagar el precio correspondiente por la energía excedente que obtenían del Paraguay, alegando primero un déficit económico en el país y más tarde subiendo paulatinamente el factor multiplicador sin llegar a los aproximadamente USD 16 ideales, se podría asumir que aún no se ha acordado un precio justo. Se debe tener en cuenta además que lo que debería pagar Brasil en realidad no es solo por el 50% de energía que le pertenece, sino que también debería hacerlo por la totalidad de la energía que el Paraguay le cede y a un precio mayor al fijado actualmente.
3. Déficit estructural de ANDE: Paraguay utiliza tan solo el 7% de la energía de ITAIPU que le corresponde y el resto de ella es cedido al Brasil a precio irrisorio. Uno de los motivos por los cuales sucede esto es el déficit estructural de ANDE.
Esta carencia se refleja en las desgastadas conexiones y sistemas de transmisión desfasados, que por consiguiente afectan la correcta distribución de la energía eléctrica y produce pérdidas o fugas. Es esto lo que se lleva el Brasil y que le ha costado caro al Paraguay. ITAIPU cumple con su parte de generador de electricidad, pero es ANDE la que falla en su rol de distribuidor y no permite el debido aprovechamiento de ese beneficio.
Citando a Carlos Mateo Balmelli, la optimización energética no es una opción sino que “es imprescindible en el proceso de producción, transmisión, distribución y consumo, porque de esta manera se obtienen los máximos beneficios económicos y sociales del aprovechamiento energético”[11].
4. La deuda necesita una revisión: Con toda la energía barata que Paraguay ha exportado durante 47 años a un solo mercado, la deuda debió haberse reducido considerablemente. Las causas por las cuales se la ha contraído hacen aún más urgente su revisión, si es posible antes del 2023.
5. Falta de voluntad política del gobierno paraguayo hasta el 2003: Se conecta principalmente con el punto anterior. Desde la aceptación de la deuda espuria se han producido constantes transgresiones a la igualdad de derechos y obligaciones consagrada en el Tratado y garantizada por el Derecho Internacional. Las intensas negociaciones en los últimos años fueron la oportunidad hacer llegar las reivindicaciones paraguayas a los brasileros, y a pesar de que se logró un avance con el aumento del factor multiplicador y la posibilidad de que el Paraguay pudiera vender progresivamente su excedente en el mercado brasilero y no solo a la ELETROBRÁS, no hubo avances sobre la cancelación o revisión de la deuda espuria.
Cabe resaltar que la falta de voluntad política mencionada es más una característica de los gobiernos paraguayos desde Stroessner hasta Luis Ángel González Macchi (1998–2003), con especial énfasis en el gobierno de Juan Carlos Wasmosy pues fue la época en la que la deuda espuria fue aceptada prácticamente sin condicionamientos.
Con la firma de un acuerdo en el año 2007 entre los presidentes Luiz Inácio Lula da Silva y Nicanor Duarte Frutos, se produjo una concesión más que importante para el Paraguay: se obtuvo el derecho prioritario sobre la energía excedente que le permitió ahorrar USD 150 millones anuales. Más tarde en el 2009, Lula da Silva y Fernando Lugo acordaron reconocer el derecho de que Paraguay perciba un precio mayor por su energía cedida al Brasil, lo que supuso un incremento de USD 240 millones anuales en concepto de compensación por la energía cedida.
Durante el gobierno de Horacio Cartes, la Binacional se caracterizó más por su “nuevo rumbo” hacia la responsabilidad social y una constante política de ahorro en concepto de beneficios para sus funcionarios, así como el énfasis en la transparencia a través de los concursos públicos de oposición para acceder a cargos laborales en la entidad. A tan solo cinco años de la fecha asumida para la revisión del anexo, el gobierno anterior no pudo cimentar las bases de un equipo negociador multidisciplinario, sumamente necesario para defender los intereses nacionales. Al contrario, dejó el desafío para su sucesor Mario Abdo Benítez.
Con nuevas elecciones presidenciales programadas para abril de 2023, Abdo se encuentra con la tarea de allanar el camino para la renegociación, aunque esta probablemente sea culminada por el gobierno que lo reemplace. Por esto, es necesario abordar el tema ITAIPU ya no en el marco de política gubernamental sino de Estado, con bases sólidas y principios que puedan perdurar los cambios políticos, sin dañar el objetivo país: el reconocimiento del 50/50 por parte de Itamaratí.
El escándalo de mayo de 2019 desnudó precisamente la falta de esa política energética estatal que, de existir, ayudaría a integrar no solamente la administración de la energía producida, sino que incentivaría la creación de industrias y fuentes de trabajo que consuman masivamente la energía de ITAIPU que corresponde al Paraguay. En estos momentos, se hace más necesario legislar sobre el consumo que sobre la distribución de la energía.
Al mismo tiempo, si se quiere aumentar el consumo de energía, primero se deberá corregir el déficit estructural de ANDE. Mediante la refacción y modernización de los sistemas de transmisión existentes, además de la instalación de otros más, se podrá cubrir la demanda energética que existe y utilizar un mayor porcentaje de energía. Sin este proceso previo, no se podrá garantizar un mayor ni mejor consumo de esa energía y las reivindicaciones que se hagan sobre el tema no tendrían sustento alguno.
En lo que respecta a la conformación del equipo negociador, mediante el Decreto 3173 del 30 de diciembre de 2019 se estableció la creación del mismo como recomendación de la Comisión Asesora para la Revisión del Anexo C. Este equipo se asesorará en el ámbito técnico, comercial, económico y jurídico mediante otros grupos de trabajo conexos, además del asesoramiento técnico honorífico del economista estadounidense Jeffrey Sachs.
Como parte de un Estado soberano que posee el 50% de la energía producida por la binacional, la sociedad paraguaya no puede estar ajena a los planes de negociación sobre esta cuestión. Así como lo consagra la Constitución Nacional, la soberanía reside en el pueblo, quien elige a sus representantes a través de las elecciones. La ciudadanía debería saber las exigencias así como las propuestas que se llevarían en una mesa de diálogo con los pares brasileros. De esta manera y ante alguna irregularidad, se podrían hacer los reclamos correspondientes antes de firmarse cualquier acuerdo que suponga de nuevo la pérdida de garantías o privilegios del Paraguay.
Desafíos para la soberanía energética paraguaya
Con este panorama sobre la revisión y posible renegociación de los artículos del Anexo C al Tratado de ITAIPU en el 2023, de acuerdo a la situación política, económica y social que se vive actualmente, las probabilidades de que el Paraguay superponga sus reivindicaciones en la mesa negociadora son muy altas si se tienen en cuenta factores como:
a) el análisis sistemático de lo estipulado en el Anexo C, según las normativas del Derecho Internacional que favorecen al Paraguay y con fundamentación en estudios profundizados en el tema como el informe Sachs;
b) conformación de un equipo de profesionales idóneos en distintas disciplinas que defiendan los intereses nacionales en la revisión y renegociación del Anexo C;
c) voluntad política del gobierno paraguayo y participación ciudadana en el proceso de elaboración del proyecto de renegociación.
Los desafíos más grandes que tiene el Paraguay con miras al 2023 son llegar a un consenso nacional, con participación política y civil, sobre la problemática de ITAIPU; la reconstitución de la gobernabilidad mediante el fortalecimiento de sus instituciones; y por último, el reconocimiento de la cuestión energética como una prioridad de Estado y como sinónimo de soberanía frente al Brasil y frente a cualquier país del mundo. Después del 2023, ITAIPU Binacional seguirá de pie por muchos años más como ejemplo de una majestuosidad de la ingeniería y una victoria diplomática en tiempos adversos.
[1] Aristóteles. Política [Libro III].
[2] Maquiavelo, N. El Príncipe.
[3] Bodin, J. Los seis libros de la república.
[4] Locke, J. Segundo Ensayo sobre el gobierno civil.
[5] Rousseau, J.-J. El contrato social.
[6] Cotarelo, Pablo. Defendiendo la soberanía energética. Ecologista (81).
[7] Nakayama, E. (2020). Paraguay y Brasil: dos siglos de relación. Artículo (en prensa).
[8] Ídem.
[9] En el año 1986, FURNAS y ELETROSUL, subsidiarias de ELETROBRÁS, alegaron que no podían pagar el costo del servicio eléctrico de ITAIPU, que incluía en su caso el costo por el excedente de energía que compraban de ANDE. En atención a los reclamos brasileros, en febrero de ese mismo año la administración de la binacional decidió adoptar la tarifa de USD 14,75 por kW/mes la potencia contratada, cuando lo recomendado era de USD 16,50 por kW/mes.
[10] Carter, M. (2019). Itaipú, causa nacional. La riqueza energética perdida del Paraguay: de cara a la revisión en 2023. Asunción.
[11] Balmelli, C. M. (2011). ITAIPU. Cómo gestionar la energía (Vol. II). Asunción: Santillana.
