Роль Антимонопольного комітету України у розвитку конкуренції

Зроблено аналіз основних завдань Антимонопольного комітету України, проаналізовано щорічні звіти АМКУ та державні видатки на апарат АМКУ. Виділено основні напрямки діяльності АМКУ та означено пріоритетні завдання комітету у розвитку конкуренції через недопущення умов створення монополій.

Ключові слова: конкуренція, конкурентна політика, антимонопольна політика, Антимонопольний комітет України, державне регулювання економіки.

The analysis of main functions of Antimonopoly committee of Ukraine has been done; yearly based reports of Antimonopoly committee and state expenditure on the antimonopoly apparatus have been analyzed. Main directions of Antimonopoly committee’s actions have been allocated. Priority functions of the committee of the development of competition through prohibition of conditions of monopoly creation have been designated.

Key words: competition, competitive policy, antitrust policy, Antimonopoly committee of Ukraine, state regulation of economy.

Постановка проблеми. Важлива роль у здійсненні конкурентної політики належить Антимонополь­ному комітету України — органу зі спеціальним статусом, метою діяльності якого є захист конкуренції у підприємницькій діяльності та у сфері державних закупівель. У статті розглядається питання, наскільки ефективно АМКУ справляється із виконанням поставлених завдань і чи перелік завдань, що ставляться перед АМКУ, є достатнім для забезпечення системної конкурентної політики.

Аналіз останніх досліджень та публікацій. Ключове значення конкуренції для дії «невидимої руки» Адам Сміта загальновідоме та загальновизнане[8]. Проте, підходи щодо політики підтримки конкуренції різняться. Ліберали та неоліберали, такі як Адам Сміт, Людвіг фон Мізес, Фрідріх фон Гаєк, Мюррей Ротбард та Мілтон Фрідман обґрунтовують максимальну користь для розвитку конкуренції від невтручання держави в економічні процеси. При цьому держава підтримує конкуренцію через гарантування прав власності, свободи входження на ринок, забезпечення рівних умов конкуренції. Серед вітчизняних дослідників конкуренції та дослідників з країн СНД провідне місце займають: А. Шастітко, С. Авдашева, Г. Лозова, В. Клименко та інші.

Мета статті. Аналіз та розгляд шляхів підвищення ефективності державної політики підтримки та розвитку конкуренції.

Виклад основного матеріалу. Для аналізу ролі Антимонопольного комітету України у розвитку конкуренції потрібно визначити сутність антимонопольної політики та конкурентної політики. Необхідно зазначити, що поняття антимонопольної політика та конкурентної політики не є синонімами. І хоча багато завдань антимонопольної політики пов’язані із завданнями конкурентної політики, проте конкурентна політика — поняття ширше. Антимонопольну політку можна визначити як сукупність дій, спрямованих на захист конкуренції, через встановлення та підтримання правил, які запобігають виникненню обставин та забороняють дії, що можуть призвести до недопущення, усунення чи обмеження конкуренції. Конкурентна політика, разом із завданням захисту конкуренції, ставить за мету її розвиток і включає заходи, направлені на формування нових ринків [1;4]. Виходячи з цієї логіки, серед інструментів конкурентної політики виділяють два основних блоки, а саме захисні та активні заходи.

Захисні заходи передбачають, що на ринку вже існує конкуренція і зорієнтовані на підтримання уже існуючого рівня конкуренції. До таких заходів відносять контроль над угодами з економічної концентрації, запобігання та унеможливлення зловживань домінуючим становищем, змов та узгоджених дій, монополістичної діяльності за участі органів влади і місцевого самоуправління, а також боротьба із недобросовісною конкуренцією.

Активні заходи спрямовані на створення конкуренції у сферах, де її раніше не було, або стримувалось факторами регуляторного характеру. До таких заходів відносять:

- розвиток конкуренції у галузях, де характерні природні монополії,

- встановлення і забезпечення підтримання правил конкуренції на ринках, де покупцями чи продавцями виступає держава,

- зниження адміністративних бар’єрів та реформування системи регулювання,

- створення нових ринків, шляхом передачі господарських функцій від держави на користь приватних компаній і т.п.

Роль Антимонопольного комітету України. В Україні відповідальним органом за здійснення захисних та активних заходів конкурентної політики є Антимонопольний комітет України. Він був створений у 1993 році як державний орган зі спеціальним статусом, метою діяльності якого є забезпечення захисту конкуренції у підприємницькій діяльності та у сфері державних закупівель [2].

Основними завданнями АМКУ по забезпеченню захисних заходів є участь у формуванні та реалізації конкурентної політики в частині:

1. Здійснення державного контролю за дотриманням законодавства про захист економічної конкуренції, запобігання, виявлення і припинення порушень законодавства про захист економічної конкуренції;

2. Контролю за концентрацією, узгодженими діями суб’єктів господарювання та дотриманням вимог законодавства про захист економічної конкуренції під час регулювання цін (тарифів) на товари, що виробляються (реалізуються) суб’єктами монополій;

3. Здійснення контролю щодо створення конкурентного середовища та захисту конкуренції у сфері державних закупівель.

Захисними заходами виступає робота АМКУ по дотриманню таких законодавчих актів як:

- Конституція України;

- Закон України “Про Антимонопольний комітет України”;

- Закон України “Про захист економічної конкуренції”;

- Закон України “Про захист від недобросовісної конкуренції”;

- Закон України «Про природні монополії» та ін.

До активних заходів здійснення конкурентної політики Антимонопольного комітету належить діяльність, спрямована на:

1. Сприяння розвитку добросовісної конкуренції;

2. Методичне забезпечення застосування законодавства про захист економічної конкуренції;

Про ефективність цих заходів може свідчити спроможність Антимонопольного комітету впливати на законодавче поле України в частині, яка стосується економічної конкуренції. Наприклад, закритість тендерної інформації сприяє обмеженню конкуренції та здійсненню державних закупівель за завищеними цінами. Робота АМКУ саме в цьому напрямку мала би бути важливою прерогативою діяльності щодо боротьби із монополіями.

Здійснені у 2014 році законодавчі зміни щодо здійснення державних закупівель в Україні стали першим кроком у напрямку розкриття інформації щодо учасників, пропозицій, переможців та умов зафіксованих контрактів по державних закупівлях. Це дає змогу учасникам аналізувати умови здійснення державних закупівель та мати більшу впевненість, що закупівлі здійснюються чесно та прозоро. Ініціатива по відкриттю доступу до публічної інформації повинна була би бути прерогативою діяльності АМКУ, завданням якого є сприяння та поширення конкуренції.

Для роботи у напрямку законодавчого забезпечення запобігання процесам монополізації та сприянню конкуренції потрібно мати належно розроблене методичне забезпечення і розроблені програми та розробки у сфері конкурентної політики та права. Проте, фінансування Прикладних розробок у сфері конкурентної політики та права у структурі витрат бюджету на Апарат АМКУ знижується з 2,1% у 2007 році до 1,7% у 2014 році. Рівень конкуренції з 2007 року по 2013 рік також падає (Таблиця 1). 

Таблиця 1.

Фінансування Антимонопольного комітету України.

Варто зазначити, що зміщення акценту на фінансування прикладних розробок у сфері конкурентної політики та права повинно супроводжуватись також і зростанням їх ефективності. Збільшення як кількісного так і якісного показників будуть відображатись у активнішій роботі із законодавчою та виконавчою владою як на державному рівні, так і на місцевих рівнях.

Як показник ефективності діяльності АМКУ наведемо порівняння динаміки видатків державного бюджету на утримання апарату Антимонопольного комітету та часток підприємств, що діють на ринках з конкурентною структурою у загальному обсязі реалізованої продукції. Як бачимо із графіку 1, починаючи з 2007 року державне фінансування Антимонопольного комітету зросло на 55% і сягнуло 70 мільйонів гривень, закладених на 2014 рік. Частка підприємств на ринках «чистої» монополії теж зросла — з 6,5 відсотків у 2007 до 7,5 у 2013 році. У той же час ця залежність мала би бути обернено пропорційною. Це свідчить про неефективність діяльності Антимонопольного комітету — видатки на його утримання зростають, а рівень конкуренції падає. Хоча не виключено, що такі дані можуть означати зростання лише частки виявлених ринків «чистої» монополії.

Об’єднуючими елементами двох сторін, захисних та активних заходів здійснення конкурентної політики, є пропагування та адвокатування конкурентної політики.

Політика пропагування конкуренції є ширшим поняттям, оскільки включає в себе і адвокатування. Аналіз політики пропагування конкуренції детально описано в Огляді Організації економічного співробітництва та розвитку за 2008 рік. Із аналізу «Огляд ОЕСР 2008. Конкурентне право та політика в Україні» [5] ми бачимо, що АМКУ щороку бере участь у близько 4 000 заходах, а саме — у конференціях, зустрічах та дискусіях за круглим столом з професійними групами (Спілка підприємців, Європейська бізнес-асоціація, Торгівельна палата, галузеві групи виробників вугілля та коксу, страхувальників і т.п.), семінарах для юристів, проводить лекції у Київському національному торгівельно-економічному університеті.

Пропагування конкурентної політики здійснюється на веб-сторінці АМКУ, у журналі «Конкуренція», інших ЗМІ, де проводиться роз’яснення окремих рішень АМКУ тощо.

Адвокатування конкуренції передбачає використання механізмів не примусового характеру, орієнтованих, головним чином, на усвідомлення переваг конкуренції суб’єктами господарської діяльності, органами влади та громадськістю. Базуючись на практичній діяльності та офіційних візитах в інші країни, працівники Антимонопольного комітету України зазначають, що головними напрямками роботи конкурентних відомств країн Європи на сучасному етапі є саме адвокатування конкуренції, розкриття картелів та контроль за концентраціями [6;44]. Отже, високорозвинені країни виділяють адвокатування конкурентної політики першочергове завдання.

Клименко В.В. та Лозова Г.М. зазначають, що серед показників ефективності адвокатування конкуренції важливе місце посідає саме значна кількість публікацій, збірників та інших видань, в тому числі методичних матеріалів, збірок та практичних посібників з конкурентної політики та конкурентного законодавства для фахівців антимонопольного органу, державних службовців, суддів, підприємців, фінансування відповідної роботи АМКУ зменшується з кожним роком відповідно до загального фінансування Апарату Антимонопольного комітету [4;71].

Як зазначено у Звіті Антимонопольного комітету за 2013 рік Комітетом було проведено понад 100 заходів з адвокатування конкуренції та двостороннього спілкування з представниками бізнесу та громадськості. В основному це стосувалось роз’яснень Загальнодержавної програми розвитку конкуренції на 2014–2024 роки [7].

Акцент на пропагування та адвокатування конкурентної політики країни може мати довготермінову перспективу розвитку, так як націлений на виховання конкурентного духу та розуміння сутності конкуренції. Для вже існуючих підприємств, громадськості та органів влади проведення таких зустрічей та тлумачень надає теоретичну базу для прийняття рішень та аналізу того, що відбувається.

Як видно, робота з громадськістю, підприємствами, громадськими установами та написання державних програм має позитивний вплив на розвиток конкуренції, проте це повинно відбуватись із одночасним укріпленням основоположних норм конкуренції на законодавчому зобов’язуючому рівні, наприклад через такі принципи конкурентної політики, як прозорість, рівність прав, відсутність бар’єрів входу чи виходу.

Одним із основоположних елементів розвитку конкуренції є саме відсутність чи мінімізація бар’єрів входу чи виходу на ринок. Антимонопольним комітетом України було розроблено показник, що відображає інтенсивність такого вступу, а саме норма входження в ринок та норма виходу з ринку суб’єктів господарювання [3;9]. У 2013 році показник норми входження був найнижчим з 2009 року і становив 3,31 (у 2009 році — 4,58, у 2010–4,53, у 2011–4,6, у 2012–3,76). Показник норми виходу з ринку, що характеризує інтенсивність конкуренції на товарних ринках, розраховується як кількість економічних суб’єктів господарювання, що припинили діяльність протягом звітного періоду, до кількості економічних агентів, що існували на початок звітного періоду. Цей показник у 2013 році також виявився найнижчим за останні 5 років (у 2009 році — 2,15, у 2010–1,66, у 2011–2,37, у 2012–2,11, у 2013–1,53).

Отже, тенденції розвитку структурних передумов збільшення рівня конкуренції на товарних ринках зменшуються з року в рік уже 5 років поспіль.

Ще одним показником по оцінці рівня конкуренції в Україні є показник легкості ведення бізнесу. Україна знаходиться на 112 місці із 189 країн по легкості ведення бізнесу за даними аналізу Світового банку Doingbusiness [9] у 2014 році, що показує надзвичайно велику зарегульованість бізнесу. Для прикладу, Грузія знаходиться аж на 8 місці, тобто в першій десятці країн, де країна не просто не заважає, але і допомагає та заохочує приватне підприємництво.

Недопущення монополій як найдієвіший механізм боротьби із ними.

Теза про те, що найефективніша боротьба із монополіями — це недопущення формування таких монополій, якнайкраще може знайти своє відображення у вихованні духу чесної конкуренції. Чесна конкуренція унеможливлює формування монополії, адже усуває передумови до їх формування.

Діяльність Антимонопольного комітету України базується в основному на боротьбі вже з існуючими монополіями, а не на попередження формувань монополій.

Саме існування та діяльність Антимонопольного комітету виявились одним із стримуючих механізмів для підприємств у розширенні їх господарської діяльності. Страх потрапити у антимонопольне розслідування та додаткові видатки на юридичний та адміністративний супровід стримує підприємства брати участь, наприклад, у тендерах на державні закупівлі.

Нерідко трапляються приклади, в яких Антимонопольний комітет, користуючись своїм особливим статусом, може входити із підприємствами у змову, або ж провокувати хабарі. Користуючись можливістю накладати штрафи до 10% від доходу, що можуть сягати багатомільйонних чи мільярдних значень, дозволяє входити з підприємствами в торги, тобто застосувати мінімальний штраф, отримати за це певну винагороду та відправити праву до суду, де судова тяганина може тривати роками. Така практика знаходить своє підтвердження в тому, що частка сплачених до суми накладених штрафів органами АМКУ є меншою як 10%. Таким чином АМКУ замість сприяння конкуренції, може виступати ще одним інструментом ведення недобросовісної конкуренції.

Забезпечення розвитку конкуренції та перешкоджання монопольним утворенням навіть без активної участі АМКУ могло б відбутись внаслідок підписання Асоціації з Європейським Союзом, який передбачав приєднання до Зони вільної торгівлі, що передбачає відміну митних та інших перешкод ведення торгівельних відносин.

Висновки з даного дослідження і перспективи подальших розвідок у даному напрямку. На нашу думку, основними об’єктами аналізу АМКУ України повинні бути не стільки комерційні суб’єкти ринку, як органи влади, місцевого самоврядування, законотворча чи нормотворча діяльність котрих підпадає під юрисдикцію Антимонопольного комітету. Відкритим залишається факт зміни Конституції у 2004 році, котрий надав президентові Україні більших, а можна сказати, «монопольних» повноважень, які призвели до узурпації влади в одних руках, а саме в руках президента. В такій ситуації Антимонопольний комітет не показав своєї ініціативи по боротьбі із монополіями.

З вище наведеного аналізу слідує, що простий аналіз рівня конкуренції, діяльності Антимонопольного комітету України та державних видатків на утримання Антимонопольного комітету показує неефективність діяльності даного органу у теперішньому вигляді. Кошти в основному використовуються як заробітна плата державних службовців, діяльність котрих не показує позитивних результатів, так як протягом останніх років на товарних ринках, які не є ринками з конкурентною структурою, реалізовано більше як 50 відсотків обсягу продукції.

Підтримуючи подальшу роботу Антимонопольного комітету у існуючі формі означатиме свідоме погодження суспільством фінансування мало результатних ініціатив Комітету з наданням особливих привілеїв державним службовцям за рахунок платників податків, котрі хочуть бачити свою країну розвинутою та доступною для підприємницької діяльності. Доцільним, вважаємо, переглянути загальні витрати на АМКУ, переорієнтувати фінансування на Прикладні розробки у сфері конкурентної політики та права та на роботу по контролю за дотриманням основоположних принципів конкуренції органами влади.

У роботі по провадженню конкурентної політики, боротьби із монополіями та потенційними зловживаннями монопольного становища повинні брати участь усі міністерства та відомства України. Своїми наказами та розпорядженнями повинна дотримуватись основоположна ідея розвитку конкуренції та недопущення будь-яких форм обмеження конкуренції. Так, наприклад, прийняття рішення про збільшення імпортного мита не сприяє розвитку конкуренції на ринку, а навпаки, ставить учасників ринку у нерівні умови конкуренції. Це робиться під гаслом активізації продажів вітчизняних виробників, цим самим показуючи не конкурентоспроможність внутрішнього виробника. Внутрішній виробник, замість того, щоб модернізувати своє виробництво та стати конкурентним по якості, просто використовує дану привілегію для підвищення цін та отримання прибутку в короткотривалій перспективі.

Ще одним прикладом сприянню створення монополії на державному рівні є створення державних підприємств. Наприклад, Державному підприємству з питань поводження з відходами як вторинною сировиною було надано монопольне право на створення та забезпечення належного функціонування систем збирання, заготівлі та утилізації відходів як вторинної сировини. Відсутність конкуренції на даному ринку не лише надає монопольного права встановлення ціни на даний вид послуг, але і перешкоджає створенню умов для ефективної подальшої переробки відходів.

Для довготривалого та стратегічного розвитку внутрішнього виробника не є достатнім просто запровадити імпортні чи інші обмеження. Потрібні державні програми розвитку галузей, яка покаже цілісний комплекс та підхід до оновлення галузі, де будуть закріплені основоположні принципи конкурентного середовища. Просте створення державних підприємств, введення чи збільшення мит чи введення інших податків не буде мати довготривалого позитивного впливу.

Підсумовуючи вищеописане, можна зробити висновок, що монополіям легше та потенційно ефективніше запобігати, ніж потім боротися із ними. Це можна реалізовувати через посилення акценту діяльності Антимонопольного комітету та інших міністерських відомств на законотворчий процес, тобто недопущення умов створення монополій чи інших протиправних зловживань. Надання Антимонопольному комітету права валідації нормативно-правових актів дозволить унеможливити потенційні зловживання з боку ринку.

Список використаних джерел:

1. Бюллетень конкурентной политики. Лаборатория проблем конкуренции и конкурентной политики. Выпуск №7, Июнь 2012. О сбалансированности инструментов конкурентной политики. Шаститко А.Е.

2. Закон України «Про Антимонопольний комітет України» №3659–12 від 26.11.1993 року. — Режим доступу: http://zakon1.rada.gov.ua/laws/show/3659-12

3. Звіт Антимонопольного комітету України за 2013 рік, с 9–10. — Режим доступу: http://www.amc.gov.ua

4. Клименко В.В., Лозова Г.М. Організаційно-методологічні засади механізму адвокатування конкуренції. Стратегія розвитку України. Економіка, соціологія, право. Національний авіаційний університет. Том 1, №4 (2011), с. 71–77. — Режим доступу: http://jrnl.nau.edu.ua/index.php/SR/issue/view/208.com

5. Конкурентне право та політика в Україні: огляд ОЕСP (00 2008 1N 3PI), 2008, — № 88923. — Режим доступу: http://www.oecd.org/regreform/sectors/41165982.pdf

6. Олександр Вознюк. Інструмент, який забезпечує ефективність у тривалому часовому вимірі. Конкуренція. Вісник Антимонопольного комітету України, №3(42)’2011 (липень-вересень), с. 44–52.

7. Проект Закону України № 3406 від 10.10.2013 про Загальнодержавну програму розвитку конкуренції на 2014–2024 роки. — Режим доступу: www.zakon.rada.gov.ua

8. Adam Smith. The Wealth of Nations. — Режим доступу: http://www.econlib.org/library/Smith/smWNCover.html

9. The World bank. Doing Business, measuring business regulations. — Режим доступу: http://doingbusiness.org

Опубліковано: Кантур К.С. Роль Антимонопольного комітету України у розвитку конкуренції. // Теорія та практика державного управління: зб. наук. пр. — Х. : Вид-во ХарРІ НАДУ “Магістр”, 2014. — Вип. 2 (45). — 223 с.