卜睿哲、AIT、與美國對各國獨立運動態度

為了回應喜樂島聯盟要求台灣進行獨立公投的主張,布魯金斯研究所(Brookings Institution)資深研究員卜睿哲(Richard C. Bush III)為文表示不支持態度(文章連結)。而在評論此事時,美國在台協會(American Institute in Taiwan,AIT)發言人孟雨荷(Amanda Mansour)也明確表示「不支持台灣獨立公投」(新聞連結)。一時間,台灣輿論大嘩。「美國反對台獨」的質疑使得支持台獨者喪氣或感覺被背叛,反對台獨甚或反對喜樂島聯盟者也以此指出台獨公投的不可行。

AIT發言人孟雨荷(Photo: 自由時報)

然而我們一般解讀媒體對美國對台政策的報導時,經常出現兩個盲點:以為所有美國人都代表「美國」,以及假定美國政策不變。這兩個盲點不但讓我們在解讀及評論美國政策時失之偏頗甚或邏輯混亂,更忽略美國外交的彈性及自身的機遇。本文認為,卜睿哲等美國重要意見領袖發言的確有代表性,但不宜輕易將其看法概括為「美國立場」。而雖然美國一再強調對台政策的一致性,但回顧歷史就可以看到其政策立場的可塑性以及執行的靈活性。最後,美國對台政策的核心是守護台灣,而不是反對台獨。台灣人除了一方面持續對美國民眾強調台灣作為獨立國家的正當性,更要展現自我防衛決心,而非單方仰賴中國及美國善意。

誰代表「美國」?

毋庸置疑,卜睿哲的確是長年的台灣友人,並與台灣綠營人士交好。然而這並不意味著卜睿哲會全然接受綠營的主張。卜睿哲與台灣的淵源除了曾任AIT理事主席,父母曾在台中東海大學任教五年,也曾任1980年代在美國國會推動台灣民主化不遺餘力的眾議員索拉茲(Stephen Solarz)助理。也因此他和當年積極接觸索拉茲,推動台灣民主化的民視創辦人蔡同榮有著深厚的交情。在華府智庫界,特別是中國及台灣問題領域有著權威聲望。這也是為什麼日前卜睿哲在另一篇不支持美國國會邀請蔡英文演講的文章,立刻獲得另一位美國智庫台灣問題專家葛萊儀(Bonnie Glaser)的認同。這同時也看得到卜睿哲對於台灣取得更高國際地位,甚至爭取獨立建國所造成後果的疑慮。無論是不支持蔡英文國會演講,或是不支持喜樂島聯盟推動獨立公投,基於的理由都是不要無謂增加美中可能的對抗。而如果我們回去看卜睿哲過去的老闆索拉茲在其回憶錄的論點也看得到,索拉茲雖然支持蔡同榮推動台灣民主化的立場,但對其台獨立場以及可能造成的美中爭端也有疑慮。

無論如何,我們若是將卜睿哲的發言視為是「美國的立場」,這對卜睿哲本人都是不尊重的。卜睿哲的確曾任美國對台的外交官,但他目前的身份是布魯金斯研究所的資深研究員。他的觀點有其他智庫研究員、前官員、甚至現任官員呼應或認同,都不意味卜睿哲本人「代表」美國。媒體或一般民眾不需要因為他的看法合乎自己立場就認為「美國」支持自己,與自己看法不符就認為「美國」反對自己。然而在台灣,經常會有美國前官員的看法被認為「代表」著美國。2012年總統大選前,前AIT台北辦事處處長包道格(Douglas H. Paal)就曾公開主張馬英九當選會讓北京及華盛頓都「鬆了一口氣」,認為九二共識「很有創意」。但儘管包道格在當時已經沒有擔任美國政府職務,在台灣媒體渲染下仍被視為是「美國立場」。又如一向與台灣獨派人士交好的美國前副總統錢尼的副國家安全顧問葉望輝(Stephen Yates)也曾感嘆,自己的名字經常在他不知情的情況下被使用,並希望他「為自己發言」的權利能被尊重。

馬英九拜訪布魯金斯研究院,由包道格(左)及卜睿哲(右)擔任引言人及主持(Photo: 聯合報)

美國對台政策的可塑性

如果說卜睿哲的看法無法代表「美國立場」,那麼AIT發言人總代表美國立場了吧。沒錯,AIT作為美國實質上的駐台大使館,對台事務的發言其實就代表了美國政府的立場。事實上,AIT發言人作為專業外交官,其言論僅限於國務院既定政策的範疇。如果我們上國務院網站上有關美台關係的介紹就會發現,AIT發言人的立場就只是重複網站上的說法(國務院網站連結)。如果說要有新的說法,就只能是呼應更高層級的美國官方發言。例如在習近平1月2日發表「若台灣爭取獨立,中國不排除使用武力」論調後,美國白宮國安會發言人馬奇斯(Garrett Marquis)就在官方推特上表示「美國拒絕威脅或使用武力迫使台灣人民。任何解決兩岸分歧的問題都必須是和平的,並且要基於雙方的意願。」而AIT發言人孟雨荷也隨後重申馬奇斯的發言,表示北京「應該停止威嚇台灣,並應與台灣民選政府進行對話。」(新聞連結

馬奇斯(左一)作為白宮國安會發言人,過去就是現任國家安全顧問波頓(John Bolton)的發言人(Photo: Garrett Marquis Twitter)

不過解讀美國政策,不應該認為美國政策將永遠不變。自二戰結束後,美國對台政策的立場就經歷了數次變化。在二戰結束前,美國總統小羅斯福(Franklin D. Roosevelt)對台灣歸屬問題基本上支持「歸還」中國。然而在二戰結束後,台灣地位則定位為盟軍託管地。此段期間美國國內對台灣未來問題莫衷一是。包括曾討論是否接受台灣在聯合國協助下結束託管公投建國、是否要趕走國民黨軍隊以支持台灣可能的獨立運動等。這些爭論一直持續到了舊金山和約的簽訂,形成了日本片面放棄台灣主權,卻沒有交代台灣主權歸屬問題的「台灣主權未定論」。此外,美國總統杜魯門(Harry Truman)在國民黨軍隊在中國內戰戰敗後,於1950年初發表「對華政策白皮書」,一度有放棄台灣的打算。但在韓戰爆發後,美國嚴正意識到中共政權對美國在西太平洋利益的挑戰,便與中華民國締結《中美共同防禦條約》,並持續承認台灣島上的「中國政府」。但這樣的政策在持續了將近三十年後,在1979年美中建交終結。美國今日的「一中政策」,就是在台灣島上的中華民國政府仍聲稱中國主權,卻又實質獨立於中華人民共和國治權之外的時空背景下所確立的。

曾考慮放棄台灣的杜魯門曾對蔣宋家族及國民黨政權的貪腐極為不滿(Photo: AFP/Getty Images)

然而持續這樣的一中政策,近年來已經逐漸在美國政界及學界受到挑戰。在中國方面,中國當年實力不足以挑戰美國,卻仍能制衡蘇聯。但當冷戰結束,中國整體實力崛起後,美國是否還要延續過去四十年聯中抗俄的方針?在台灣方面,美國與中華民國斷交之時,台灣仍處在國民黨威權統治之下。非但台灣獨立運動受到壓制,連政權的民主正當性都不足。是以卜睿哲在1980年代協助推動的各項推動台灣人權的法案中,就著重促進台灣民主化,以建立具民意代表性的政府。美國在1979年看見的台灣,或許是像1975年的南越,以及同時間被伊斯蘭革命推翻的伊朗巴勒維王朝那樣的貪腐獨裁政體。但鑑於今日中國對美國與日俱增的挑戰,以及台灣與美國共享的民主價值,都使得美國已經沒有輕易放棄台灣的正當性。

蔣介石與伊朗巴勒維國王(右二)(Photo: World War II Database)

基於情勢的變遷,是以儘管美國官方一再重申其一中政策的延續性,但我們仍能看到美國對台政策中的彈性。美國過去的一中政策是基於一法(台灣關係法)及三公報(上海公報、建交公報、八一七公報)。然而這兩類文件重要性,經常是基於美國政府就當下戰略利益考量而有彈性詮釋,形成美國對兩岸關係的「戰略模糊」。過去兩岸問題學者經常從美國官員對兩類文件的強調程度視為美台關係的風向球。簡而言之,強調一法意味著美國對台灣防禦承諾不變,強調三公報暗示美國尊重(但非承認)中國的對台立場。然而在八一七公報公佈後,美國總統雷根(Ronald Reagan)隨即以口頭做出了「對台六項保證」(Six Assurances)。由於沒有正式文書記錄,使得六項保證的內涵有多種版本。但在2016年參眾議院個別通過的六項保證決議案中,也都提到了「八一七公報不應被解讀為我國同意執行對北京談判中有關對台軍售部份」。無論如何,八一七公報中逐年降低對台出售武器性能數量的條款幾乎從來沒徹底實行。而在2018年底通過的《亞洲再保證倡議法案》(Asia Reassurance Initiative Act)中,更是將八一七公報與六項保證並列,給予美國對台政策更大的彈性空間。

尼克森與周恩來商議簽署《上海公報》(Photo: Union of Concerned Scientists)

美國對台灣獨立的支持,取決於美國戰略考量

最後可以討論的一點是卜睿哲及AIT對台灣獨立的立場。的確,卜睿哲在文中指出喜樂島聯盟獨立公投可能引發的問題,而無論是AIT或國務院也都明確表示「美國不支持台灣獨立」。但這些發言都是基於戰略利益的考量,而不是基於立國價值或原則。美國《獨立宣言》中早就言明:

我們認為下面這些真理是不言而喻的 : 人人生而平等,造物者賦予他們若干不可剝奪的權利,其中包括生命權、自由權和追求幸福的權利。為了保障這些權利,人類才在他們之間建立政府,而政府之正當權力,是經被治理者的同意而產生的。當任何形式的政府對這些目標具破壞作用時,人民便有權力改變或廢除它,以建立一個新的政府 ;其賴以奠基的原則,其組織權力的方式,務使人民認為唯有這樣才最可能獲得他們的安全和幸福。

《美國憲法》序言也提到:

我們,美利堅合眾國的人民,為了組織一個更完善的聯邦,樹立正義,保障國內的安寧,建立共同的國防,增進全民福利和確保我們自己及我們後代能安享自由帶來的幸福,乃為美利堅合眾國制定和確立這一部憲法。

美國特意在1946年7月4日的美國國慶日與菲律賓簽署《馬尼拉條約》,而此日在1962年前也都是菲律賓的國慶日(Photo: Philippine Presidential Museum and Library)

更重要的是,今日世界大多數國家獨立建國所援引的民族自決原則,其實就是呼應了美國總統威爾遜(Woodrow Wilson)在十四點和平原則。這意味著美國在理想上是沒有理由反對其他民族爭取自決的。然而美國決策者也清楚認識到理想原則與現實利益之間的平衡與妥協。整體而言,美國對其他民族獨立運動的支持或承認,除了基於民族自決的大原則,也會考慮到針對新獨立國家的母國國力。若該母國的國力已不足以透過造成區域動盪而表達反對,美國更可能支持新獨立國家。美國國務院歷史文獻辦公室(Office of the Historian)在回顧亞非去殖民化運動過程時明白指出,美國雖然在原則上支持各民族爭取自決獨立,但冷戰時共產陣營的擴張也使得美國必須爭取歐洲各盟國的支持。二戰結束之初,歐洲各前殖民帝國對其殖民地的獨立運動仍採取反對甚至鎮壓態度,期待有朝一日從二戰廢墟中復興後能繼續從殖民地攫取資源。這也使得美國當時只能敦促歐洲盟國給予殖民地自治權,而並未逕自支持新獨立國家。美國讓菲律賓在1946年獨立即是給殖民帝國做出的示範。二戰後利比亞爭取獨立時,美國也曾一度支持由聯合國託管十年準備獨立的規劃。但當殖民地獨立浪潮風起雲湧時,各殖民帝國已無力繼續鎮壓。美國對去殖民化運動的態度逐漸由保留轉向支持,並給予新獨立國家大量援助,以免被共產陣營搶先爭取結盟(原文連結)。而在冷戰結束後,前蘇聯共和國紛紛宣布獨立。在缺乏強大敵國反對的情況下,美國也對這些前共產國家全數給予承認。而無論是筆者過去討論過的東帝汶獨立運動,乃至於最近的南蘇丹獨立,都是在原主權聲張母國國力下滑時獲得美國承認(東帝汶獨立前文)。

然而除了去殖民化及共產陣營解體兩大獨立運動浪潮,其他獨立運動(以下統稱「分離主義」)獲得美國承認的道路就較為坎坷。筆者針對1950~2011年期間全世界127次主要獨立運動進行統計,發現「分離主義運動」比起「前殖民地」及「前共產國家」較不容易獲得承認。就算獲得承認,從宣布獨立到獲得承認的時間也較久。(見下表)我們進行細部分析會發現,若是分離主義運動與其統治者(或主權聲張國)仍有軍事衝突,而美國對該統治者的貿易出口比例又愈高,就與不可能承認該分離主義運動。這些都可見,分離運動造成的情勢不穩以及美國在主權聲張國的既得利益,都會影響美國承認新獨立國家的意願(Coggins 2011)。

美國對各種獨立運動的不同政策(作者自行製表)

然而就像筆者在《美國真的不支持台灣獨立嗎》一文中提到的,美國對台的最高戰略目標是守住台灣,而不是反對台獨。換句話說,就算台海真的因為台灣宣布獨立而爆發戰爭,美國是不可能基於「台灣宣布獨立而挑起爭端」而放任台灣被中國併吞。今天美國對台灣獨立的不支持,只是避免造成自身不必要的成本,打亂自身設定的戰略佈局及政策優先順序。首先,台灣對內享有高度民主政治,對外不採取和平不擴張政策。台海爆發戰端,發動戰爭的將是中國而不是台灣。若是美國不支持台灣人主張合法權利,並放任侵略者發動戰端,是無法面對國內民意指責的。而就算任何美國執政者能無視國內民意,中國佔領台灣意味著中國絕對掌控台灣周邊海空域。這種情況意味著日本、韓國等美國盟友對外航運生命線被中國掐住,承載全球超過四成航運量的西太平洋-北美航線將處在中國軍事投射範圍下。而台灣位處第一島鏈樞紐,東部良港將成為中國海軍瓜分太平洋的跳板,美國在太平洋各軍事基地及軍力部署都將籠罩在中國軍事威脅下。台灣島上成熟的高科技產業,使得併吞台灣的中國在科技領域挑戰美國將如虎添翼。當年英法兩大國在慕尼黑會議上對納粹德國吞併捷克斯洛伐克的野心讓步,使得德國獲得捷克斯洛伐克此一重要戰略據點以及發達的軍工產業,成為日後橫掃歐洲的墊腳石。無數英法軍民性命為此犧牲。無論是價值或利益考量,美國豈可能以「台獨挑起戰端」為藉口對台灣見死不救?

世界海運航線,台灣位處西太平洋航道樞紐位置(Picture: Jean-Paul Rodrigue)

然而卜睿哲的論點給我們最大的啟示,是要時時意識到中國的侵略野心,展現自衛決心。筆者曾為文指出「守護台灣,就是美國的國家利益」,也認為中國基於與美國可能的衝突不會輕啟戰端。然而這並不意味著台灣人可以有恃無恐,一邊仗著美國的保護,一邊傷害美國利益。特別是在美中對抗態勢與日俱增之際,台灣政界及商界得思考繼續搖擺於美中兩邊牟利的可能。例如去年爆發的聯電盜取美國美光(Micron Technology)公司商業機密,洩露給中國福建晉華積體電路一案,顯示美國已經注意到台灣內部有人透過美台緊密互動關係而暗助中國。美台商會會長韓儒伯(Rupert Hammond-Chambers)也警告,台灣繼續使用華為產品將為美台造成負面影響。相對而言,美國國會五位參議員致函希望邀請蔡英文到美國國會演講,就是基於對蔡英文抵抗中國壓迫的讚賞。對美國而言,台灣人對中國的侵略常懷危機意識,展現保家護國的決心,而非天真地期待中國讓利及好整以暇地仰賴美國的保護,才有助於美台同盟的健康發展。

美國前司法部長塞申斯(Jeff Sessions)在記者會上指出台灣聯電員工協助中國企業盜竊美國美光公司商業機密(Photo: AFP Photo/Jim WATSON)

結語

卜睿哲作為常年的台灣友人以及過去對台灣民主的貢獻有目共睹。他基於自身就美台利益所作出的評論也值得尊重。然而筆者相信,「為美國代言」絕非卜睿哲為文初衷,台灣讀者無需過度解讀。而AIT發言人基於職權做出「反對台獨公投」的發言的確代表美國政府立場。然而這只意味著美國政府現階段並沒有意識到支持台獨的必要性及急迫性,不代表美國永遠不會支持台灣爭取更好的國際地位乃至最終的獨立。回顧歷史,美國對新獨立國家的支持與承認,除了民族自決原則,更有國家戰略利益考量。爭取台灣獨立國際地位及國家正常化的運動者除了仰望有利國際環境的到來,也要積極說服美國及台灣民意。台灣有目共睹的民主政治與逐漸受到關注的獨立自主追求,是獲得美國民意認同的最大資產。而台灣人強化自身危機意識及自我防衛的決心,更能奠定台灣作為美國可靠盟友的地位。

卜睿哲與蔡英文(Photo: 南華早報)

資料來源

Coggins, Bridget. 2011. “Friends in High Places: International Politics and the Emergence of States from Secessionism.” International Organization 65: 433–67.

Yang, Kuang-shun (楊光舜)

Written by

政治。國際關係。美國國會。

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